检察机关内设机构沿革和职权适配之规律探寻

2019-12-13葛维凯

职工法律天地 2019年8期

葛维凯

（233300 安徽省蚌埠市五河县人民检察院安徽蚌埠）

一、回溯：对检察机关内设机构沿革的脉络进行梳理

为避免在对检察机关内设机构改革的原则和具体方案追寻中的误入歧途，对内设机构设置情况的史迹探寻就是一面最好的镜子和一个最佳的坐标系。对此，本文拟选取1937年、1949年两个时间节点，分别对中央苏区时期、抗战时期和解放战争战时期、建国后检察机关内设机构的设置情况进行梳理。

（一）中央苏区时期的检察内设机构设置情况

“在1931年11月7日至20日，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，建立了中华苏维埃共和国的政权机构，确立了包括检察制度在内的人民司法制度。人民检察根植红都，这是人民检察事业的光辉起点。”[1]受历史经验和政权组织经验相对薄弱的约束，这一时期的检察机关并未实现自上而下的系统性建设，而是通过检察职能在不同时期所设置的不同机构之间的分散与结合，形成一套被打上特定历史烙印的苏区检察机构体系。具体而言，这一阶段先后被赋予一定检察职能的机构分别包括中央工农检察委员部、国家政治保卫局检察科、最高法院（各级裁判部）内设的检察机构或人员、军事检察（查）所。其中，苏维埃最高法院和及各级裁判部均实行审检合署的办公形式，故其内部的检察机构或者由检察长、检察员等个体组成，或者干脆不予设置，并未另行对内设机构进行专门设置；国家政治保卫局设有两部一处（总务处）和一个大队（政治保卫大队），其中侦察部则分设了侦察科和检察科，即承担检察职能的也仅仅是作为国家政治保卫局的二级内设科室之一，其本身并未再区分出内设机构。两级军事检察所同样分属于高级军事裁判所的内设机构，其本身亦系由所长、副所长和检察员等个人组成，同样也未进行专门的内设机构划分。因此，在苏区检察体系运行的七年中，真正在整体上具备专业检察属性并同时设置有内设机构的为中央工农检察人民委员会（1934年改称中央工农检察委员会）、省工农检察部、中央直属县工农检察部和县工农检察部（其中区工农检察部无内设机构）。“中央苏区建立了突击队、轻骑队、工农通讯员等在工农检察委员部(会)管辖和指导下的群众组织。这些群众组织与工农检察部密切配合，形成了检察工作的组织和信息网络系统。”[2]这也是早期工农检察委员会行使职能的一大特色。中央苏区时期无疑是检察机关内设机构设置的萌芽期，在检察制度史上具有开创新的意义。

（二）抗战时期与解放战争时期的检察机关内设机构设置情况

在抗日战争和解放战争时期,检察机关开始被赋予一定的独立性司法机关的色彩，逐步脱离军政化的笼统管理，开始与审判机关一起成为并立的两个概念。审检合署抑或审检分立，成为主导检察机关设置的两种模式。其中，除陕甘宁边区政府在1946年10月单独设置陕甘宁边区高等检察处之外，包括此前的陕甘宁边区、晋察冀边区、晋冀鲁豫边区、山东抗日根据地、东北解放区均采用审检合署的设置模式，检察机关多由检察长、检察官个体所组成。由此可见，这一时期陕甘宁边区政府和东北解放区在检察体制上所主要实行的“审检合署”办公模式，各级检察机关附属于审判机关之内，直接导致检察内设机构设置上的式微。而即使是在1946年10月以后采取了审检分立设置模式的陕甘宁边区高等检察处，仍系由单个检察官个体所组成。同时由于战争环境，检察机关事实上并没有单独建立。值得一提的是，“1946年7月23日，陕甘宁边区高等法院检察处召开首届检察业务研究会，对检察工作的范围、组织机构及工作制度，进行了研讨。这是新中国成立前唯一一次检察业务研讨会，这说明陕甘宁边区检察机关已经开始重视检察业务建设。这次检察业务研究会不仅促进了边区检察官业务素质的提高，而且为建国后检察业务建设树立了典范。”[3]

（三）建国后的检察机关内设机构设置情况

“新中国检察制度的正式创建，源于1949年9月21日在北京召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议。”[4]众所周知，这次会议通过了新中国两部重要文献：《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中华人民共和国中央人民政府组织法》，为日后新中国检察制度的创建之路框定了架构，夯实了路基。

在总结此前对检察机关组织体系实践经验的基础上，建国后在检察体制上直接采用了审检分立的设置模式，这一模式的最终确立无疑是检察机关内设机构不断丰富和完善的重要前提。对建国后检察机关内设机构设置情况的考察，本文拟主要选取最高检内设机构的设置情况进行实证统计与分析。从总体上来看，最高检内设机构的变迁存在如下规律：其一，业务机构名称逐渐摆脱军事化的称谓色彩，法律元素尤其是“监督”等检察元素不断被添入；其二，综合性管理机构从长期以来的相对较少到近年以来的迅速膨胀；其三，伴随着检察机关自身功能的丰富，下辖事业单位不断增多。

二、考察：机构沿革和职权配置之规律

对检察机关内设机构史迹回溯性考察的展开之所以对检察机关内设机构改革具有一定的镜鉴和参考价值，就在于可以从中发现检察机关内设机构沿革以及这一沿革背后所隐藏的检察权配置与嬗变的相关规律。其中，对检察机关内设机构沿革规律的探寻，将主要集中于内设机构职能属性、名称称谓、种类数量以及职司分工四个方面。

（一）检察机关内设机构沿革的历史规律

第一，在职能属性层面上，由政治色彩的较为浓厚向司法属性的不断加强转变。从对各时期检察机关内设机构职权演变的分析中不难发现，受不同历史背景和现实需要的制约，检察机关内设机构呈现出政治色彩淡化、司法属性增强的发展规律。如早期的检察机关内设机构的行政化和军事化色彩颇为浓厚。如中央工农检察委员会指导下的中央工作团（突击队）对“工作计划是否完成、参战程度如何”[5]等问题享有监督和检查权，就充分地反映了这一点。而中华苏维埃中央工农检察人民委员会发布的第二号训令甚至规定各级检举委员会的主要任务在于“检举、检察各级政府的工作人员、各地军事机关、地方武装部队的指挥员，将他们中的阶级异己分子、官僚腐化分子清除出去”，从中可见当时的部分内设机构在职能属性上被涂抹上了浓厚的政治性色彩，这与当时的战争环境是分不开的。而与同时作为中央级别的工农检察委员会相比，建国后最高检各内设机构的设置就已经注意到了对这类政法色彩不分做法的摒弃。此后无论是最高检还是地方各级人民检察院，在内设机构的设置上均严格依照宪法和法律的授权予以展开，牢固恪守司法属性的底线。

第二，在名称称谓层面，由名称设置的相对统一向称谓使用的混乱不一转变。基于上文的分析，我们大致可以看出，土地革命战争时期相关规范性文件对省工农检察部、直管县和县工农检察部的机构设置均作出了较为统一的规定，但战争时期的特殊环境实则限制了检察机关内设机构在苏区的统一建立。而在抗日战争和解放战争时期，无论是不约而同式的审检合署办公还是昙花一现的审检分立模式，由单个检察官个体所组成的检察组织形式实则使得检察内设机构不具有生存的空间。因此，真正意义上能够反映这一问题的仍可以举建国后最高检的设置情况为例。一方面，建国初直到1978年，最高检内设机构一直为军事化的名称称谓（一厅、二厅等）所笼罩，这一现象几经反复后直到1978年之后才得以改观；另一方面，即便在决定使用“检察”字样作为内设业务机构的统一名称，但长期以来，最高检内设机构一直在不停地变动之中，即采取“局部性地对一两个部门变更名称，觉得哪个部门名称似乎不合适了，就急急忙忙换个新名称，这种更名是一种修补式的，缺乏全面的理论构架和系统的实证研究，往往按照部门的意见或单项工作的标准就确定了新名称，由此必然引发新标准与旧标准、个别名称与整体名称的冲突”。[6]名称不统一的现象在较大程度上颇为普遍，这也是随着人们对检察制度认识的不断深入而出现的必然现象。直至现在，伴随着捕诉一体化的改革进程，无论是最高检还是地方各级检察院，一个统一的机构设置标准才逐渐得以建立。[7]

第三，在种类数量层面，由机构设置的粗疏单一向部门设置的丰富多样转变。受制于时代的认识局限，建立初期的检察职权还未为人们所科学认识，如中央苏区时期的各级地方工农检察委员部内设机构在设置上就相对简单而统一，以至于一些并不行使严格意义上法律职权的机构被设立。而抗日战争和解放战争时期采用审检合署的办公模式，更是极大地制约了独立检察机关下各类内设机构的区分。某些附属于法院的检察机关内部并不再对内设机构进行区分，而是直接由检察官个体所组成。即便是在建国初的数年中，最高检在内设机构设置上也采用军事化的称谓，而未能按照检察职权的属性来进行内设机构的设置。伴随着人们对检察权认识的不断深入和对检察权划分细密化程度的不断提高，检察机关内设机构也不断地得以增设和丰富。因此，透过单纯的数量增多、种类丰富的表象，不难揭示出不同时期检察权配置特征在内设机构设置上所产生深刻影响。

第四，在职司分工层面，由职责划分的模糊无序向职能分工的精细专一转变。在检察制度初创时期，交叉、冲突甚至空白成为内设机构职责划分的主要特征，“1979年的人民检察院组织法甚至一度废除了民事检察监督制度”[8]。职司分工的转变缘于两个因素的制约：一是检察权种类和配置理论未能得到深入研究；二是军事行政色彩过于浓厚增加了设置上的随意性，内设部门设置的稳定性和职司的专一性未能获得充分认识。随着国家政权的稳定和检察制度的成熟，通过检察权的合理划分指导检察机关内设机构的有序建立已经成为主流认识，民事检察职能、行政检察职能、公诉职能以及刑事诉讼监督职能分别有了相应的机构作为载体，检察职权划分和行使的无序状态获得了极大的改善。

（二）检察职权配置的嬗变规律

1.诉讼职能层面

审查逮捕、审查起诉职能是检察机关的两项主要职能。检察机关内设机构的变迁在诉讼职能层面主要体现出职务犯罪侦查职能的收缩和审查起诉权的强化。其一，从侦查职能来看，早期的相关法律规范（如《最高人民检察署试行组织条例》、1954年《检察院组织法》）均赋予检察机关以完全的刑事案件侦查权，然而在经历了一系列内设机构调整之后，检察机关的侦查权被逐渐限制在职务犯罪的领域。尤其是在1997年《刑事诉讼法》修改以及两年后反渎职侵权检察部门的建立，就更能较为突出地反映这一点。至2018年2月25日，全国31个省、自治区、直辖市建立起完整的覆盖省、市、县三级监察委员会。2018年《刑事诉讼法》的修改，进一步将检察机关自侦权限制在特定的范围内。其二，从公诉职能来看，早期对检察制度的探索就已经将公诉职能定位为检察机关的一项基本职能，然而由于巩固革命成果和打击敌对势力的需要，早期对检察机关审查起诉职能和法院的审判职能关系的认识，往往是配合大于监督。在新中国建立后尤其是人权保障意识在近些年的提升以来，检察机关的控诉和举证责任被不断强化，检察机关的公诉职能也必然需要在强化下才能够获得与辩护方相抗衡的力量。时下，“诉讼各方对于检察公信力的认知从传统的实体公正迈进了实体、程序并重的新阶段。上述新变化，为‘捕诉合一’之后同一检察官行使审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等多项职能安上了平衡器、压力阀，”[9]这一点从最高检对行使审查逮捕和审查起诉的职能部门合并——分立——合并的过程中也可窥其一斑。

2.监督职能层面

从行使监督职能的检察机关内设机构设置和权力赋予来看，检察监督职能实质上经历了从粗疏认识下的任意放大到理性认识下的有限扩大的转变。如在土地革命战争时期，各级工农检察部往往被赋予极为广泛的监督权力。这一做法一直被保持到了建国之初。如“1951年审议通过的《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方检察署组织通则》均要求各级检察机关负责管辖和侦查政府机关公务人员的贪污等职务犯罪，”[10]即一般监督权的赋予。直至1954年《人民检察院组织法》颁布之后，也成立了一般监督厅。不可否认，一般监督权的赋予在建国之初有利于检察机关参与社会综合治理，对维护社会稳定和打击敌对势力具有一定的积极作用。但由于这一权力的无限扩张性以及检察机关本身的资源配置所限，检察机关随后取消了一般监督权的笼统规定，而是有限度地尽力完成宪法和法律所赋予的特定的监督职权。近几年对检察监督权的扩大存在较高的呼声，如旨在规范监狱巡回检察，增强法律监督实效的《人民检察院监狱巡回检察规定》[11]的出台即为例证。在监狱巡回检察工作有序开展的形势下，检察机关内设机构的职权适配与体系优化方面也必然需要微调以适应检察改革最新形势。但这同样也是建立在理性思考的基础之上，而不可能再次走上“泛监督化”的老路。

3.其他职权方面

“其他职权，是指提出制定和修改法律的意见、在具体案件中解释法律或者提供法律意见，以及就其他规范性文件的合法性提出质疑的权力。”[12]“其他职权包括立法建议权、法律解释权和法律文件的提请审查权。”[13]从检察机关内设机构的设置情况来看，对于除去诉讼职能和监督职能的检察机关其他权能，实际上也经历了一个由相对感性走向相对理性的发展过程。如在早期的探索中，工农检察委员会之外还设置有多个外围组织，以协助检察机关更好地履行好相关职责。这一做法在当今社会显然是缺乏法律支撑的。然而，从当前对检察权配置的反思和建议来看，有限度地扩大检察机关的其他职权，即在法律规定的框架内增设某些必要性职权以适应社会发展的需要无疑已经具备了一定的实践基础。如带有公益权能属性的公益诉讼检察部门在全国范围内基本得到了普及即为例证。鉴于公益职能的重要性，修改后《刑事诉讼法》和《检察院组织法》均将这一职能纳入其中，从而通过法律明文授权的方式较为理性地扩大检察机关的职权范围，进而在法律上为公益诉讼检察部门“正名”提供法律文本依托。

总之，赋予检察机关以其他职权，不仅是法治建设的需要，也是确保法律规范本身协调统一的要求，更是本轮检察改革的应有之义。

注释：

[1]最高人民检察院.人民检察史——纪念人民检察机关恢复重建三十周年[M].中国检察出版社、江西美术出版社,2008：19.

[2]同上,第24页.

[3]同上,第49页.

[4]何勤华.检察制度史[M].中国检察出版社,2009：405.

[5]苏扬.突击队——中央苏区的群众性反腐机构[N].检察日报,2004,2(17)：12.

[6]张翠松.检察机关内设机构变迁的实践阐释[J].石家庄学院学报,2012（1）：81.

[7]详见《最高人民检察院职能配置和内设机构设置》，http：//www.spp.gov.cn/zdgz/201901/t20190104_404292.shtml.2019.3.6.

[8]何勤华,曹诗腾.人民检察制度的发展历程[J].人民检察,2018(20)：30.

[9]叶青.关于“捕诉合一”办案模式的理论反思与实践价值[J].中国刑事法杂志,2018(4)：5.

[10]卞建林、许慧君.论刑事诉讼中检察机关的职权配置[J].中国刑事法杂志,2015(1)：9.