行政裁量中合理行政原则的适用

刘红豆

西华师范大学法学院，四川 南充 637002

行政裁量最初由德国学者奥托·梅耶作为一法学概念范畴提出。德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔(H·Maurer)将其定义为行政机关可以就同一事实选择不同的处理方式，并将其划分为决定裁量和选择裁量①。我国对行政裁量的研究起步相对较晚，首次出现于王岷灿在1983年主编的《行政法概要》中，认为若无法律规定，行政机关可依照自己的判断采取适当的方法处理具体事件②。通过各学者对行政裁量的研究，不难发现，行政裁量具备选择性、主观性和易专断性等特点。虽然如此，行政主体能动性的发挥既可以提高行政效率，实现个案公平正义的价值追求，还用适度人治克服了法治内在的不足与缺陷。行政裁量既是政府行政职能不断扩张的结果，又是服务行政的必然要求，它强调实现社会公平正义必需坚持实质正义与个案正义相结合的价值追求。

一、问题的缘起

(一)裁量的“麻烦”

裁量是行政法的精髓，是保障行政法公平实施不可或缺的因素。但凡事有利必有弊，裁量也为行政法带来了一定的麻烦。首先，法律的最终执行者是人，法治本质上是由人“依法而治”。对权力拥有者而言，权力具有正当性并不等于一定会被正当的行使。在我国，行政执法人员的素质参差不齐，且在执法过程中，存在着许多外在因素影响执法行为，裁量行为往往无法达到预期效果。其次，行政裁量固有的特性决定了其难以避免带有人治成分和色彩，容易导致“自由”异化为任意、恣意或者专断。美国行政法之父戴维斯曾说“行政裁量犹如光谱一般，一边是理想的规则，一边是理想的裁量，而一般的行政裁量处于两者之间。”如何在理想的规则与裁量之间取得平衡是行政裁量权发展以来就饱受争议并被学者们反复研究的问题。“裁量”二字决定了需要充分发挥人的主观能动性，如何规制行政裁量权是当前我国依法治国大背景下，改革行政执法体系的要解决的关键性问题。

(二)合理行政原则适用的必要性

英国1598年的鲁克案最早提到了合理行政原则，判例中对下水道委员会组织的广泛裁量权给予了肯定。在我国，合理行政原则是行政法基本原则之一，包括公平公正对待原则、考虑相关因素原则、比例原则三个子原则。它是从实质层面对行政法进行要求，要求行政主体在行使职权时适当使用裁量权，在合乎法律的同时，实现资源配置的最优结果。广义上，该原则要求行政行为的作出基于合理基础，如法律的明确规定与授权。行政主体为行政行为时的专横武断、肆意妄为是过度裁量的表现。具体实践中，应结合具体事实与相关规定，作出合法且合理的判断，为符合理性的行政行为。狭义上，该原则主要针对行政活动过程中的自由裁量权。要求在裁量具体个案时把握合理限度，以普通人基于正常实践生活的判断和认识为基础。简言之，要在对个案具体情况进行分析判断的基础上行使裁量权，进而作出合理的行政行为。

二、行政裁量行为的现实困境

(一)规制行政裁量的行政基准制度有待完善

目前，对行政裁量的规制主要包括立法、私法以及行政裁量基准三方面。党的十八届四中全会明确提出，“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”。在我国，行政裁量基准制度建立经过长期论证成为了确定的发展趋势，相应的裁量基准规则相继建立③。健全行政裁量基准是规范行政裁量的必然要求，但现目前还并不能得出裁量基准制度已有效控制了裁量权这一结论。

首先，裁量权的行使贯穿整个行政行为实施过程，执法程序的流程当然也包括其中，但该点往往容易被忽略。这种前置性的裁量也需要发挥主观能动性，但实际上，大量案件以此规避裁量处理。由此，仅依赖裁量基准制度的规范不足以保证裁量权实施的合理限度。

其次，裁量基准适用范围争议较大。裁量基准最早适用于行政处罚，在其发展过程中其适用范围应否拓展到行政法其他领域如行政许可、行政规划等领域尚有争议。有的学者认为，行政行为的特点和行政裁量的作用决定了裁量基准制度应严格限定在行政处罚或相关专有领域范围。行政处罚的幅度较宽，对相对人产生的影响具有直接性，其他有裁量权的行政行为并不必然存在该特点，对其适用裁量基准制度的理论基础还有待论证。有的学者认为，有行政裁量权存在的行政活动即可适用裁量基准制度。如行政许可中的许可标准实质上就是在许可裁量基准上对许可条件作的细化和展开。随着行政法的发展，裁量权在面对繁琐多变的形势、保障行政行为灵活性方面日趋重要。基于行政行为种类、条件的多层次性和多变性，用裁量基准制度规范行政处罚外的其他裁量行为是健全行政裁量的必然要求，可以有效防控裁量权运用过程中合法不合理的恣意问题。

(二)行政裁量行为合理性审查的现实问题

在我国，现行行政裁量的合理性审查标准具体包括“明显不当”和“滥用职权”。“滥用职权”主要用于审查行政机关是否具有主观恶意，“明显不当”则主要审查是否有未考虑相关因素或违反一般法律原则等情况。该审查标准对裁量行为的控制虽发挥了积极作用，但并不十分完善。

首先，实践中并未具体明确怎样判断存在“明显不当”。我国系成文法国家，明文规定对裁量行为的规制是基本要求。比例原则、信赖保护原则等一般法律原则在行政法中虽得以确立，但大都散见于单行法中。许多行政管理领域的单行法甚至未规定一般法律原则。“明显不当”这一概念没有客观的判断标准，并不确定。该点在司法实践的适用过程中必然引发争议。

其次，存在各种合理性审查标准混用的情形。在某些案例中，法官在认定行政行为“明显不当”，并以此作出判决时，其实应以“主要证据不足”“适用法律、法规错误”“违反法定程序”等标准来认定④。对“明显不当”的适用超出了学理上和立法者所界定的行政裁量权范围，而进入了《行政诉讼法》第70条第(6)项规定的其他几种审查标准的领域。这是合理性审查标准在实践中被混用的具体表现。

三、完善行使裁量行为的几点建议——以合理行政原则为基础

(一)明确行政裁量基准的适用范围

行政裁量基准是规范裁量行为的基础。对行政执法人员而言，行政裁量基准为实施裁量行为提供了具体可操作实施的标准，对行政相对人而言，行政裁量基准促进了其对裁量行为的理解，将行政运作程序透明化、公开化，对行政机关而言，行政裁量基准作为内部行政规则，提升了作出合理裁量行为的效率，为塑造理性政府形象助力。完善行政裁量基准的范围、种类、幅度等方面是规范裁量行为的必然要求。随着行政法领域的不断发展，裁量行为的适用不应再局限于行政处罚领域，行政许可、征收、征用等各个方面都需要进行裁量，具体化其他方面的裁量基准是必然要求。

(二)建立行政裁量基准统一公开机制

正所谓“阳光是最好的防腐剂，电灯是最好的警察”，建立统一的行政裁量基准公开机制，在裁量基准制定以后及时公之于众是该制度的有机组成部分。公民有在有需要时可以便捷地知悉相关信息的权利。关于公开的形式，可以采用类似规范性文件的公开方式，通过媒体宣传、网络刊登、公报刊载等途径尽快搭建起行政执法机关与公众之间的桥梁。无论用何种形式公布，都应当同时附有制定裁量基准所依据的相关法律、行政法规或规章，以便公众知晓裁量基准制定的来源。信息公开程序是保证行政裁量基准制度规范化运作的必要条件，也是保障其实现预期功能的关键所在。

(三)充分运用比例原则

比例原则是合理行政原则的三大子原则之一，其核心是行政手段必须围绕目的展开并达成一致。行政行为必然会在法律上受到一定的限制，即使在自由裁量的行政行为中，法律原则对其也起到了一定的约束作用。一般认为，比例原则包含但不限于适当性原则、必要性原则和狭义比例原则，合乎这三个原则的基本要求并不意味着比例原则在裁量行为中得到保障，还应当遵循目的正当性原则和本质内容保障原则。目的正当性原则要求行政主体进行裁量时考虑的目的必须与行政行为之目的相一致，否则其正当性与合法性难以认定。其意义在于保证行政主体的理性，而理性是贯彻比例原则、保障合理裁量的主观要件。正当目的是行政主体在裁量行为中坚持比例原则性复杂要求、始终保持理的动力，在不正当目的的影响下，放弃坚持比例原则的要求，实质上是破坏了行政裁量的法治路径。本质内容保障原则要求的是，在行政裁量过程中，当面临其他法益与公民基本人权如生命权、生存权、人格尊严权的选择时，公民基本人权优先是裁量行为中应秉承的基本理念。

[ 注 释 ]

①[德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000：124.

②王岷灿，主编.行政法概要[M].北京：法律出版社，1983：113.

③如《湖南省规范行政裁量权办法》、《宁夏回族自治区规范行政裁量权办法>、《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》、《北京关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定>等等.

④西安市灞桥区人民法院〔2015〕灞行初字第00030号行政判决书、辽宁省普兰店市人民法院〔2015〕普行初字第53号行政判决书、贵州省习水县人民法院〔2015〕习行初字第33号行政判决书等.