环境民事公益诉讼基本理论浅析

郑南希

（610000 四川大学法学院 四川 成都）

一、诉讼目的

传统民事诉讼目的论的发展，从历史轨迹上看大致经过了“私法权利保护说”“私法秩序维护说”“纠纷解决说”三个阶段，并在此后的日本还衍生出“程序保障说”和“利益保障说”[1]。但是从本质上讲，上述民事诉讼的目的论本质都是从私人利益的保护出发，强调的是对私人利益的保护。而环境公益诉讼的目的从保护的法益上来说，强调保护的是社会公众的“公共利益”并非传统民事诉讼理论上的“私法权利”；从维护的法律秩序来说，环境公益诉讼体现出的是对公法秩序的维护；从解决的纠纷上来看，环境公益诉讼解决的是因公共利益受到侵害产生的纠纷，虽然双方主体资格平等，但是却不属于私法主体之间私益纠纷。因此，在现有民事诉讼的框架下，继续采用原有的诉讼目的理论，无法体现出环境民事公益诉讼应有的特性。

在学界，对民事诉讼的目的本来也没有一个完全准确、单一的定性，只是多年来其概念中都不包含对公共利益保护。现在由于社会发展变化导致其暴露了内涵定义的局限性。由于“利益保障说”认为民事诉讼的目的是均衡保护当事人的实体利益和程序利益，其是在之前几种学说的基础上发展的更为适宜当今的目的理论，因此笔者认为可以尝试丰富“利益保障说”的内涵，通过扩大解释，在其中加入“保护公共利益”的含义，便能使得其既涵盖程序利益又涵盖实体利益，既涵盖公共利益又涵盖私人利益。

也有学者提出过对这种扩大解释质疑[2]，他认为民事公益诉讼在保护公共利益的同时在程序上对私人利益有所限制，这实际上隐含一种对公益的保护优于对私益保护的意思，因此无论对目的作出怎样的解释都无法回答为什么要将公益保护的目的置于私益保护之前。笔者认同公益诉讼对当事人的权利确实作出了一定的限制，但不认同公益保护优于私益保护的观点。在公益诉讼中对当事人权利作出的限制，是公益诉讼本身的特殊性导致的，并非代表公益优于私益。因此扩充原民事诉讼目的内涵即是解决目的定义涵盖不够的途径。

二、诉权理论

诉权一直以来也是传统民事诉讼研究的重点，其本质是一种程序上的权利。在2012年规定民事公益诉讼之前，由于实体法中没有对公共利益保护的相关规定，导致私法主体提起的环境民事公益诉讼无法得到有效的处理。2012年规定后，公益诉讼的依据有了正当性来源。而公益诉权的性质应该如何界定就成为需要在理论上探明的一个问题。

对于私益诉权的性质，历史上也形成过若干截然不同的理论的流派，他们分别与上述的民事诉讼目的论相对应。这些诉权性质理论背后针对的法益依旧是对私人利益的保护，是在私益保护目的论指导下出现的以私益保护作为权利来源的诉权理论。但是公益诉讼的目的是公共利益保护，在其指导下的公益诉权理论显然应当与私益诉权有所区别。因而传统理论也无法笼统适用于公益诉权理论。笔者认为从公益保护目的论出发，可以将公益诉权认定为私法主体对于公共利益的保护请求权，其内容是强调公共利益的性质，保护公共利益。当公共利益受到侵害的时候，被侵害主体有权以该公益纠纷向国家提请公力救济。

关于享有公益诉权的主体，笔者认为可以如下界定：因为侵犯的是公共利益，因此国家享有诉权，国家的诉权由指定的国家机关进行行使，现在我国规定有权提起公益诉讼的主体限于法律规定的机关和有关组织，不包括公民和职责相关的行政机关。但笔者认为主体范围还应拓展，结合世界各国来看，主体理论上还应该包括公民和职责相关的行政机关。因为公民同样是被侵犯的主体，公共利益受到侵犯，就必定意味着有公民权利受到了侵犯，被侵犯的公民如果愿意提起公益诉讼，国家不应禁止。而赋予相关行政机关此项权能则是可以更好地保护公民的利益，因为很多环境侵权案件后期的监管和执行其实大多需要行政机关进行配合，这应当是公益诉讼未来的发展方向。

我国现在不给予公民个人公益诉权原因可能有以下几点：第一，可能引发诉讼爆炸，导致管理秩序混乱；第二，公民个人提起的公益诉讼无法保证诉讼目的客观公正；第三，公民的举证能力等与被告往往不平衡。这些因素客观导致了我国给予公民公益诉权的障碍，但是未来障碍一旦得到解决，便没有理由不再赋予公民此项权利。

三、程序定位

环境民事公益诉讼的程序定位是关系立法建构和司法实践执行的重要理论支撑。目前环境民事公益诉讼被内置于民事诉讼内，没有独立的程序地位。立法也只是针对环境民事公益诉讼制度中的一部分问题作了特别规定，没有做专门的系统的规定，公益诉讼的程序也没有与简易程序、特别程序一样以独章的形式存在于民事诉讼中。

作为一项新的诉讼制度，其涉及的规则远不止当前的规定，还应该涉及遵循的原则，案件的范围，管辖的法院，立案公告制度，证明责任证明标准，诉讼费用，责任承担方式等等方面的内容。如果模糊地规定比照民事诉讼进行审理，不仅会让法院在实践中觉得操作困难，也无法体现环境民事公益诉讼本身的立法目的和价值。随着民事公益诉讼理论的体系化建构，现行的程序规则是肯定要随之改动的，笔者认为将环境民事公益诉讼规定为独立的特别程序将是未来的发展方向。由于其立法目的和保护对象的特殊性，客观上决定了该程序与一般解决私权救济诉讼的程序存在程序效能与构造的重大差异。从受案范围看，环境民事公益诉讼是审理损害社会公益的污染环境、破坏生态行为的一种特别的诉讼程序，与一般民事诉讼所解决的人身、财产等私人权利义务纠纷有不同。从程序价值看，环境民事公益诉讼以环境公益为基础的想，相关程序具有公益属性，与一般民事诉讼程序追求的私益性有很大的不同。从程序规则看，其采用了与传统民事诉讼不同的特别规则，特别是在起诉主体、审理和执行方面，都有独立于传统民事诉讼规则的特殊规则[3]。其实将之作为特别程序在立法上也是可行的，只是由于我国现在环境公益诉讼的制度设计还在探索阶段，才没有完善的规定，但是在未来，笔者认为环境公益诉讼的程序应该是会向着专章设立特别程序的方向进行的。