环境保护公众参与的内涵与法律保障研究

王禄金

中央民族大学法学院，北京 100081

从我国《环境影响评价法》的规定可知，2015年经过修订，增加了公民参与环境保护的权利，公众有权参与并且监督我国的环境保护过程。《环境影响评价法》很好地立法保护了公众参与权，可以实现公众监督、民主决策的价值，提高环境质量。我国环境保护公众参与的立法保护由形式保护逐渐发展至权利保护。公众权利是公众参与制度的核心。由于我国环境保护公众参与制度尚未完善，公众参与疲软，无法正常发挥公众监督职能。

一、环境保护公众参与的权利内涵

环境公众参与制度的内容是，国家根据环境法律法规，赋予公众环境保护参与权和环境保护活动参与权，依法承担环境保护义务。有了法律的保障，公民可以在环境公众参与制度允许的范围内监督各级政府和部门的环境决策行为，公民可以使用环境保护的参与权，真正参与到国家的环境保护过程中去，在行使权利的同时履行作为公民该履行的义务，促进环境保护制度的进一步完善，推动我国环境保护工作的顺利进行。环境公众参与权利是环境保护公众参与制度的核心。现代社会高度分散化，强制要求公众参与环境保护有可能会适得其反。法律赋予公众环境保护参与权，可以充分调动公众的参与积极性。后现代主义批判实证主义时提出了公众充权的概念。公民的行动能力是公民充权的重点内容。公民“有权利作出决定”可以明显提高公民的参与积极性。公众参与的效果取决于公众能否对政府环境决策和环境执法行为产生影响、政府是否为公众提供了法律保障、公众是否具有承担法律后果的能力、公众是否承担了相应的法律责任。权利是公众参与的核心，是连接公众行动力和行动效果的桥梁。为了更好地保证公众参与到环境保护中来，确保公众参与制度的顺利实施，需要有明确的法律依据作为保障，其中通过制定相关法律，明确公众具有参与权是重要的一项举措，确立了以权利为核心的公众参与制度的基础。政府和企业必须承担环境保护责任，履行环境保护义务。《环境影响评价法》、《环境保护法》，是我国公众参与权的法律保障。

二、环境保护公众参与的局限

(一)公众参与的原则性

公众参与权是《环境保护评价法》和《环境保护法》的环境保护民主监督内容，不是立法核心。两部法律对公众参与权的规定仅停留在原则层面，未明确规定公众参与权的内容。部委规章是保护环境保护公众参与权的专门法律。《环境保护公众参与办法》明确规定了公众参与权的行使范围、行使方式和执行程序。《环境保护公众参与办法》的法律层次低、法律效力不足，无法满足社会需求。调查问卷、专家咨询、听证会等制度设计缺乏科学性和完整性，实际操作性欠缺。

(二)公众参与的不完整性

近些年来，国家越来越重视环境问题，在发展经济的同时不忘治理环境，绿色发展才是一条可持续发展的道路，只有保证环境不受到破坏和污染的前提下发展经济，才符合绿色发展的原则和观念。当下，环境保护已经成为资源合理开发利用和环境风险预防的重要内容之一，为了进一步提升环境保护的质量和效率，需要政府制定更加完善的公众参与制度，确保公众最大程度地参与到环境保护和治理过程中，确保公众参与到政府的政策调研内容、政策制定结果、许可批审环节和治理后续等过程中来，充分听取公众意见。为了确保公众参与环境保护的完整性，需要政府制定合理的参与时间和环节，进一步调动公众参与环境治理和保护的积极性，促进环境保护工作的顺利进行。

(三)公众参与的被动性

听证会、问卷调查、专家咨询，是我国环境保护立法为公众提供的环境保护参与方式。《环境保护公众参与办法》规定，开展听证会必须遵循公平、公正、公开、便民四项原则，充分听取公民、法人、社会组织的意见，对公民的意见陈述权、证据质疑权和申辩权提供保护。政府是听证会的主导者，公众无法主动行使参与权。我国《环境影响评价法》规定，企业或政府指定环境评价机构，评价机构成为利益方的代表。利害关系人和其他范围人选成为少数群体。环境保护专家可以参与听证会。政府拥有专家选择的主导权。有关单位可以使用行政职权，选择为自己利益论证的专家参与听证会，影响了听证会的公平性。

(四)公众参与的孤立性

从当前的环境法规来看，《环境保护法》的规定内容未能明确公众参与的具体内容。《环境保护法》和《环境保护公众参与办法》均无法明确落实环境保护公众参与制度。这使得公众参与环境保护具有孤立性，无法更好地参与到整个环境保护中来，政府部门提供给公众的环境信息不完整，有的政府部门完全不透露环境信息，这就为公众参与环境保护增加了难度。公众只有享有充分的知情权，才能够发现环境信息中存在的问题，才能够更好地行使监督权，进一步提高政府环境保护的工作质量和水平，从而推动我国环境保护的进一步发展。通过新的环境保护法可以进一步扩大公众的环境保护权利，促进环境信息公开化和社会监督日常化，推动环境保护公众参与立法与立法内容相衔接。

三、完善环境保护公众参与立法的策略

(一)完整规定公民环境参与权

公民参与权融合了实体权利和程序权利。实体权利包括知情权、参与决策权、管理督促权和诉权。从权利落实的角度来说，实体权利都是程序权利，存在于环境保护的各个环节。公民环境参与权的本位是参与，是一种公权性环境权。公众知情保证了信息畅通。参与决策权的内容是，公民可以参与决策环节、管理环节。管理督促权的内容是，公民可以监督环境保护决策和环境保护管理。诉权的本质是救济性权利，是保证公民可以行使参与权的权利。知情、参与、监督、救济，都必须明确具体权利，为公民行使权利提供保障。我国可以通过立法，规范公民环境参与权，将保障性诉权纳入立法保护范围。当环境保护检举权出现争议时，公众可以申请行政诉讼。当环境保护规划出现争议时，公众可以申请诉讼救济。公民参与权利的完整性和参与程序的衔接性，是环境保护公众参与具体立法规定的基础。

(二)构建以公民参与权为核心的公众参与制度

环境保护公众参与制度的基础是公民环境保护参与权。公众被征求意见、公众主动提供意见、公众个体参与、环保组织团体参与，都是环境保护公众参与制度的表现方式。公众参与的主动性，是环境保护公众参与制度必须重点保护的内容。政府是环境保护公众参与制度的主导者，公众无法获取参与的主动权。发挥公众积极性、防止权力滥用，是政府设计环境保护公众参与制度必须要考虑的问题。公众主动参与环境保护代表公众切实考虑自身环境权益。利益表达、举报、监督、权益救济等，都是公众行使环境保护参与权的方式。保障参与是环境保护立法的核心。公益性是环境保护的特点。专业环保组织参与环境保护，可以增强公众参与的社会效果。由于我国关于环保组织参与公益诉讼和参与环境保护的法律内容尚未完善，专业环保组织参与环境保护存在一定难度。