党政机关合署办公体制的反思与完善

孙其帅 李硕宁

河北大学政法学院，河北 保定 071000

一、问题的提出

2018年我国迎来了第八次大规模的机构改革，行政体制改革和其他领域的改革与国家政治生活有着密切关系。以往的政治体制改革多关注于行政系统内部，改革的重点也多为将职能相近的政府部门的执法权限进行整合。虽然此种改革方法在减少机构数量以及减少冗员等方面在一段时期内有着积极的作用，但未触及处于决策阶层的党政部门，改革的效果被大打折扣。

在新的历史时期，由于国家治理体系改革不断深化，党的领导与社会公共事务的联系越来越紧密。合署有别于合并。合署办公是指两个或两个以上的机关在同一地点办公，内部成员和机构接受统一领导，根据实际情况对外使用不同机构名义行使相应职权，即“一个机关，两块牌子”。党政机关合署办公则是党的机关和行政机关合署办公，纪委和监察委员会的合署办公最具有代表性。而合并是对性质相同的党政机关进行整合，即“一个机关，一个牌子”。党政机关合署办公是机构改革进一步深化的结果，是党面对行政机构改革恶性循环采取的重要措施。

二、党政机关合署办公的影响

党政机关合署办公主要是针对党政机关部门权限划分不清而提出的，以达到建设中国特色社会主义法治政府目标，优化政府结构，提升党委和行政机关的为人民服务的能力，增强党政协同推动社会发展的效率。

(—)党政机关合署办公对党政关系的影响

在我国，党政关系是复杂多样的，不能简单地将党政关系概括为“党政合一”或“党政分开”。党政关系是党的机构与政府机构之间的关系。当前，党的机构与政府机构之间存在着权限划分不清、职能重叠的情况。合署办公对优化党政关系，加强和改善党的领导有积极作用。党政关系改革是一项艰巨复杂的新工程，没有本本可循，也缺乏前人的成功经验。①新时代的党政关系不是重归党政合一，而是对改革开放以来党和国家领导制度经验的总结，是一种既不同于党政合一也不同于党政分开的制度。政治体制改革不断深化，优化党政关系的一种方式便是合署办公，明确党的机构和政府机构的职责分工，对加强和改善党的领导有重要的推动作用。

(二)党政机关合署办公对政府部门的影响

以往的各次行政体制改革主要关注于国家机关之间或者机关内部之间，旨在减少部门数量，精简部门编制，因此，由中央机构编制委员会对部门改革作出规划，虽然一定时期内在减少冗员、提高行政效率方面取得了很好的成绩，但是由于改革只限于行政机关之间则很难做到根除机构再膨胀的恶性循环，机构数量和人员编制没有实质性的变化。此次改革相较于之前的改革无论是从改革力度或者规模上都有很大的不同，此次改革的重点是将职能相近的党政机关合并设立或者合署办公，改革涉及的范围从中央到各级地方党政部门，与只涉及政府部门的改革相比，党政部门改革在精简机构方面效果更好。

长期以来，我国党政部门繁多，职能重叠，权责划分不清，如政府部门中有农业行政主管部门，党委里有农委，这种现象不利于保障公民的合法权益，对社会主义市场经济的发展也产生了不好的影响。在建设法治政府的大环境下，坚持党的领导是建设法治政府的核心和根本，坚持党的领导是社会主义法治的根本要求。将职能相近的机构进行整合，有利于解决我国政府长久以来存在的“机构重叠、职能不清、部门林立、职责交叉、权责脱节、政出多门的问题”，②可以打破部门利益以及减少部门矛盾，更好地协调工作，提高工作效率，可以更好地为人民服务。

(三)党政机关合署办公对公务员的影响

党的机构与政府机构职能交叉，重复设立，极大地浪费了有限的办公资源。党政机关合署办公将会对公务员编制进行缩减，公务员人数的减少，可以缓解国家财政负担，将财政更多地投入到社会福利中，节约大量的人力、物力。

党政合署涉及党和政府两套运作体系，根据现实的工作需要可以分别以党或者国家的名义行使职权，如果要想让两套体系运作良好，需要执行者有非常高的理论素养和政治智慧，这对于公务员来说是一个很有难度的挑战。当然，挑战和机遇并行。党政机关合署办公给具有较高理论素养和政治智慧的公务员提供了晋升的机会，也为党和国家培养政治精英提供了途径。

(四)党政机关合署办公对行政效能的影响

按照机构的职能将党的机构和政府机构整合起来，强化党对一切国家事务的领导和控制。在原来的七次大规模的机构改革中，往往根据归口管理制度，执政党按照管理事务的属性和类别把政府部门划分为不同的系统，比如政法类、文教类、财经类，再授权相应部门分别负责某一系统内事务，分工管理、分口负责。③归口管理制度虽然在一定程度和一段时期内对协调部门工作有着积极的作用，但是在一定范围内也造成了党的职能归口部门与政府部门职能交叉、权限划分不清的问题。党政机关合署办公有利于机构、人员、资源的整合，有利于提升治理水平，党政合署机关既可以行使国家权力，又具有很强的政治权威，无论是处理党内事务还是国家事务，都可以充分发挥出其优势，有效地提高行政效能。

虽然自党的十九大以来开始更加重视党政机关合署办公，但合署办公在我国早就存在，最早的便是纪委和监察部门合署办公，1952年2月9日，中共中央发布的《关于加强纪律检查工作的指示》中明确表明：“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公，分工合作，互相辅助，加强联系，做好工作。”实行党政机关合署办公以来，既有党政合一的互补机制，又有党政分开的组织分工形式；既有党政相互制约的政治生态耦合，又有党政分开的制度剥离驱动。④虽然党政机关合署办公对精简、统一、效能有积极地推动作用，但对于体制改革的实施过程中存在着不少的问题，对政府机构的权威也造成冲击。

三、党政机关合署办公的标准设定问题

(一)标准设定模糊

党政机关合署办公标准不统一，随意性较大，笼统地使用职能相近作为合署的标准没有建立一个明确的规则结构。部分地方错误理解了中央关于党政合署改革的政策，将一些职能上毫不相干的党政机构出于节约经费等原因实行合署办公，而一些性质相同的党政部门本应该实行合并却实行合署办公，导致管理混乱，人员没有得到精简、服务质量也没有提高。简单的以职能相近作为合署的标准，无法解释某些地方的审计部门是否要与纪委合署办公，而且合署办公的效果也无法进行评价。

(二)标准设定粗糙

目前，机构改革的标准粗糙主要体现在：一是笼统地适用了职能相近标准，没有对不同层级的标准进行细化。从中央到省市县四个层级各个标准理应有所不同，层级越高承担的职能多为决策职能，层级越低则多承担执行职能，又因我国的财政体制，层级越低的政府面临的财政压力越大。因此，在财政紧张的基层政府更应该将党政机关合署办公，以达到精简、效能的原则。二是没有区分党的自身建设事项和行政管理事项，党内法规是约束党员和党组织的行为，而行政法既可以约束党员和党组织的行为，也可以规范非党员和非党组织的行为。因此，党政机关合署办公可以同时履行党的机关和行政机关的职权，而不是行政机关附属于党的机关。

(三)标准设定缺乏规范依据

党政机关合署办公跨越党和政府两个系统，那么党内法规和行政法规哪个更适宜调整党政合署机关的活动？党政合署机关行使职责的活动是公权力活动中的行政活动，但是党政合署机关并不是行政机关，它的行政活动实际上构成了非国家行政行为，而是一种实质意义上的公共行政，党政合署机关的行为依然要受到行政法调整。并且党内法规是对党组织和党员的权利与义务加以规范，不能约束非党员和非党组织的权利与义务，但行政法是国家法，调整的是行政主体与行政相对人之间的关系，而行政相对人不仅包括党员和党组织，也包括非党员和非党组织。因此，这两点可以说明行政法规比党内法规更适宜调整党政合署机关的职责活动。

四、党政机关合署办公对行政机关的挑战

(一)行政机关定位问题

在我国，党通过组织领导、政治领导、思想领导等幕后领导方式领导国家一切事物，从宏观上制定国家发展方针、管理国家事务，而国家机关则负责执行党制定的政策，从微观层面对国家进行管理。但党政机关合署办公之后，党开始从幕后走到了幕前，同时负责管理党内事物和行使国家权力，而行政机关则不再负责政策的具体落实，政府机构在某一程度上成为虚设机构，这样并没有真正达到合署办公的真正目的，反而成了实际上的党的机构吸收了政府机构。党政合署机关不行使两种不同事物属性的公权力，其也就不具有双重公权力身份。依据《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规无法对非党员和非党组织发挥作用，只有党政合署机关以国家法律身份行使职权时，才能对非党员和非党组织发挥作用。

(二)行政职能缩减问题

各级政府的职能部门作为人民政府的组成部分之一，彼此是平等的，与同级党内组织也是配合和制约的关系，但由于党政机关合署办公之后，党政合署机关同时履行管理党内事务职责和行使国家权力，党的机构拥有了法律上的强制力，政府机构也具有了党的政治权威，党政合署机关无论是其地位还是其影响力都有了很大的提高。但党是领导一切的，党处于绝对的领导地位，党政合署机关可能会更多地以党的名义行使职权，这样会造成合署办公的政府机构的行政职权萎缩。

(三)行政机关负责制问题

为保障行政效率，根据我国法律规定，人民政府及其职能部门实行首长负责制，当然，行政效率以民主作为前提。行政机关的权力来源于人民代表大会的授予并且对其负责，受其监督，行政过程中出现的重大问题必须听取和尊重政府其他组成人员的意见，但是首长拥有最后的决定权并且行政活动需要迅速、灵敏、及时。⑤而党内法规规定党组织实行民主集中制，各成员之间地位平等、共同决策、少数服从多数。行政首长负责制不是民主集中制的具体体现，是一种领导制度。如果实行民主集中制，结果可能与机关负责人意见不一致，与首长拥有最后决策权制度相冲突；如果实行首长负责制会与党遵行的共同决策原则相悖。党政机关合署办公之后，是实行民主集中制还是实行首长负责制是解决落实责任的关键。

(四)行政机关管辖问题

党政合署机关由何机构管辖成为党政合署发展面对的突出问题。各级政府职能部门既要受到同级人民政府的领导，也要受到上级主管部门的领导；同理，党的机关既要受到同级党委的领导，也要受到上级工作部门的领导。而党政合署机关由于既行使党的机关的职责，又行使政府机关的权力，因此要同时受到来自同级党委、政府和上级主管部门、党的工作机关的四重领导，无疑给党政合署机关有效行使职权带来阻碍。

五、完善党政合署办公的建议

(一)理顺党政关系

党政关系问题是“中国政府与政治”研究中的一个敏感的政治问题。⑥对于理顺党政关系不能将其简单归纳为“党政合一”或“党政分开”，改革开放时期邓小平同志提出的党政分开也不是削弱党的领导，而是探索出党对行政机关的更好的领导方式。中国共产党作为中国的执政党，肩负着带领全国各族人民实现“两个一百年”奋斗目标和承载着实现中国梦的历史重任。在不同的历史时期党的领导也被赋予了不同的内涵，中国共产党为了更好更快地建设社会主义现代化强国，不断完善和提高党的领导方式，党把执政和领导有机结合起来，积极处理党政关系。党政关系是一直处于变化状态的，而不是一成不变的，中国特殊的政治国情就在于党政关系是难舍难分的，理顺好党政关系，积极构建科学的、民主的、法治的党政关系是规范推动党政机关合署办公发展的前提。

(二)设定党政机关合署办公标准

党政机关合署办公虽然自建国初期就已经存在，但是对其具体适用的规范较少，并且实践领域有限，原本也多限于行政机关领域，没有明确的党政机关合署办公标准。设定党政机关合署办公的标准首先就是要求重视组织法定，也就是要有相应的规范确定具体的内容，明确该组织的职权范围。已明确党政合署机关是横跨党、政两个系统，则合署办公标准应以党内法规和行政组织法作为共同构建党政机关合署办公的具体标准。明确党的机关和行政机关各自职能的独立存在是设定党政机关合署办公标准的前提，两种职能是互补关系的，而不是党的职能吸收政府职能。

首先，要明确党政机关合署办公是为了工作需要，是将职能相近的两个或两个以上的机构进行合并设立或合署办公，是为了提高办事效率、提高为人民服务的质量，明确合署机关的职责以及履行职责的方式。当然，并不是所有职能相近的党政机关都需要合署办公，而是要根据实际情况作出决定。

其次，基于过去实践经验可以进行总结合署办公应注意和解决的问题。一是应当避免组织规模过大，党政机关合署办公首要因素就是为了精简机构和编制人员的数量，更好地履行职能。如果组织规模过大，则必然会造成内设机构过多问题，不利于组织内部交流，反而会造成内部分离等情况。明确限制机构规模、内设机构数量以及编制数量，对其作出一定的限制标准。二是限制乡镇一级的党政机关合署办公，无论是基于十九大关于对“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”的报告，还是基于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于“乡镇政府不设工作部门”的规定，乡镇一级的人民政府都不宜采取合署办公的方式。三是在有相互制约、监督关系的机关不宜进行合署办公，避免权力集中，不利于制约体制的发展；同样在专业性强的机关也不能推行合署办公体制，避免不具有非专业理论知识的领导干部随意指挥部门业务，无法达到设立该机关的预期目的。

(三)合理确定党、政机关之间的关系

习近平总书记在十九大报告中指出：“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制。”合署办公不是实行党政合一，而是为了有效整合党政资源，优化党政关系，加强和改善党的领导。在社会主义市场经济条件下，实行党政机关合署办公，应处理好各自的应然定位与互动关系，使合署办公既有效达到预定目标，又与现代国家治理的能力与价值相契合。⑦合署办公后的机关既行使党内法规授予的职责，又行使行政法规授予的职责，这两种职责是相互依存的关系，绝不能是一种职责代替或削弱另一种职责。

合署办公机关的活动作为一种公权力行政活动，不仅影响党员和党组织的权利与义务，还影响非党员和非党组织的权利与义务，应当受到行政法规的约束，而不能仅仅依据党内法规束缚其权力。合署机关在行使职责时要根据实际情况行使其调整相对人行为的职权。两种职责相辅相成，避免因合署机关负责人身兼多职，同时行使党政权力而造成腐败。合理配置领导班子成员，加强合署办公后的内部交流，避免出现“一套人马”却出现貌合神离的现象。在“合”的基础上注意“分”，强化内部监督，避免权力过大。

六、结语

改革开放以来，中国之所以能够取得突飞猛进的进步，与坚持党的领导以及党的勇于探索的精神是密不可分的。党政机关合署办公作为一种新型的体制，区别于以往的行政机构合并改革，我国正处于改革的深水区，要在稳步的探索中前进，不能操之过急，要有序推进改革。总结过去合署办公的经验，注意避免因合署办公造成的困境，及时解决改革中遇到的问题，始终坚持精简、效能的原则，将改革的风险降至最低。建立健全党政机关合署办公的法律依据，分清相关的法律责任，提高合署机关管理的水平，探索出具有中国特色的行政改革道路。

[ 注 释 ]

①石学峰.新时期党政关系改革的内在逻辑及基本经验[J].中共四川省委党校学报，2013(2).

②竺乾威.地方政府大部制改革：组织结构角度的分析[J].中国行政管理，2014(4).

③戴辉礼.中共常委会体制与执政架构的制度运作[J].理论与改革，2012(1).

④沈士光.党政合署体制下的党务工作新体制[J].学习时报，2006-9-4.

⑤侯少文.党委制与行政首长负责制的区别及互鉴[J].中国党政干部论坛，2003(5).

⑥罗显华.论理顺党政关系.探索[J]，2003(4).

⑦徐理响.现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例[J].求索，2015(8).