澳门环境立法概览

吴军辉

中共广东省委党校，广东 广州 510050

一、澳门的立法体制

在整体上把握澳门特别行政区的环境立法，必须清楚澳门法律体系中各类法律规范文件的层级划分，也就是位阶问题。法律的位阶与一个国家或地区的立法体制密切相关，澳门特别行政区的立法体制在1999年10月回归前后发生了明显的变化。

1976年，在葡萄牙新政府非殖民化指导思想下制定的葡国新宪法和《澳门组织章程》，不再将澳门作为一个海外省，而是确认澳门为葡国管治下的特殊地区，在不抵触葡国宪法和《澳门组织章程》的原则下，享有行政、经济、财政及立法自治权。《澳门组织章程》第四条规定：“澳门地区的本身管理机关为总督及立法会，附属前者的尚有咨询会。”《澳门组织章程》第五条规定：“立法职能由立法会及总督行使。”明确了立法权由总督和立法会共同行使的“双轨制”。但是，葡萄牙的国家立法在澳门地区的立法体系中也占有重要位置。因为根据《澳门组织章程》的规定，立法会只能就专属澳门本地区且葡萄牙宪法规定不属于共和国主权机构的事项立法。而根据葡萄牙宪法的规定，专属葡萄牙主权机构的事项十分广泛，包括人的身份及能力、司法制度、刑事立法等。并且，立法会的法律还不得与葡萄牙主权机关颁布的规定相抵触。因此，在1995年为配合回归开展的法律本地化修改工作以前，澳门的主要法律如“五大法典”(《刑法典》、《刑事诉讼法典》、《民法典》、《民事诉讼法典》、《商法典》)、《司法组织纲要法》等都由葡萄牙制定。

1999年10月回归后，在澳门特区的立法体制方面，《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第2条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”并在第71条第(1)项中规定特别行政区立法会“依照本法规定和法定程序制定、修改、暂停实施和废除法律；”据此，澳门特区立法会享有特区法律制定权是明确无疑的。同时，由于《澳门基本法》第50条第(5)项规定：行政长官行使的职权包括“制定行政法规并颁布执行”。所以，行政长官获得了立法权，只不过是制定行政法规的立法权，行政法规的位阶低于立法会所制定的法律。这一点，在经历了一段时间的司法争议后，由立法会通过的2009年第13号法律《关于订定内部规范的法律制度》所最终明确：行政长官有权制定“补充性行政法规”(为执行某项法律而补充)，及在立法会制定的法律保留的范围外制定“独立行政法规”(创设性)。不过相关的问题在学理上的讨论仍在持续。①

依照《基本法》第八条的规定，大量的回归前的法律法规也也持续有效，“澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同本法相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，予以保留。”虽然澳门的环境法律规范绝大部分是回归后出现的，但在环境行政执法方面，受到已有的一般性的行政法规的约束，如《行政程序法典》，以及行政救济方面的《行政诉讼法典》。

整体上，与内地相比，澳门环境法的体系化程度不高，并没有实现对环境构成要素的全覆盖，其立法方向是逐步推进、重点立法，即在环境基本法律的指引下，对一些环境污染的突出问题和领域进行针对性的立法。另外，由于立法方式的差异，澳门环境法律规范的名称形式并不统一，甚至不太像法规，但都有明确的法规序号。

二、澳门环境法体系构成

(一)环境基本法律

1991年澳门地区立法会制定《环境纲要法》，作为澳门环境保护方面的基本法。该法确立澳门环境政策须遵从的一般纲领和基本原则，宣示所有人都享有环境权及承担环境责任，确立了环境保护利用的特定原则：预防、平衡、参与、国际间合作、恢复、责任。该法共有40条分为八章，包括：原则和目的、自然环境、保护环境成分的质素以及紧急情况、环境政策的工具、一般的权利和义务、罚则、最后及暂行条文等。

(二)环境单行法律

如第8/2014号法律《预防和控制环境噪音》，澳门特区立法会在2014年制定，2015年2月生效。该法是原有旧噪音法的基础上，加入了对社会生活噪音的管制内容，并加强了对工程施工噪音的控制。

(三)环境行政法规

由于澳门立法会制定的环境保护法律并不多，所以，行政长官制定的环境行政法规大多都是创设性的独立行政法规。如第28/2004号行政法规《公共地方总规章》；第12/2014号行政法规《水泥制造工业场所的空气污染物排放标准及设施管理规定》；第37/2018号行政法规《污水处理厂的空气污染物排放标准》；第38/2018号行政法规《制药、覆铜板制造及塑胶加工工业场所的空气污染物排放标准》。值得注意的是，这些行政法规中的一些排放标准大多是参照内地的标准。如在第12/2014号行政法规《水泥制造工业场所的空气污染物排放标准及设施管理规定》排放标准附件一和附件二中都明确备注：排放标准分别参照中华人民共和国国家标准GB 4915-2004《水泥工业大气污染物排放标准》、GB 4915-2013《水泥工业大气污染物排放标准》。

另外，还有一种以行政长官批示的方式进行的较为简单的行政法规立法，通常是对某个法律或行政法规的执行所做的补充规定或新的补充规定(修改或废止旧有规定)，如关于禁止危险废物进口及转运的规定，由第410/2016号行政长官批示完成，该批示的依据列明为行政长官行使《澳门特别行政区基本法》第五十条赋予的职权(制定行政法规权)，并根据第7/2003号法律《对外贸易法》第五条第一款(五)项的规定而作出。②内容为“禁止进口及转运《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》附件一所载的危险废物至澳门特别行政区。”

(四)在刑法、行政法、民法、劳动法等其他部门法律、法规中有关环境保护的规定

由于环境保护与市民的人身权、环境权息息相关，而这些权利的保护角度又是多维度的，所以保护方法也是多种多样的，在刑法、行政法、民法、劳动法等其他部门法律、法规中都有一些条款体现。

(五)澳门加入的有关环境保护的国际条约

1993年，葡萄牙共和国正式加入了依照联合国环境计划在一九八九年三月二十二日于巴塞尔议定的《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，又称《巴塞尔公约》。1999年8月，根据第139/99号共和国总统令，该公约的适用地区延伸至澳门。澳门回归后，2002年，特区政府以第32/2002号行政长官公告的形式宣布中华人民共和国在1990年3月签署的《巴塞尔公约》继续适用于澳门特别行政区。

在环境法体系构建的近期目标方面，《澳门环境保护规划(2010-2020》把对环境、居民影响较大及社会关注的问题放在优先位置，处理固体废物的环保立法是重点。已经出台了第32/2018号行政法规《回收业设备及车辆资助计划》，会陆续出台的有《使用塑料袋的限制》、《澳门建筑废料管理制度》、《厨余处理设备资助计划》等法规。

三、澳门环境法中的法律责任

在《环境纲要法》的原则规定部分，指出所有人都有权享受符合人类生活和生态平衡的环境且有义务加以维护。对于发生环境污染的情况下，除了在发生事故的地方，应采取果断措施以限制情况恶化及促成有关区域的复原外，任何人对因其影响自然资源的行为所引致的后果负责。制造污染者必须矫正其行为的后果及恢复环境，并负起由此引致的负担。

违反环境法规定的违法行为及其责任的划分，在澳门环境法中的《环境法纲要》中有集中的概括的表述，结合分散在各个环境法律法律法规中。可大致分为环境刑事违法行为及其责任、环境民事违法行为及责任、环境行政违法行为及责任三大类。

(一)刑事法律责任

《环境纲要法》第三十四条指出，违反本法律所规定事项者可能被视为破坏环境的罪行。

1.普通刑事违法行为及其责任

污染环境罪，包括故意污染环境罪与过失污染环境罪。《澳门特区刑法典》第268条对该罪的罪状表述为：“违反法律或规章之规定，又或违反法律或规章所作之限制，污染水或土壤，或以任何方式使其品质降低；或借用技术器械或设施，污染空气；或借使用设备、设施或任何性质之陆上、河流上、海上或空中交通工具，产生扰乱他人之噪音。因而对他人生命造成危险、对他人身体完整性造成严重危险，或对属于巨额之他人财产造成危险者。”

该罪的刑事责任规定为：故意犯罪的，处八年以下一年以上有期徒刑。过失犯罪且已造成实质危险的，处五年以下有期徒刑；未造成实质危险的，处三年以下有期徒刑或罚金。

2.行政刑事违法行为及其责任

在澳门行政法中，普遍存在一种较为特殊的行政刑事违法行为，即违令罪。这种罪名的概念被《刑法典》定义为：有法律明确规定或明确告诫适用本罪的情况下，不服从由有权限之当局或公务员依规则通知及发出之应当服从之正当命令或命令状者。这种罪行在环境法中也有规定。如在《预防和控制环境噪音》法律中第3条规定，禁止在星期日及公众假期的全日以及平日十九时至次日九时的时段，在住宅楼里进行任何可产生骚扰噪音的更改、保养及维修工程。若有违反，根据第15条第二款规定，监察人员应命令立即中止产生噪音的活动。如果出现行为者拒绝服从的情况，第16条规定“不服从监察人员根据上条第二款的规定所发出的中止产生噪音活动的命令者，构成普通违令罪。”

普通违令罪的处罚是最高1年的有期徒刑或最高120日的罚金。罚金总额可依据折算标准确定。

(二)民事法律责任

《环境纲要法》第二十九条第四款规定：直接受到威胁或被损及在人类生活、健康和自然生态平衡的环境方面的权利的人士，得要求终止侵害的因素及获得有关的赔偿。并确立了高度危险作业的无过错责任原则：任何人因某类特别危险的行为，即使经遵守适用法例，无论有否过错，当对环境造成明显损害时，须负赔偿责任。③

(三)行政法律责任

澳门环境法中对于环境行政违法行为的法律责任规定主要是罚款。但依据《环境纲要法》及一些法律法规中的规定，也存在被责令停止侵害、消除起因、恢复原状等形式。在裁量罚款的具体数额时，通常被要求考虑：行政违法行为的严重性；违法者的过错程度及前科；所造成的损害以及是否是累犯。

在《环境纲要法》中，第26条规定负责的公共机构可知会及辅助企业，甚至着令减少、临时性或确定性中止产生污染的活动，以使所发生的气体和辐射、污水及固体渣滓维持于由特别法例所规定的限度内。第30条还赋予民众在认为为其健康和生态平衡的环境方面的权利受损时，可申请立即中止引致损害的活动的行政禁制令。第35条还规定违反者必须消除违反起因及将环境恢复原状或相当于原状。倘违反者在指定限期内，不履行上述责任，有关当局将着令拆除及进行恢复环境原状所必需的工程和工作，费用则归违反者承担。

在比较简单的第38/2018号行政法规《制药、覆铜板制造及塑胶加工工业场所的空气污染物排放标准》中，只规定了两种违反该行政法规的行政违法行为及其责任，一是相关企业的空气排放不符合作为该行政法规组成部分的附表所载的空气污染物排放标准，可处罚款5万到20万澳门币；二是相关企业的负责人不履行该法规明确的配合执法的义务的，可处罚款1万到3万元澳门币。④在第37/2018号行政法规《污水处理厂的空气污染物排放标准》中，也是规定了这两种行政违法行为及责任，但在第二种不履行法定义务的违法行为中还增加了一种情形，就是不履行该法所规定的定期提供检测报告的义务，即“负责营运污水处理厂的实体，须每六个月向环境保护局提交一份关于上条所指排放标准的符合情况的空气污染物排放检测报告，报告须由具备与检测相关的实验室能力认可证明的机构编制。”⑤

第8/2014号法律《预防和控制环境噪音》对违反该法中对噪音的时间、空间、强度限制的多种行政违法行为分别规定了三个档次的罚款：第一档为1千到2千澳门币；第二档为5千到1万澳门币；第三档为10万澳门币。⑥

整体上观察，与内地相比，澳门的立法体制虽然比较简单，但环境法体系的构成还比较全面。在环境立法策略上注重针对性，强调操作性。在环境行政法律责任中罚款的地位非常突出。

[ 注 释 ]

①何志远，著.澳门行政法规的困境与出路[M].社会科学文献出版社，2014，7：93.

②《澳门对外贸易法》第五条，例外的禁止及许可：“一、基于公众利益，行政长官得以公布于《澳门特别行政区公报》的批示，例外地对某些货物的进口、出口及转运加以禁止、限制或设定条件，尤其是基于下列原因：(一)公共安全理由；(二)防止欺诈行为；(三)保护人的生命、健康或安全；(四)保护动物及植物的生命或健康；(五)保护环境；(六)履行约束澳门特别行政区的国际法文书所产生的义务.”

③《环境纲要法》第三十条(客观责任)一、任何人因某类特别危险的行为，即使经遵守适用法例，无论有否过错，当对环境造成明显损害时，须负赔偿责任.二、对因损害环境而根据环境受损程度而定的赔偿数额，将由补充法例订明.

④《制药、覆铜板制造及塑胶加工工业场所的空气污染物排放标准》第5条第3款：“制药、覆铜板制造及塑胶加工工业场所的负责人应环境保护局为执行监察职务而提出的要求，须向该局提供一切所需的协助，尤其出示该局正当要求的文件及资料，以及在该局人员监测空气污染物排放时提供方便.”

⑤第37/2018号行政法规《污水处理厂的空气污染物排放标准》第5条.

⑥第8/2014号法律《预防和控制环境噪音》第12条.