土地征收补偿制度研究

江玲玲

重庆大学，重庆 400000

一、土地征收补偿制度的发展

我国的土地征收补偿制度在建国初期的《城市郊区土地改革条例》中提及到，国家征用农业土地时，应当给予适当代价，并且对农民的种植生产、投资损失，应当予以公平合理的补偿。这实际上就确定了公平合理的补偿原则。1982年5月，《国家建设征用条例》经全国人大常委会通过并颁布实施。该条例是在1953年的《国家建设征用土地办法》的基础上进行了大幅度的修改，这一条例首次提出了土地征收补偿的四项补偿费，即土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费，这些补偿的范围一直到今天依然在沿用。1986年《土地管理法》实施到现在，虽然经过多次修改，只是补偿标准和补偿范围略有变化，但是总体上改动都不大。

二、我国土地征收补偿制度的现状

土地征收补偿范围较窄、补偿标准不科学。国家基于公共利益的需要对土地进行征收，而土地是农民生活的基础，那么农民失去土地后获得的补偿费就是他们得以生存和发展的保障。我国《土地管理法》将我国土地征收补偿范围分为四项，主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。由此可以看出，这都是与被征土地相关的直接经济损失，而农民由于失去土地产生的间接损失和精神损失则没有包括在内。但农民受到的损失远不止于此。

我国的土地征收补偿标准从建国初发展到现在，主要经历了三个阶段，分别是年产值总量法、年产值倍数法和区片地综合定价。1953年到1982年间采用的是产值总量法，即按照若干年的产值总量进行补偿，这种补偿标准非常低，完全不能满足失地农民的生存需求。1982年改革开放后，《土地管理法》经过颁布并修改，开始采用“年产值倍数法”，即按照年产值的若干倍来计算补偿标准，我国现行的《土地管理法》第十七条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均产值的六到十倍；安置补助费则按照每家的农业人口计算，每一个农业人口的安置补助费为该耕地征收前四到六倍，且最高不能超过15倍；地上附着物补偿费和青苗补偿费由省、自治区、直辖市自行决定。其他土地的征收也由省、自治区、直辖市自行决定。从上述我国土地征收标准的发展来看，补偿标准一直在提高，但是仍然存在补偿标准僵硬、计算方法不合理等缺陷。

土地征收补偿程序不规范。土地补偿费发放给集体，虽然集体是农村土地的所有权，但是对于土地的使用、收益、占有都没有权利行使。集体土地所有权的主体是一个虚位的概念，虽然法律有规定集体经济组织拿到土地补偿费后应当发放到农民手中，但是集体经济组织应当如何分配却没有规定，也没有制定一个内部分配的办法，因此常常出现土地征收补偿款使用混乱，分配不到位的现象。

三、完善土地征收补偿制度的建议

(一)土地承包经营权应作为独立补偿对象。2007年通过的《物权法》首次将土地承包经营权纳入土地征收的补偿范围中，但是如何进行补偿却没有规定，也没有将土地承包经营权作为一个独立的补偿对象。这使得《物权法》只是在立法上做了一个原则性的规定。本文认为，应当将土地承包经营权作为一个单独的补偿范围，并单独计算它的补偿标准，可以按照耕地所有权转让的市场价格确定了土地补偿费后，再制定一个法定的比例，计算土地承包经营权的赔偿标准。

(二)宅基地使用权应纳入征收补偿范围。按照目前《物权法》的规定，如果涉及到征收房屋和其他不动产的情况下，应维护被征收人的合法利益，征收住宅的，必须提供住房保障。其中笼统地提到了保障住房条件，事实上是针对土地上房屋的补偿。但是宅基地使用权和土地上不动产是两个不同的概念，宅基地使用权是一项物权，而土地上房屋是作为宅基地使用权的附属建筑，必须以宅基地使用权为基础。有人认为由于宅基地使用权的是无偿取得的，并且也不能在市场上进行流转，因此不能产生经济价值，可以将其吸收在对土地所有权的补偿中，并不需要单独进行补偿。但是本文认为，宅基地使用权作为一项单独的物权，具有独立的经济地位和法律地位，是关乎农民生存的一项至关重要的权利，因此应当将宅基地使用权作为独立的补偿项目。

(三)完善土地征收补偿程序。在土地征收进行前，应当设立一个先行协商程序，让农民能够提出自己的意见，尊重其意见。同时农民也可以有机会进行协商，还可以监督相关管理人员及时有效地发放土地补偿款。农民对于自己可以得到的补偿款的数目，分配情况，发放时间等问题，农民都可以提出自己的意见，行政机关也应当予以充分考虑。