浅谈共享单车领域公平竞争审查制度

赵虹俐 孙其帅

河北大学政法学院，河北 保定 071000

一、公平竞争审查制度相关概述

(一)公平竞争审查制度的建立

“《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的颁布，标志着我国公平竞争审查制度的初步建立。这一制度起源于国外的竞争评估制度，是在对国外制度成功借鉴基础上，根据中国实际建立起来的适合我国国情的政府管制政策审查制度。”①这样一种政策的改变让公平竞争的概念更加深入人心，政府的公信力也因此而增强。尽管我国法律不完善，但是在经过几十年的探索后，我国逐渐形成了一条紧贴中国国情，与国际接轨的一条道路。我国公平竞争审查制度经历了三个时期的发展(萌芽、探索、建立)，这一制度的建立有利于公平竞争的市场秩序的建立，有利于完善不当限制竞争管制政策的规制机制，有利于产业政策与竞争政策的协调。公平竞争审查制度对于完善我国《竞争法》，优化我国的企业生存环境具有十分借鉴意义。

我国现阶段的公平竞争审查制度由《意见》和各地区的具体实施意见共同构成。《意见》在适用对象、审查内容、审查机制、工作机制、相关配套措施等方面做出了原则性的规定。目前，已有部分省市根据《意见》制定了本地区的具体实施意见，并结合本地实际情况，予以了进一步的细化。现有公平竞争审查制度在具体实践中也面临一定的挑战，仍存在一定的局限性。首先，《意见》属一般行政规范性文件，并不能为公平竞争审查制度提供足够使其应有作用得到充分发挥的法律依据，《反垄断法》也不能够为其提供足够的法律支持；其次，“现有制度在适用对象、审查模式、审查标准、例外规定、救济措施、责任形式等方面存在一定局限性。”②这些制度上的缺陷需要后进的法律制度来完善它。在竞争法实施过程中要面临更为严峻的挑战，政府的与投资者之间的冲突；同一行业不同投资者之间的冲突；中央的制度与地区经济发展现状是否符合的问题。

(二)公平竞争审查制度法学上的意义

当前我国新一轮的竞争法虽然已经出台，这是市场经济发展下的一个必然结果，整个社会已经不再是传统的公有集体制经济，私营经济已经成为我国经济的重要组成部分。面对市场的一轮又一轮的冲击，需要有一个相对完善的制度体系来保障市场经济的正常运行。因此国家在2017年出台了《竞争法》。而公平竞争审查制度成为了法学界讨论的焦点。公平竞争审查制度的出现代表了国家层面对于这一问题的关切。既可以充分释放市场活力，也可以保障市场经济的有序性，市场经济可以平稳运行。建立公平竞争审查制度，充分释放市场活力，保证制度的有序性和公平性，遏制行政垄断。

二、共享单车领域竞争法的缺失

共享经济的到来让很多人尝到了甜头，继某打车软件出现后，共享单车在我国也成长起来。我国相继出现了小蓝、小黄等一大批共享单车，这些单车凭借着便捷、廉价的优势取代了传统意义上的自行车，甚至走向了国际。但是共享单车领域行业竞争的出现也凸显了国家在这一领域竞争法的缺失。

在网约车监管领域，公平竞争审查制度并未得到真正实施，地方网约车监管新政存在诸多限制竞争的规定，即出现了“政策衰变”。③网约车监管领域公平竞争审查制度的实施面临着双重挑战，包括“利己主义对现行自我审查方式的挑战”以及“地区现实差异对统一且抽象审查标准的挑战”。由于网约车监管领域政府干预行为与“尊重市场、竞争优先”的公平竞争审查原则存在矛盾，坚守适度干预理念成为实施公平竞争审查制度的本质要求。基于问题导向主义，本文从破解利益束缚困局与尊重地方现实差异两个方面探寻网约车监管领域公平竞争审查制度的实施出路。

我国地方的诸多限制性规定与中央原有的政策相悖，共享单车监管领域出现了真空，政策名存实亡。中央在法律上对于共享单车是适度限制，到了地方就转变为全部限制，甚至于阻碍部分共享单车进入地方。诸多不合理因素的出现排斥了新型共享单车的进入，削弱了市场活力，公平竞争的意义也因此而名存实亡。

三、公平竞争审查制度存在问题

(一)公平竞争审查制度矛盾性

公平竞争审查制度的出台给予了该制度充分的审查权，该制度可以针对法律体系范围内已有的政策进行审查，审查范围较为宽泛。但该制度的出台也使得它受制于其他法律的约束。审查制度在执行力上出现了矛盾性，一方面该制度按照法律规定可以充分发挥法律的应有之义，对与公平竞争相关的制度进行审查。另一方面，由于其他法律的限制，使得该法的适用范围有限，不能完全发挥到审查的作用。其最大的制度缺陷莫过于确立了自我审查之方式。所谓自我审查亦即防止行政垄断的公平竞争审查制度提出‘谁制定、谁清理’的原则。④新时期我国很多地方政府的利己主义十分严重，各个地方政府为了维护当地的经济，让当地的经济发展迅速，采用了排斥性经济政策，在制度和规则的制定上也采取了保护当地经济的原则。该原则在实施上严重限制了外来经济形式的发展。共享单车领域中很多政府与相对单一的公司采取了合作模式，对于该行业的监管缺乏制度性支撑。

现有的《竞争法》、《反垄断法》在很多层面是重合的，单单依靠某一种法律都不能发挥其作用，务必依靠两种或多种法律协同作用，才能发挥出的应有功能。而对于共享领域的法律设置，由于是新生事物，法律一时之间难以制定，在执行上不免出现一些漏洞，这也是共享单车领域乱象多发的原因之一。如何对大量法律、政策进行审查，成为该制度需面临的重要挑战。

(二)监管不平衡

国家层面的监管以鼓励为主，而各个地方政府在执行上欠缺执行力，多数地区仍采取单一的监管模式，监管上以地方政府主导，上级政府机构负责审查，给与地方制度更大的自主权。正是由于自主监管权的存在给与地方政府自主监督，自主审查的权利，也造成了各地政府相继利用地区差异“一刀切”，将外来形式拒之门外。这就造成中央监管与地方监管不平衡。

我国公平竞争审查制度在实施过程中还存在很多问题，从目前来看，制度层面和实施层面都存在问题，且难以连接。从制度层面讲，在公平竞争的监察体系上不够完整，制度疏漏较多。同欧美以及日本相比，法律体系不健全。就公平竞争审查制度而言，政策评价制度、政策影响评价制度均未列入细则中，这些恰巧在审查制度中不可缺少。关于政策评价及其影响的设立，由于我国的特殊国情，过去经济运行中国家的宏观调控对市场经济的干预让公平竞争的审查制度实施起来举步维艰。该竞争法的出台弥补了过去政府过度行政干预的缺失，政策评价的缺失让百姓们缺少了了解政策的热情，也让审查制度稍显孤立，无法形成连锁效应，实现对市场经济的全面把控。多角度的审查制度才会让民众感受到公平竞争审查制度的优越性。

(三)细则模糊

公平竞争审查制度在细则上的缺失也让共享单车市场乱象丛生。发现盈利之后一大批小公司蜂拥而至，纷纷投入共享单车市场，资金浪费，资源流失的现象比比皆是。甚至一度共享单车成为众矢之的，成为垃圾的诞生源。城市的各个角落都能出现单车，而每一个角落又会有大量的坏掉的单车，这些情况的出现，就是恶性竞争，盲目投入新市场的结果。因此，建立公平竞争的审查制度对于共享单车而言尤为必要。

第一，从地区的行政限制分析，虽然共享单车是全国性的，单车的数量也基本可以满足人们日常的出行需求，但是目前情况分析，各地为了维护本地的市场，很多政府采取行政命令的方式禁止外来单车入市，这点与网约车十分相似。行政限制主要体现在：一批单车公司与一些企事业单位达成合作，该企业工作人员或学习人员只允许骑行协议公司的单车，且单车的行程受到限制，不可超出某单车规定路程。第二，一部分企业还对单车的里程给予限制，与该公司合作的员工在一定行程内给予优惠，超出部分正常收费甚至予以罚款。在单位内骑行给予大幅度优惠，但优惠幅度常常随时间而变化，并不稳定。某种程度上讲，一些中小型城市这类情况更为严重，本地保护某类企业。新入的单车企业需要向政府交一部分费用才允许入市。诸如此类行为在现行的共享单车经济内依然发生。

四、公平竞争审查制度在共享单车领域的完善建议

国务院34号文件已经确立了我国公平审查制度的基本框架，主要存在制度体系和具体实施上。首先体现在制度体系上，我国缺乏相应的评价制度和政策影响评价制度，我国过去对于市场经济实行的是“放、管、服”改革，政府原有对于经济的干预相应减少，而实质意义上的政策影响制度以及审查制度影响评价制度尚未真正建立起来。政策措施对市场竞争的影响仅仅是政策所带来的诸多影响之一。⑤而公平竞争审查制度没有较为完善的制度审查评价制度，缺少对该制度的补充。应该因时而易，对于部分行业的审查制度的评价制度也没有建立起来，特别是对于某一类别的审查制度。因此，中央制定的政策不能仅仅停留在理论层面和法律条文层面，对于法律的实施要加强监督审查，从中央到地方都不能忽视，市场准入门槛要合理合法，不能采取强制性措施行政限制部分企业发展。鼓励不能仅仅停留在表面，要付诸行动，用法律条文限制最有效，可行性较高。

(—)细化法律规定

从法律制度层面考虑，要尽快完善关于公平竞争审查制度的法律细则。2017年十月出台的细则仍不能覆盖现行经济状态下的所有经济形式。另外，在细则实施上应加上地方有相应的自主权，地方政府可以根据当地的实际经济状况，制定符合当地的政策，但是以积极鼓励为本。我国许多城市，共享单车以小黄、小蓝为主，诸如小蓝单车并未进入当地的共享单车市场，这与我国当下的经济环境相关。而以首都为代表的大型城市在共享单车呈现出多方竞争的局面，多种单车共同分享这一资源。而三线城市多推广小白车，其他单车在进入一段该地市场后迅速消失，不利于当地共享单车市场顺利发展。公平竞争审查制度的原意就是要维持公平竞争的秩序，只要符合国家的政策和当地市场的准入门槛，可以大胆引入，不必有所顾忌。这样不利于当地公平竞争秩序。

在规则细化中，针对地区性的法律细则要逐步完善，对于地方政府存在的行政干预等不良现象的出现在规则中要细化，设立细化到处置方案。加强中央与地方的联系，确保中央的法律条文能够与地方的实情相结合。对于外地企业进入门槛应给予地方自主权，但要坚持在公平公正的原则下，只有符合国际国内的同行行业标准，企业就可以获取进入该地市场机会，政府不得随意干预，如果强制干预，实际触犯了公平竞争审查法，应按照规定给予处罚。在进入该地后，也要依据国际通行的企业管理条例进行管理，充分发挥该审查制度的优势。中央的法律与地方适应条例尽可能契合。

要集思广益，采取民主方式选取合理意见纳入审查制度之中。法律走向不仅要面对自己，更重要的是要面对这个行业群体，因此就要充分考虑行业内不同群体的利益。把针对审查制度中某条准则是否合情、合法，要全面论证条文的适用行，最大限度减少伤害。推动公平竞争审查制度与《企业法》、《反垄断法》、《证券法》协同使用，避免单方面推进带来的压力。这项公平竞争审查作为一项重大改革，应当发挥它的作用。在自我审查制度的具体实施中，要把相关的法律条文进一步细化，要把审查过程中可能涉及到的方式尽可能融入其中。针对部分行业，部分地区的垄断以及一些地方行政干预等措施要给予相应的处罚，处罚应根据实际情况按违反条例细致划分。最基本的标准应是：对于共享单车的干预是否有法律依据；是否符合《竞争法》规定；是否符合《反垄断法》规定；商品(单车)在自由流动中的标准要根据实际情况而定；干预企业胜场经营行为应有具体的标准。

另外，鉴于我国政策评价制度尚未全面展开，在对于某一具体行业的审查标准中设立具体判断标准，避免政策对商家产生不必要伤害。

(二)实施机制改革

实体方面，建议对相关制度的法律依据进行明确，对《反垄断法》予以一定程度的修改和增加补充完善内容，并由反垄断委员会主导尽快出台实施细则；建议进一步对公平竞争审查制度的适用范围进行科学界定和明确，将国务院及其所属部门制定的政策措施也纳入审查范围；要明确制度的基本审查标准，建立有效的责任追究机制。程序方面，可以改组反垄断委员会，明确公平竞争审查制度的权力划分；建议完善公平竞争审查制度的启动、审查及救济程序；可以建立和完善公平竞争审查制度的制约与监督机制。配套制度方面，建完善公平竞争审查联席会议制度、公平竞争审查激励制度、及竞争文化倡导制度等。以期通过实体、程序及配套措施三方面的建议，为我国公平竞争审查制度的更好实施与完善做出一定的贡献。

在实施机制中，要把自我审查机制与反垄断部门相协调，自我审查机制的顺利实施必须依靠其他部门协作才能发挥其作用。我国公平竞争审查制度规定的自我审查方式难以保证竞争政策的优越性，反垄断部门的配合可以为审查机构提供专业性建议。针对共享单车领域的公平竞争审查制度，反垄断机构也能充分发挥到自己的作用。这样可以保证政策的公开透明，共享单车行业的管理也不再限于自我审查制度，反垄断机构与公平竞争审查制度形成双保险来保证自我审查制度的顺利实施。

(三)强化自我审查，提供审查机制保障

一些法治发达的国家为我国实施审查机制提供了机制保障，这类审查机制离不开机制保障。除却审查机构，国家反垄断部分也要发挥相应的作用。根据共享单车现状，设立一个相对独立的共享单车管理办公司，可以让该行业进行独立审查，具有自主权，以便更好发挥其审查作用。要保证审查机构独立性，确保该机构不受其他外在因素的干扰。监督、协调、保障三位一体，协同保证公平审查制度的优势。

[ 注 释 ]

①杨亿林.公平竞争审查制度研究[D].安徽大学，2017.

②杨亿林.公平竞争审查制度研究[D].安徽大学，2017.

③黄军.网约车监管领域公平竞争审查制度实施探析[J].竞争政策研究，2017(06).

④黄军.网约车监管领域公平竞争审查制度实施探析[J].竞争政策研究，2017(06).

⑤李慧敏.日本竞争评价制度考察及对我国公平竞争审查制度的相关建议[J].经济法论丛，2017(02).