依法治校视阈下的高校法律顾问制度问题研究

骆家林 陈玲 侯士耀

法治是一个国家良好运转的基础与从事各项活动的准则，从“法治中国建设”的提出到“全面推进依法治国”的部署，无不体现着党和政府在法治建设方面的智慧与魄力。可以说，教育领域的法治建设对于推进依法治国的意义重大，而高校依法治校更是依法治国方略在高等教育领域的最好体现与必然要求，同时也是高校科学化治理的必经途径。作为高校依法治校的重要组成部分，法律顾问制度对于进一步推进高校依法治校进程，提升高等教育法治化水平具有不可替代的作用。基于此，本文拟对高校法律顾问在依法治校进程中的几个问题进行探讨。

一、依法治校与高校法律顾问制度概述

（一）关于依法治校的政策规定

在我国，依法治校的正式提出可以追溯到20世纪末。首先，教育部在1999年出台的《关于加强教育法制建设的意见》中提出了“积极推进依法治校”的建设要求。其次，教育部在2003年印发了《关于加强依法治校工作的若干意见》，其中明确提出了依法治校的具体工作目标和措施。再次，教育部在2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出了依法治校工作面临的新形势和新使命。最后，教育部在2012年颁布了《全面推进依法治校实施纲要》，其目的在于促使各地学校深刻认识到依法治校的重要性和紧迫性。

（二）关于高校法律顾问的政策规定

教育部在2003年印发的《关于加强依法治校工作的若干意见》中明确提出了“学校要通过聘请法律顾问或建立法制工作机制，加强学校法制教育和法律服务”的要求。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》分别提出了普遍建立法律顾问制度的具体要求。为积极推行法律顾问制度，充分发挥法律顾问作用，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年6月印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，其在目标任务中明确提出了“事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问制度体系”的要求。随后各地（例如四川省、山东省、黑龙江省与福建省等）教育部门陆续出台了一些有关支持高校法律顾问制度建设的政策性规定，并要求在一定时期内建立健全高校法律顾问制度。

二、高校法律顾问制度在依法治校进程中的价值分析

（一）能够充分发挥高校法律顾问在依法治校中的保障性作用

由于我国高校长期形成的行政化色彩，加之高校法治意识缺失等因素，依法治校的理念贯彻和实践运行在高校中均呈现出不同程度的形式化与空洞化，导致高校在法治建设方面从顶层设计到具体实施方面都离法治的要求存在一定的距离。而良好的法律顾问制度能够有效地制约人治因素的干扰，保证高校决策的合法性与可行性，使得高校的决策获得可靠的法律依据，避免和防范高校可能面临的法律风险，确保高校决策是在法律框架内的最优选择，同时也有利于高校决策目标的进一步实现。换言之，法律顾问制度是高校治理实现规范化、科学化与法治化的重要保障，而法律顾问在高校依法治校进程中扮演着学校“法律智库”的保障性角色，其向学校管理层或者决策层提供法律意见，为高校决策做好参谋。

（二）能够充分发挥高校法律顾问的监督性法律服务作用

实现依法治校的基本前提是有法可依，这里的法即规范学校、师生与第三人之间法律规范的总称，包括国家机关和学校制定的规章制度。高校规章制度的规范化与合法化是实现依法治校的重要内容之一，确保实现以上目的的有效措施即法律顾问全程参与到学校规章制度的制定过程之中，法律顾问在此过程中运用专业知识和实践经验发挥实时监督作用，即能够明确所规定事项之合法与违法的区别、权利与义务的平衡等，从而确保高校规章制度能够最大限度地满足高校的法治化发展要求。

（三）能够充分发挥高校法律顾问的诉讼性法律服务作用

现如今，随着我国高等教育规模的逐步扩大与高校社会活动的增加，高校参与社会主体之间的联系越来越多，并有可能与之形成各种复杂的法律关系，其在治理过程中不可避免的会产生许多新情况与新问题，面临的法律风险也日益多样化与复杂化。这些法律事务越来越多的需要运用法律手段予以调整、规范和解决，这就需要法律顾问的及时介入，使其发挥诉讼性法律服务作用，通过事前防范、事中控制与事后诉讼救济相结合的方式来处理这些法律事务，最大限度地维护学校和师生的合法权益。

（四）能够充分发挥高校法律顾问的教育性法律服务作用

法律治理是一项理论性与制度性都非常高的专门活动，依法治校的实现不仅仅需要高质量的规章制度体系，更需要培养学校和师生的法治思维方式，进而严格这些遵守这些规章制度。学校的管理人员与师生都需要普法教育，而法律顾问无疑是最适合的普法者。此时，法律顾问定期参与到学校的法治宣传教育活动中，能够发挥其教育性法律服务作用，有利于促进学校法治宣传教育活动的制度化建设，增强学校的依法治校能力与师生对学校规章制度的认同感，从而进一步形成一种较强的法治观念，使得学校与师生的各项活动都能在法治的轨道上健康运转。

三、高校法律顾问制度的建设方案

（一）顶层设计：加快出台高校法律顾问制度建设的规范性文件

目前，国家只是出台了一些支持建设高校法律顾问制度的政策性规定，但是国家层面没有制定出专门规范如何建设以及怎么建设高校法律顾问制度的规范性文件。因此国家教育部门应当加快出台建设高校法律顾问制度的规范性文件，在提高法律顾问制度之立法层次的基础之上确保高校能够形成统一规范的法律顾问机制，从而能够准确定位高校法律顾问的工作职能，建立并完善符合高校实际且具备高校特色的法律顾问制度，保证高校法律顾问顺利开展学校的法律事务工作，进一步使高校依法治校步入规范化与正规化的轨道。

（二）中间支撑：地方教育部门承担高校法律顾问制度建设的管理与指导责任

由于我国高校法律顾问制度尚不成熟，因此地方教育管理部门应当发挥起管理与指导的作用。一方面，应指定专门人员及时管理与指导高校法律顾问制度建设的全过程，监督与督促高校建立并完善自身的法律顾问制度。另一方面，应加强宣传增强高校领导和师生对法治工作重要性的认识，培养其依法管理与参与学校事务的法治思维，进一步提升其法治思维能力与依法办事能力，促使其按法治程序、用法治方法来管理与参与学校事务。

（三）基层落实：高校探索建立符合自身特色的法律顾问制度

1.高校法律顾问制度的运作模式

在我国，已有相当一部分高校设置了法律顾问，有的高校还设置了专门的法务工作机构。总体来说，高校法律顾问常见的运作模式分别有以下几种：一是在学校内部单独设置专门的法律顾问机构，通常取名为“法律顾问室”“法律事务办公室”或者“政策法规办公室”等，这些机构有些设置在学校办公室中并与其合署办公，有些设置在政策法规处并与其合署办公，等等。二是由本校法学院系的法学专业老师担任常年法律顾问，学校通过专门的选拔程序选出常年法律顾问来处理法律事务。三是学校与律师事务所签订合作协议，聘请其中的执业律师担任高校的法律顾问。四是学校利用企业法律顾问或者本部门的法律人才担任学校的法律顾问。

实践当中，虽然以上几种法律顾问的运作模式取得了一定的成效，但是相对于一个学术权威与行政权威并存、内部机构复杂与涉及多方利益的事业单位法人而言，单一的运作模式或多或少地会差生一些弊端与不足。考虑到现阶段我国高校还没有建立起完全的独立法人人格，高校在探索法律顾问的运作模式上应当根据自身的特点，选择最佳方式建立符合自身实际的运作模式。高校可以选择常年法律顾问加学校法务机构相结合的模式，学校选拔优秀的法学专业老师担任专职或者兼职法律顾问，学校成立专门的法律事务工作机构，这种结合模式既能保证学校法律事务处理的专业性，同时也有利于处理学校日常的综合性法律事务，充分发挥依法治校的法律服务职能与行政管理职能。随着依法治校方略的深入贯彻与高校独立法人人格的不断完善，总法律顾问制度应当是我国高校法律顾问制度的发展方向。总法律顾问制度起源于欧美国家企业并于后期成功运用到高校之中。综合我国高校的特点，我国的总法律顾问制度未来应是一个以总法律顾问为牵头，以总法律顾问办公室为平台，以总法律顾问室成员为基础而形成的具有新时代特色的组织模式。同时高校还应提高总法律顾问在高校的法律地位，给予其参与并表决学校重大事务决策的资格和权利，保障其工作的相对独立性，使其对学校党委会、校长办公会、学术委员会与教职工代表大会负责，确保其通过提供专业的法律服务，尽可能地满足高校和师生的合法权益，避免或者尽量减少学校所面临的法律风险。

2.高校法律顾问的工作职责

高校法律顾问的工作职责应当以保障学校及师生合法权益为基础，以提高学校依法治校水平为最终目标，其要在工作中充分发挥学校“法律智库”的重要作用。它的工作职责主要有以下几个方面：

一是为学校和师生提供法律咨询与法律意见。解答学校和师生的日常法律咨询是高校法律顾问的日常工作之一，针对学校的一些常规性办学与管理行为和师生的法律咨询，法律顾问可以运用知识和经验给出合法且专业的解答。针对学校参与的一些重大事项或者专门性问题，法律顾问应当为学校提供法律风险分析与评估并在必要时出具法律意见书，学校通过法律意见书可以意识到将来可能面临的法律风险与此后需要注意的问题，从而据此做出合法且理性的决策。

二是协助起草、审查与修改学校的法律文件。这是高校法律顾问的一项基础性工作，学校的各类法律文件（例如学校的规章制度、合同、协议与某些特殊的告知书等学校与他方之间发生权利义务关系的法律文件）原则上均应当事先经过法律顾问的审查与把关，以免留下法律漏洞，造成不必要的损失。同时法律顾问还应协助学校建立符合自身特色的规章制度体系，保证学校规章制度制定的合法性与合理性，进而确保学校规章制度能够得到遵守与执行。

三是开展法治教育与培训。对法治的遵守应当是一个高校依法治校的本质所在，高校依法治校的实现离不开管理者的依法行政思维、教师的依法执教以及学生的遵法守纪。良好的法治思维并非一朝一夕就能建立起来的，它需要长期的积累并在实践中不断地完善，法律顾问恰恰可以在学校和师生之间架起一座沟通的桥梁，根据学校和师生的要求对其展开专题法治教育与培训工作，发挥其法治宣传员的角色，进一步加快培养学校与师生的法治意识。

四是参与涉及学校的诉讼与仲裁等其他法律事务。一方面，当学校遭受外界的误解或毁谤而可能造成声誉受损时，法律顾问可以依据法律与事实起草一份专业的声明函，从而达到纠正错误看法与挽回影响的效果。另一方面，当学校与社会主体之间发生不可调和的纠纷之后，学校在处理这些纠纷之前应当事先征询法律顾问的专业意见，以便补充取证并掌握这些纠纷涉及法律规定与双方责任的划分问题，必要时指派法律顾问亲自参与到纠纷的处理之中，确保依法高效地处理学校与社会主体之间的纠纷。

五是审查与参与学校的重大行政行为与决策行为。高校法律顾问在实践中存在地位低、学校重大行为参与率低等问题，这在一定程度上限制了法律顾问的事先防范功能的发挥。因此应当适度赋予高校总法律顾问对于某些重大行政行为与决策行为的事前审查与参与的权限，同时赋予高校总法律顾问协调学校各部门与各阶段涉及法律事务工作的职权。这样既能保证法律顾问行使职权的相对独立性，也能把救济方式从事后救济变为事先预防，并在源头上有效防控学校面临的法律风险。

六是其他应当由法律顾问承担的工作职责。

3.高校法律顾问制度的运行保障

一方面，高校要规范自身的法律顾问任职资格与职业保障机制。由于高校法律顾问的法律地位直接体现为其思想政治觉悟与法律专业水平的高低，因此担任高校法律顾问不仅要有较强的政治觉悟、较高的政策水平、较强的组织协调能力与学校管理的基本知识与经验，同时还要具备处理法律事务所应有的扎实专业知识与实践经验。同时，高校还应建立并完善科学的法律顾问薪酬与绩效考核制度并根据高校自身特色建立防范风险的法律机制，不断激励法律顾问提升自身专业素质与法律服务水平。

另一方面，关于队伍建设。建立符合自身特色的法律顾问制度既是高校依法治校的现实需要，同时也是高校依法维护自身与师生合法权益的内在需求。要想稳步推进与发展高校法律顾问制度，成熟且专业的法律顾问队伍是必不可少的。高校与其他行政部门相比有着实现依法治校的先天优势，即高校有一部分既熟悉高校情况又精通法律的教师或者其他专业人员，这就为建立一支综合性法律顾问团队提供了强有力的人员保障。对于高校总法律顾问，应当选取那些具备高校教育管理经验与扎实法学理论知识的教师担任，如果本校没有或者较难找到符合条件的教师，总法律顾问也可以选择一位校级负责人暂时兼任或者通过社会化方式聘请此类专业人才。对于其他法律顾问室成员，应当根据总法律顾问组织机构的职能需要选取专人负责日常的法律事务。这样就能形成一种以总法律顾问为主，配备其他法律专业人员的总法律顾问式组织模式。