行政诉讼简易程序实践中的问题与完善

李鹏飞 李雅丽 郭睿澂

河北大学政法学院，河北 保定 071000

2014年修订的《行政诉讼法》新设了简易程序，目的在于便利当事人参加诉讼、提高行政诉讼效率、节约司法资源。但自2015年实施以来，因法律规定粗略简单，内容不严谨不协调，致使在实践中的运用效果与预期相差甚远，产生了司法公正、效率和权威的冲突。立足于当前司法现状，借鉴《民事诉讼法》简易程序制度的相关规定，进一步完善我国行政简易程序内容规范与实践运用，充分彰显出简易程序具有的审判效率高、化解纠纷快、司法公正强、诉讼成本少的独特优势。

一、行政诉讼简易程序概观

(一)行政诉讼简易程序概念及特征

简易程序，是区别于一般普通程序而言的起诉更为便捷、审理更加快速、送达更为多样、成本更加低廉的审判程序。人民法院在审理一审简单的行政案件时采用简易的诉讼程序，不仅便利了行政相对人参与诉讼，也对解决纠纷效率的提高、司法资源的有效利用、行政相对人降低时间成本与精力消耗等方面产生了重要的作用。纯粹的公平非真公平，迟到的正义是非正义，简易程序适应了自“立案登记制”以来行政案件与日俱增的司法环境，对保护行政相对人合法权益和维护法律权威具有不可或缺的作用。

最高人民法院院长江必新曾在其书中提到，行政诉讼中的简易程序具有“迅速、简便、低消耗”的特征。[1]“审理快速，诉讼程序简洁，投入成本较低”是简易程序的优势所在。通过“繁简分流”将简单的行政案件以简易程序解决，审理期限从普通程序的六十日，至简易程序的四十五日，对具有迫切心理的当事人而言，无疑是以“效率化”的方式保障了当事人的权益。在简易程序的通知、传唤、送达(除判决书、裁定书、调解书外)程序性事项中，可以选择电话、传真、邮件等方式，不仅节约了法院与当事人的时间，也降低了相应的成本和资源，在尊重当事人程序选择权的同时，也体现了司法的便捷高效，实现了诉讼与效益的有效衔接。

(二)行政诉讼简易程序的简化要素

首先，是庭审的简化。法院开庭审理案件分为合议庭和独任庭两种方式，行政诉讼简易程序采用独任制审判，且简化庭审流程，法官依当事人的诉讼请求及答辩意见归纳争议焦点，据此进行举证质证，并发表辩论意见，一般经过两轮左右交锋，法官形成内心了确信，则庭审结束，法官围绕争议焦点、当事人举证质证及辩论情况进行总结归纳，形成判决进入宣判阶段。此阶段避免了无休止的争论和无意义的重复，形成“简审快结”的过程。

其次，对裁判文书的简化。简易程序的判决书中没有长篇的事实介绍与理由阐述，只将时间、主体、内容等必不可少的要素进行记录，对案件的事实理由、答辩意见、证据、举证质证意见、进行高度概括，简单明了的说明。但在本院认为以及宣判内容中不得简化，需具体充分表明本院意见，将判决结果中法律依据及认可或不认可的原由作出有理有据的阐释。

最后，在程序性事务和结案时间中的简化。在通知、送达、传唤当事人的程序中，可采用电子信息互联网平台等现代快捷的方式进行，只要确认当事人收悉即可。审理期限由普通的六十日转化为简易的四十五日，十五日的时间对于行政相对人、行政机关、法院而言都是不可忽视的。在司法公平中注重最佳效益，在权益维护中实现最优选择。

二、行政诉讼简易程序在实践中的问题

(一)简易程序规定内容简单

我国《民事诉讼法》关于简易程序的规定，运用7项条款和最高人民法院印发的相关通知、规定作出解释，《刑事诉讼法》中关于简易程序的规定，运用8项条款和最高人民法院办公厅、最高人民检察院公诉厅印发的相关通知作出解释，而《行政诉讼法》对简易程序的规定，仅运用3项条款和2010年最高人民法院关于试点的通知。可见，行政诉讼简易程序内容规定非常简单，法律基础相当薄弱。在实践中，利用有限的法律依据解决日益增多的行政纠纷案件，难免暴露一些问题，阻碍简易程序的功能充分的发挥。

《行政诉讼法》规定简易程序适用范围包括“依法当场作出、涉诉金额在2000元以下或政府信息公开”的案件。这三类案件的归类性质不一，前两种是按照案件大小进行划分，而政府信息公开案件是按照案件类型进行区别。且依各地法院统计数据中看，政府信息公开案件数量多，且难易程度不一。自《政府信息条例》实施以来，各地法院对此类案件的审理经验还未成熟，若采取简易程序独任审判，可能会无形中增加法院审判压力，影响审判的公正与权威。另外，如何准确判定“政府信息”也是一项难题，如就国家、社会公共和经济安全与商业秘密、个人隐私而言，何为安全，如何界定秘密和隐私都没有清晰的解释，行政机关内部报告是否属于政府信息，工作中所获取的企业的一些信息是否是政府信息等等。[2]

针对上述三类案件，法院在认为“事实清楚、权利义务明确、争议不大”的情况下可以直接适用于简易程序。该款赋予了法院极大的自由裁量权，何谓“事实清楚、权利义务明确、争议不大”的案件，行政相关法中并无明确具体解释，在第82条中规定的是“法院认为”，由此在这款简单的法条中给予了审判法院巨大的自由裁量空间，容易导致职权的滥用，对本该适用普通程序的案件，很可能通过自由裁量转化为简易程序，从而不利于行政相对人的权益保障。

(二)简易程序审理规则缺位

早在2010年颁布《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》之前，我国已有法院对简易程序进行实践探索，如山东省青岛市市南区人民法院、浙江省温州市鹿城区人民法院等。最高人民法院发布通知之后，简易程序的试点工作在全国范围内陆续开展，经过多年总结实验，在2015年出台的《行政诉讼法》中正式确立了简易程序。[3]但该法对简易程序内容规定粗略，仅涉及审判组织、审理期限等内容，虽依行政诉讼与民事诉讼的相似之处，在101条中提及，法院适用简易程序审理行政案件，《行政诉讼法》没有规定的，适用《民事诉讼法》关于简易程序的相关规定。但直接采用对方的规定，在某些具体事件处理中，衔接并不顺利，比如民事简易程序审理期限60日，行政简易程序45日，若行政程序审理空白完全依照民事程序，则可能会出现程序性占用审限过长，具体审理时限紧张，或者直接超审限的问题。

虽在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中，对简易程序作出解释说明，但也只是在以简便方式传唤当事人、证人、送达判决书外的文书，举证期限和被告书面答辩期由法院确定或准许，法院主导简易程序转化为普通程序的期限等方面加以规定。[4]针对“简易转普通”的细节问题，由于简易程序审判规定过于简单出现某些的规则缺位，在实践中各地法院为避免在审理中遇见法律空白，对应从简的案件不从简，应转化的案件仍持续用普通程序审理等。

对全国行政案件搜索，在中国裁判文书网以“行政诉讼”、“简易程序”为关键词对近3年(2015年—2018年)的行政案件进行搜索，适用行政诉讼简易程序案件分别为2015年-2016年的605件、2016年-2017年的1541件、2017年-2018年的1549件。占全国行政案件比重分别为2015年-2016年(行政案件16249件)的3.7%、2016年-2017年(行政案件29145件)的1.6%、2017年-2018年(行政案件31457件)的4.9%。

对河北省行政案件进行搜索，在中国裁判文书网以“行政诉讼”、“简易程序”为关键词对近3年(2015年-2018年)的行政案件进行搜索，适用行政诉讼简易程序案件分别为2015年-2016年的4件、2016年-2017年的24件、2017年-2018年的29件。占河北省行政案件比重分别为2015年-2016(行政案件757件)年0.5%、2016年-2017年(行政案件1369件)1.8%、2017年-2018年(行政案件1266件)的2.3%。

上述信息显示，行政诉讼简易程序在行政案件中运用比重偏低，且在我国34个省份中，河北省处于经济较为发达的东部地区，京津冀地区中重要一部分，行政诉讼简易程序适用率低于全国平均数值。

(三)简易程序上诉未作限制

我国《行政诉讼法》第85条规定，行政诉讼中当事人提起上诉需要满足上诉人和被上诉人必须是第一审程序中的当事人；在法定期限内提出；上诉形式合法；上诉对象必须是依法允许上诉的判决和裁定这四项要件。[5]上诉，可谓在满足以上要件的情况下，当事人是主导者，只需其主观认为判决不公，未满足预期利益即可。尤其在简易程序的审判中，当最终结果未达到当事人满意的时候，易联想到简易程序“随意化”、“戏化”。若原告败诉，加之对方作为国家公权力所具备的主体特殊性，之前因某种原因使其受到损失，更易产生对审判的“疑心”，此时必定会选择更进一步的维权机会，以“上诉”的方式继续寻求公正的判决。若被告败诉，有的行政机关会碍于情面，抓住更多机会，与相对人“一战到底”，有的行政机关内部直接规定所有败诉案件，必须进行二审，只有终审判决才能归档入案，报销损失。

一审中适用简易程序，虽加快了案件的进程，但如若多数案件需要通过二审才能解决，无疑增加了二审法院的压力，最终并不能实现简易程序效率高、节约司法资源、及时解决争议纠纷的特点。

三、行政诉讼简易程序完善路径

(一)补充细化简易程序适用范围

行政诉讼法对简易程序的规定笼统概括，可以通过司法解释的方式对其补充完善，如规定行政诉讼可诉范围一样，以“列举+概括+排除”模式对内容具体说明。通过列举可以明确法律指向，将常见且运用成熟的案件列为其中。章志远教授曾提出对于行政机关通过简易程序作出的案件、经过复议听证审查又被起诉的案件、经初步审查认定可能在程序上驳回起诉的案件等直接适用简易程序进行审理。另外，以概括方式作为兜底，是为了防止出现遗漏案件或者新生案件，同时根据当地司法环境也赋予法院一定的自由裁量空间，避免法律的盲区。在否定排除中，将一些不宜适用简易程序的案件彻底排除在外，防止法院滥用自由裁量权导致司法不公。

在界定“事实清楚、权利义务明确、争议不大”的概念中，为避免各法院对其理解不一，可以借鉴《民事诉讼法》中，对此概念的解释。细化行政简易程序适用的实体要件，进一步统一简易程序适用的范围，减少同案不同判现象的出现。

另外，针对当事人双方合意适用简易程序的情况，应充分尊重双方意见，在立案至开庭前书面征求当事人双方意见选择，在经双方明示同意的情况下，应当以简易程序的进行案件审理，法院有义务告知当事人的程序选择权，并根据当事人的意愿实施，并无简易程序的最终决定权。

(二)建立多元化审理规则和方式

我国《行政诉讼法》既然已将简易程序作为一项单独的审判程序，一套完备的审理体系是必不可少的。简易程序中不同案件的案情复杂性和难易程度也是有区分的，对于案情简单、证据充分且无异议的案件，在征求双方当事人书面同意的情况下，可以规定“书面审理”的方式。如对管辖错误、复议前置未先复议、超过诉讼时效等形式错误明显的案件，以书面审理的方式作出裁定，既节约时间减少不必要的损失，也使当事人更快另寻正确的途径解决纠纷，在保证司法公正的基础上，进一步提高案件效率。

在程序转化规定中，法律和司法解释仅在简易转普通中作出规定，且法院具有自主裁量和决定权。对此，有两方面的因素需要考虑，首先，应当考虑当事人的知情和异议权，在简易程序的适用中，很有可能是当事人双方合意的选择，希望尽快结案，不排除效率比结果更重要的情形，所以，在“简—普”转化中，当事人的意愿的征求与尊重是必经程序。其次，为体现审判程序的灵活适应性，应增加与“简易转普通”相对应的“普通转简易”，这样避免法官在决定适用普通程序之后，出现明显有力证据，如在鉴定当事人行为能力的过程中涉及其他法院的判决结果、新司法解释的出台、当事人的自认等情形。如此避免了“小题大做”的复杂审判流程，合理的处理了行政纠纷。

针对多维度的行政纠纷，应设立行政诉讼简易程序的调解机制，引进协商元素，高效达到司法资源的“因案配置”。[7]在“事实清楚、权利义务明确、争议不大”的前提下，对行政赔偿、补偿，行政裁量、行政协议等可协调行政案件，引入行政调解结案机制，以双方满意结果解决矛盾，为当事人和司法机关节省了更多的时间与精力。

(三)限制行政机关上诉权

实践中，简易程序适用率偏低，上诉率偏高，在赋予当事人任意的上诉权的情形下，无意间延长了维权时间，形成“简易不简”，给当事人增加了许多不必要的诉累。因此，在上诉权中对行政诉讼简易程序作出限制性规定是必要的。

但是，诉讼程序设立的价值在于维护和保障人权。在行政案件中原告处于受“不当行政行为”侵害一方，维权方式寄希望于司法判决，若二审终审不能保障，则会引发对简易程序的排斥与拒接，故对其上诉权不可剥夺。另外，对有争议、可能出现不同判决的案件上诉权不可剥夺，这些案件只有通过上一级法院运用以往审判经验进一步决定所适用法律才能更充分、更深度的化解纠纷与矛盾。

所以，限制行政机关对简单行政案件的上诉权，不仅有利于避免行政机关单纯追求二审判决而延误审判期限，对当事人权益和司法资源得以维护；而且，有助于行政相对人更倾向于选择简易程序审判案件，增加简易程序的适用率。对简单和诉讼标的极小的案件，行政机关和司法机关都具有以快捷的方式解决的强烈意愿，留有时间和精力用于其他案件。限制上诉案件的范围，可以借鉴《民事诉讼法》的“一审终审”制和劳动者与用人单位之间的“一裁终局”制，如(1)对标的额较小的行政案件。根据当地经济发展水平不同，可以限定标的金额为500元及其以下不等。(2)对上文中提到的以书面审结案的案件、以调解书结案的案件等。

行政案件限制上诉权，在德国和我国台湾地区已有规定且得到良好运行。可见，对于简单行政案件而言，在有限的时间内有效的解决行政纠纷，在增加司法的即判力和法律的权威、增强公众对法治的信任和信心、增进行政机关的审慎行使职权等方面发挥着不可替代的作用。

四、结语

迟来的正义非正义，行政诉讼简易程序试图在提高审判效率中保证司法的公正与权威，跟随着诉讼成本低、审理快捷、结案迅速的社会步伐，为我国行政案件的审判开启了新的篇章。但实践中，处于起步阶段的简易程序运行显得有些不成熟，适用率低、公众对司法不信任已成现状。可见，对简易程序的司法改革任重而道远，我们需在实践中不断总结与借鉴，将行政诉讼简易程序的作用发挥的恰如其分，得到公众和司法机关的普遍接受。知之不难，行之不易。行政诉讼简易程序的司法完善是一个长期而漫长的过程，需要理论与实践中不断的探索与研究，在法治进程中发现行政诉讼新思路、新方法。