机构改革后如何进行高效监管？

文/本刊记者 许欢

7月12日，2019中国实验室管理论坛在北京召开。2018年是政府机构改革之年，论坛上，国家市场监督管理总局认可与检验检测监管司张世鹤介绍了目前检验检测行业的监管情况，以及未来检验检测行业改革的总体方向及主要任务。

检测行业未来将现洗牌现象

2018年是政府机构改革之年，国家认监委、国家标准委的职能并入国家市场监管总局，对外保留“国家认证认可监督管理委员会”“国家标准化管理委员会”的牌子。其中，检验检测行业的监管由认可与检验检测监管司来承担。其三定职能是：拟定实施认可与检验检测监督管理制度，组织协调检验检测资源整合改革工作，规划指导检验检测行业发展，并协助查处认可与检验检测违法行为，组织参与认可与检验检测国际和区域性组织活动。

张世鹤指出，目前检验检测行业监管依据《检验检测资质认定制度》，它是中国检验检测市场的基本准入制度，是根据《计量法》《认证认可条例》等法律法规，以相关国家标准为要求，按照《行政许可法》规定的程序开展的行政审批项目。2019年，认可与检验检测监管司部署了工作重点：围绕党中央、国务院“放管服”改革整体部署和政府工作报告要求，坚持市场化、国际化、专业化、集约化、规范化的方向，以推进三项改革、开展一个行动、建立四个体系、搭建两个平台为抓手，加大简政放权力度，强化事中事后监管，扎实推进2019年各项工作的开展。

国家市场监督管理总局认可与检验检测监管司成立以后，提出了检验检测行业管理改革的总体方向：一是市场化，以处理好政府和市场关系为核心，着力全面深化改革；二是国际化，以拓展多双边合作机制为重点，着力推进国际互认；三是专业化，以提升从业机构及人员能力为根本，着力提高服务发展水平；四是集约化，以增强行业整体竞争力为目标，着力提高行业发展质量；五是规范化，以构建新型市场监管体系为依托，着力加强市场监管队伍建设，从而全面提升认可与检验检测工作的公信力和有效性。

总的来说，我国检验检测行业增长非常迅速，但“小散弱”现象依然没有改变。从趋势上看，越大型机构人均产值水平越高，这也是检验检测机构愈发倾向于相互整合、抱团取暖、抱团发展的原因。另外，传统领域竞争依然激烈，这也促使检验检测机构逐渐发展为品牌化、集团化机构，以提高效率，也更利于新型领域业务的拓展。鉴于传统领域激烈的竞争环境，加之新的市场监管部门的高压监管，未来几年，检验检测行业将会出现洗牌现象，小微机构生存空间会越来越窄，特别是违法违规的机构将被逐一清理，以规范市场秩序。

因此，推动检验检测机构集约化发展非常必要，而且从监管角度我们也希望机构能整合抱团，因为机构数量减少后，监管则更加直接。况且现有数据也充分说明，规模化后机构发展的效率将会提升。

推进三项改革，减轻机构负担

“未来的检验检测市场，只要有CMA资质，就能承担相关国抽任务，包括国家质检中心的改革，也会明确其能否参与市场竞争，以及建立退出机制，做到有进有出。”张世鹤介绍三项改革的具体措施为：一是全面推行“证照分离”改革，尽快推出检验检测机构资质认定审批改革方案，取消药品质量检验机构资格许可证（CAL），推行告知承诺和自我申诉，消化机构审批程序，将检验检测机构资质认定的审批时限由30个工作日压缩至22个工作日；二是推动检验检测机构深化改革，按照中央关于加快完善社会主义市场经济体制和事业单位分类改革精神，加大改革力度，积极推动市场统一开放，大力支持民营企业发展，推动各类企业做强、做优、做大；三是加快推动国家质检中心改革，明确定位及能力条件，加强考核检查，建立退出机制。

他强调，国家市场监管总局近期出台了关于检验检测行业改革指导意见征求意见稿，对外征求意见，但目前还未正式发布。其中，对CMA检验检测许可资质范围进行了明确，这也是近几年的一项重大改革，目的是为进一步减轻机构负担。尤其在CMA证书已经由3年期变为6年期，且6年到期后的后续简化措施，其中包括：实行告知承诺制度，实行自我声明制度，优化准入服务、便利机构取证。

实行告知承诺制度：一是对于检验检测机构资质认定审批工作中，能够通过事中事后技术核查纠正、风险可控的事项，市场监管总局和省级市场监管部门将采取告知承诺的方式，实施资质认定。二是自改革事项实施之日起，市场监管总局启动实施检验检测机构资质认定告知承诺制度，条件成熟的各省级市场监管部门可先行先试，2020年后则在全国范围内实施检验检测机构资质认定告知承诺。

实行自我声明制度：一是检验检测机构申请延续资质认定证书有效期时，对于上一许可周期内无违法违规行为、未列入失信名单，且申请事项无实质变化的，可以自我声明符合资质认定条件和技术能力要求。市场监管总局和各省级市场监管部门会根据机构风险分类管理情况，对检验检测机构自我声明的内容进行文件审查，对于符合要求的，予以延续资质认定证书有效期。二是检验检测机构申请无需现场确认的变更事项时，可以自我声明符合资质认定相关要求，市场监管总局和各省级市场监管部门对其实施备案管理。

优化准入服务、便利机构取证：一是优化评审认定程序，检验检测机构资质认定时限压缩四分之一，15个工作日即可作出许可决定，7个工作日颁发证书；二是全面推行检验检测机构资质认定网上审批系统，实现申请、审批、发证全过程电子化；三是建立检验检测机构资质认定信息采集系统，在全国检验检测机构大数据平台上实现证书网上查询和二维码追溯查询系统，通过大数据分析实现对机构的分类监管。

明确机构改革的后续措施

张世鹤称，2019年对于机构改革的后续措施也进行了明确。总的来说是推行“一家一证”， 具体为：一是逐步取消检验检测机构以授权名称取得的资质认定证书，以在机构实体取得的资质认定证书上背书的形式保留其授权名称和相应检验检测能力；检验检测机构与其依法设立的分支机构实行统一质量体系管理的，可按照相关要求自愿申请合并为一张资质认定证书，证书附分支机构地点和相应检验检测能力。二是检验检测机构资质认定实行属地化管理，市场监管总局仅负责国务院有关部门以上及相关行业主管部门所属或其负责行业管理的检验检测机构的资质认定工作，自本通知规定的改革事项实施之日起，新申请机构应当为中央编办、国务院有关部门依法批准的机构。其他检验检测机构资质认定工作由机构所在地省级市场监管部门负责管理。

这里明确了要取消检验检测机构以授权名称取得的资质认定证书。比如许多体制内的事业单位或国企，可能已取得相关行业授权名称同时也取得资质认定证书。但今后，只要是独立法人，不管之前有多少牌子、发过多少资质认定证书，都要合并成一个法人。而其他授权名称包括授权名称获得的相应能力，则会以背书形式存在。这就意味着，未来只有一张证书，出了问题便由法人承担，其所有相关业务都要停滞。既加大了违法力度，也简化了机构证书，改变了一个机构多个名称及牌子的现状。另外，检验检测机构资质认定还将实行属地化管理，尽量把职责下放到省级单位，特别是许可，而监管则尽量把职责权力下放到市、县两级单位。

但重点还是未来对检验检测市场的规范。2018年，国家市场监管总局成立后专门出台了检验检测认证领域专项整治，且未来都会延续高压状态，进一步加强事中事后监管，落实“双随机、一公开”的监管要求。但有些重点领域则不会按双随机抽查，而是要百分百排查。那些对社会关注度高、风险等级高、投诉举报多的，将重点监管、加大抽查比例。而且，未来还要搭建两个平台：一是充分发挥检验检测及认可在国际贸易中的作用，打造国际交流合作品牌，改变我国检验检测机构“小散弱”的现象；二是通过论坛等方式，给我国检验检测机构和国外高水平机构之间搭建平台，发挥检验检测机构的服务属性，促进机构之间交流。

除此之外，还要建立“四个体系”：一是认可与检验检测制度体系；二是能力验证体系；三是合格评定技术与标准体系；四是检验检测统计监测体系。其中，认可与检验检测制度体系，目前是比较困扰我们的体系。由于我国检验检测制度尚未完善，很多检验检测机构违法成本相对较低，这也是很多检验检测领域仍存在各种违规现象的原因。因此，下一步将从法律法规制度体系着手，提升检验检测机构人员的违法成本。

2018年，国务院下发《关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》（国发〔2018〕3号）文件，提出对参与检验检测认证活动从业人员的全过程责任追究机制，推行从业机构公开承诺和信息公示制度，建立从业机构及从业人员的诚信档案，完善永久退出和终身禁入等失信惩戒机制，提高违法失信成本。张世鹤表示，未来对检验检测从业人员的限制，会随着对机构的限制，进而对相关人员进行限制。对人员实施限制后，就很难再从事检验检测行业。此外，我国的机构数量每年以10%的数量增加，国家非常重视对检验检测行业的监管。在监管上，未来会通过检验检测体系大数据分析达到高效监管的目的。根据行业数据所反映的机构之间的恶意竞争、低成本中标等现象，将进行重点监管。

张世鹤建议，由于我国对第三方检验检测机构监管的核心，是依据《检验检测机构资质认定管理办法》（总局令第163号），因此，第三方检验检测机构一定要关注163号令。因为接下来的监管及评审准则，都将依据163号令来处理，相关条款一定要熟悉，要知道哪些红线不能碰。尤其机构管理者和技术负责人，如果日常管理中忽略了某些情况，就很可能触碰红线，处理结果会比较严重。

因此，需要关注的文件如下：2015年，国家认监委关于实施《检验检测机构资质认定管理办示》的若干意见；2015年，国家认监委关于印发检验检测机构资质认定配套工作程序和技术要求的通知；2017年，国家认监委关于进一步明确检验检测机构资质认定工作有关问题的通知（国认实〔2017〕2号）；2017年，国家认监委关于印发检验检测机构资质认定相关配套文件的通知；2018年，国家认监委关于检验检测机构资质认定工作采用相关认证认可行业标准的通知；2018年，国家认监委关于推进检验检测机构资质认定统一实施的通知。

这些文件都是规范性文件，其中很多改革措施，是认监委根据机构发展配套出台的相应解决政策，都是利好政策，以及“放管服”改革释放的红利。另外，除了法律法规评审准则之外，还要关注与改革相关的文件，包括之前提到的“告知承诺和资质认定”改革指导意见，一定要关注，因为能解决长期困扰机构的问题。