互助与自助互补的住房保障制度构建思考

孙 广

西北政法大学经济法学院，陕西 西安 710063

一、我国目前住房保障制度的现状

(一)住房结构类型

1.商品房

以法律视角审视，商品房是指按法律、法规及有关规定可在市场上自由交易，不受限制的各类商品房屋，包括新建商品房、二手房等。

2.政策性保障住房

(1)经济适用房。经济适用住房是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。

(2)廉租房。按规定其保障对象为双困家庭，即民政低保家庭中的住房困难家庭。

(3)公共租赁房。其是解决新近就业职工这一“夹心层”、流动劳动群体等住房困难的一个产品，对租住者而言，具有过渡性的特点。

(4)共有产权房。是指政府投入、个人有条件按比例逐步取得全产权或放弃共有部分产权的保障性住房。

3.二者兼而有之的“房改房”、“集资房”这两种既带有“职业福利”，又带有商品房属性的住房；

4.游离于房地产市场之外的、基于现有土地制度设计而形成的“农居房”；

5.目前规制难度最大的、也是政府最棘手的“小产权房”。

通过以上论述，我们可以勾勒出一个较为完整和清晰的我国目前住房结构类型。简言之，我国目前已经形成的住房保障结构体系是：市场供给保障体系和政策供给保障体系这两大部分。

(二)政策供给保障体系的层次分析

市场供给保障体系在此先不去分析，我们主要研究政策供给保障体系。政策供给保障体系主要由基本保障、援助型保障、互助型保障、自助型保障四个层次组成。

第一个层次的基本保障：又称最低保障。其是具有救助性质的保障，就像民政局发低保一样。廉租房便属于此体系之中。

第二个层次的援助型的保障：即自己虽然可以解决部分住房问题，但是仍需政府予以帮助。如：经济适用房、政府呼吁的公共租赁住房、公务员享受的住房补贴，以及未来的贴息、贴租等，都属于这个范畴的保障。

第三个层次的保障：最典型的就是公积金，我们把它称为互助型的保障。公积金显而易见是一个重要的政策性工具。目前，我国的公积金制度基本还是停留在“职业福利”较为狭窄的范围内，要想达到保障目标任重而道远。

第四个层次的保障：自助型保障，我们了解的较少，但在未来是住房保障制度发展过程中的重要组成部分。住宅储蓄银行及其账户就是其中的典型。

通过以上我国目前住房保障制度的现状分析，关于住房保障体系我国已经基本建立起来，但是还是有一些亟待完善的部分，比如政策供给保障体系的中的关于互助和自助型保障制度还需我们深入去探讨。

二、互助与自助型住房保障制度分析

(一)互助型住房保障政策

关于互助型住房保障政策，最典型的则是公积金。住房公积金制度最初是为了助推房改而产生于上世纪九十年代初的上海。近二十年来，这一制度被推广至全国各地，对于那些本应从中获益的缴存人而言，公积金却不怎么好用。其贷款利率虽比商业贷款低2%，奈何限制条件太多，对于那些不符合规定的缴存人来讲实难享受到此优惠。这也就造成了公积金的沉淀率较高，并且越贫穷的地区，资金的沉淀率便越高。

按照现行规定，除买房、装修、合同租房或离退休这几种情况下，缴存人是难以取出公积金的，住房公积金按年利率1.21%计息，其远远低于同期银行的存款利率，这也意味着大部分缴存人的公积金都将存在低息账户上若干年后才可取出，根本无法跑赢中国每年的通胀率。

(二)自助型住房保障政策

关于自助型住房保障政策，此处应着重说明住宅储蓄银行。所谓的住宅储蓄银行是专营房地产存款、信贷、结算业务的金融企业。我国首家住房储蓄银行是于1987年10月由有关单位入股组建成立的烟台住房储蓄银行。它与公积金最根本区别在于其是自愿缴存而非强制性的，只要往储蓄银行中里存钱便可享受到配套的政策优惠、补贴，或者减免个人所得税。通过这种方式，政府给需要保障的人群实际上提供了一种暗补。同时，也鼓励人们自己解决自己的住房需求问题。若住房人愿意考虑解决自己的住房问题，那政府会给予减、免个人所得税等优惠政策；若不愿意考虑，那自然在解决住房问题上会比别人有更多的障碍，但此储蓄账户只能用来住房消费，不能挪作他用。这样的政策性工具，仍需我们更进一步地去研究探讨，使之可以得到普遍适用的机会。

三、完善我国住房保障制度的基本路径

目前，我国实施的是针对不同收入群体提供不同类别的多层次住房保障体系，具体包括：经济适用房、廉租房和住房公积金制度，以及上文提到的住宅储蓄银行。但是现有的住房保障制度仍然存在着一些亟待解决的问题，须尽快加以改革完善。具体有以下几点思考：

(一)尽快完善住房保障的法律法规

我国住房保障制度目前很少有法律上的规定，基本上是以文件的形式来确定通知。但文件政策往往时间较短，而住房保障制度不能仅停留于短期的政策层面，要将其作为一种长期的规划来加以考虑。[1]具体在立法进程上，有关部委正在起草一部符合我国国情的《住房保障法》，但具体通过、实施还需时间，要想构建一个完整的住房保障法律法规体系，就需要建立以中央法律法规为核心，配套地方层面的法律法规，补充相关的政策文件。

(二)发挥政府的主体作用

住房问题不能全部依靠市场的自发调节，要求政府以特有的权威和能力加强住房保障，发挥宏观调控作用，抑制房价不合理上涨。[2]这几年由于房地产市场的过热，具体在实践中出现了住房保障手段单一、保障资金不够、保障对象固化等一系列问题，政府作为住房保障的责任和供应主体，必须要加大对廉租住房、经济适用房、公共租赁房建设的资金扶持力度，加强对主动改善农民工居住条件的用工企业的政策扶持力度，以及贯彻、落实好各地区城市中低收入家庭、新就业劳动者和外来务工人员的住房保障工作。

(三)构建一个互助与自助互补的住房保障制度体系

具体而言：其一、加大关于住房公积金的政策倾向，使得住房公积金真正是为了住房人的利益而建立；其二、关于自助型住房保障政策的住宅储蓄银行，应当加大政策的倾斜力度，让住房人真正享受到政府给予的实惠，让住房人将自己存款安心存入储蓄银行来保障自己的住房问题。

四、小结

住房问题是重要的民生问题，对于人民的安居乐业和社会稳定是必不可少的。针对困难群体和低收入群体来讲，住房问题若单单依靠市场配置，那么他们的住房需求根本无法被满足。为了弥补市场配置资源的不足，实现人人住有所居，政府需要进行介入和干预，调节住房供求，保证住房公平性。[3]党的十九大报告中明确提出了目标，即让全体人民住有所居，而住房保障更是一项长期且艰巨的任务。政府作为住房保障的责任主体，首先必须明确自己住房保障中所应起的作用，坚决抵制炒房行为，坚持房子是用来住的，还要继续完善我国的住房保障体系，积极引导市场，让市场发挥其配置的作用，同时通过多种手段保障中低收入者的住房需求，让全体人民真正实现“住有所居”。