2019年新一轮区域协调发展及体制机制创新分析

郭冠男

 

实施区域协调发展战略是新时期国家重大战略之一。今年以来，我国区域协调部署动作迅速，连续制定出台几大区域发展战略，区域协调发展新机制也在迅速构建。本文首先对当前我国出台建立区域协调发展新机制的背景进行了分析，认为构建区域协调发展新机制是适应我国经济社会发展新阶段和新矛盾的重大制度部署、契合不同区域资源禀赋差异及多元化发展、有利于进一步促进经济新常态下新增长点的形成，并对今年区域协调发展新机制及区域协调发展重大部署主要进展进行了梳理，在此基础上提出相关政策建议。

一、我国出台建立区域协调发展新机制的背景

实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。十八大以来，各地区各部门虽然在建立健全区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制等方面的探索取得了一定成效，但我国区域发展差距依然较大，区域分化现象逐渐显现，区域发展不平衡不充分问题依然比较突出。基于此，在十九大报告中就提出要建立更加有效的区域协调发展新机制。去年11月29日《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（下称《意见》）正式发布，这是贯彻落实党的十九大所提出的实施区域协调发展战略的重要举措。去年12月召开的2018年中央经济工作会议，又再次强调促进区域协调发展，并将之列入国家2019年重点经济工作任务。区域协调发展已经成为推动我国经济社会发展的主动抉择，同时也是推动我国区域高质量一体化发展的内在要求。《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》的出台将成为我国区域发展在未来一段时期内的纲领性文件。

二、构建区域协调发展新机制的重要意义

（一）是适应我国经济社会发展新阶段和新矛盾的重大制度部署

党的十九大报告立足于我国社会发展阶段性特征的科学判断，指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。区域发展不平衡是当前我国面临的发展不平衡不充分矛盾的重要指向，而区域协调发展新机制正是落实这一基本方略的重要举措。我国东部地区、中部地区、西部地区之间发展水平差距较大且显现出继续扩大的态势，2018年，全国人均GDP为6.45万元，仅有前11名的各省市人均GDP超过全国平均水平，有近2/3的省市人均未能达到全国平均水平，其中有近1/3的省市远低于全国平均水平。因此，建立更加有效的区域协调发展新机制，正是为了更好地适应当前发展中的新特点，减缓发展中面临的区域不平衡形势，滿足不同地区人民对美好生活的向往和追求，为未来实现全面小康和基本实现社会主义现代化提供制度支撑。

（二）契合不同区域资源禀赋差异及多元化发展

我国不同区域经过多年来的发展，已经呈现出发展程度不同、发展方向多元化的局面。要推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，不能只谋“一城一域”，而要下好全国一盘棋，要对不同区域因地施策。也就是说，随着我们对区域协调发展的认识不断深化，区域协调发展的重点在于不搞“一刀切”，而是针对不同区域的特点，强调取长补短、精准定位、差异化发展。例如，对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区要加大力度支持其加快发展，对西部地区要强化举措推进西部大开发形成新格局。再如，通过深化区域合作机制构建中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展的新模式;通过健全区际利益补偿机制构建横向生态补偿、粮食主产区与主销区之间利益补偿模式;通过优化区域互助机制构建发达地区与欠发达地区的经济互助模式。

（三）有利于进一步促进经济新常态下新增长点的形成

激发新的经济增长点是当前推进区域进一步协调发展的重要出发点。《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出“推动京津冀、长江经济带、粤港澳等区域市场建设，加快探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制，促进形成全国统一大市场;以‘一带一路建设为重点，实行更加积极主动的开放战略，推动构建互利共赢的国际区域合作新机制”。很显然，此次出台的意见对我国区域内部、区域之间以及与国际合作协调合作发展方面做出了科学谋划和长远部署，势必会带来更高水平的发展和开放，区域协调发展也将成为激发新的经济增长点和筑牢经济增长新支撑的重要基石。

三、2019年区域协调战略部署及区域协调发展新机制探索的主要进展

（一）几大国家重大区域发展战略开始协调发力

我国以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领，以西部、东北、中部、东部四大板块为基础，促进区域间相互融通补充。中央赋予这几个国家重大战略的使命非常清晰，效果也越来越显著。“一带一路”建设助推沿海、内陆、沿边地区协同开放，京津冀协同发展以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”调整区域经济结构和空间结构，长江经济带充以横跨东中西三大板块作为区位优势推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。几大战略共同的着力点都是集中建立经济的关联，优化经济发展空间格局，通过协调发力释放出我国经济发展的巨大潜能。长三角、珠三角和京津冀三大都市经济圈成为引领我国区域经济发展的“三大引擎”。

（二）长三角区域一体化战略上升为国家战略

2018年11月5日，在首届中国国际进口博览会开幕式上，习近平主席指出，为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。今年的政府工作报告更是明确提出了将长三角区域一体化发展上升为国家战略，要编制实施发展规划纲要，并部署多项相关政策改革发展举措。这也意味着，继“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设之后，长三角区域一体化将成为又一个由习近平总书记亲自谋划、部署和推动的国家战略。今年7月27日，国务院印发中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案，这是长三角区域一体化发展战略落地的重要举措。临港方案重点对标美国、欧盟等30个国家和地区，从促进投资、贸易、金融、人员等要素流动出发，聚焦总部经济、人民币跨境结算、新型国际贸易等重要产业领域，研究提出100多项改革创新举措。这些改革举措将引领长三角地区推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，并同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善我国区域发展空间布局。

（三）国家级自贸区扩容是区域内外协调联动发展的重大实践

8月26日，国务院印发《关于6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》，在山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江6省区设立自由贸易试验区。此次增设的6个自贸区仍然以制度创新为核心，围绕投资、贸易、金融、事中事后监管等方面，提出了各具特色的具有系统性、集成性的改革试点任务。如山东侧重发展海洋特色产业;江苏着力于提高境外投资合作水平;广西自贸区主要是打造对东盟合作先行先试示范区;河北支持生物医药与生命健康产业开放发展;云南侧重于创新沿边跨境经济合作模式;黑龙江建设面向俄罗斯及东北亚的交通物流枢纽等。它们将结合区位优势对国家发展战略进行探索，逐步成为新时代改革开放的新高地。从2013年上海自贸试验区挂牌至今，我国自由贸易试验区已增至18个。我国自贸区建设进入了从东部“一条线”向中西部的“面”推进的阶段。自2013年中国设立上海自贸试验区以来截止到今年6月，自贸区已向全国复制推广了五批171项改革试点经验，累计新设企业60多万家，外资企业近4万家，以不到全国万分之二的面积，吸收了12%的外资、创造了12%的进出口额。自贸试验区已经成为全球发展与合作的重要平台，政策红利正在持续释放，内外联动的自贸区网络还将在新经济思维引领下重塑全球经贸规则。

（四）深圳建设中国特色社会主义先行示范区对我国区域协调发展具有全局意义和标杆作用

8月18日，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》全文发布。《意见》指出，中国特色社会主义进入新时代，支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，有利于在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，形成全面深化改革、全面扩大开放新格局;有利于更好实施粤港澳大湾区战略，丰富“一国两制”事业发展新实践;有利于率先探索全面建设社会主义现代化强国新路径。建设深圳先行示范区对新时期我国区域协调发展具有全局意义。今年2月份，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，粤港澳大湾区肩负着构筑创新发展新高地、引领和带动珠三角地区率先实现创新转型的历史重任。深圳先行示范区的全局意义，首先就表现在助推粤港澳大湾区建设方面，通过协调合作等一系列政策和举措将促进人员、资金、技术和信息等要素高效便捷流动，有利于粤港澳建设发展登上新台阶，也将通过区域协调发展进一步丰富我国“一国两制”事业发展新实践，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑。同时，深圳建设中国特色社会主义先行示范区对深圳的定位为高质量发展高地，对我国区域经济发展有着重要的标杆作用和示范意义，也正式承担起我国区域協调发展战略中领头带队的重要任务。

（五）各项区域协调发展新机制正在迅速构建

《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，到2020年，要建立与全面建成小康社会相适应的区域协调发展新机制，在建立区域战略统筹机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制、区域发展保障机制等方面取得突破，在完善市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区际利益补偿机制等方面取得新进展。半年多来，各地已经开始积极探索区域协调发展新机制的实施路径。如，福建省委、省政府印发的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的实施方案》，河南省委、省政府7月印发的《建立更加有效的区域协调发展新机制实施方案》等，大力推动了意见的落地。

四、改革建议

一是对已出台重大区域发展战略进行总结、梳理、评估，在此基础上对我国区域战略性部署进行回顾和展望，有利于完善未来一段时期的区域协调发展思路和重点。二是在京津冀、粤港澳、长江经济带等重要区域加快构建“协同联动”机制，强化顶层设计和宏观规划方面的协调性，更大程度更大范围实现其导向和约束作用。三是把发展不平衡不充分问题作为本轮区域协调发展新机制的首要对治问题。加快探索对一些集中连片贫困地区、产能过剩衰退区等经济发展欠发达地区的鼓励和帮扶政策。四是加强法律保障机制的研究探索。从国际经验来看，美国开发西部获得成功得益于制定和颁布了一系列法律法规;德国重视区域均衡的发展传统背后是坚实的法律支撑;日本在开发落后地区的过程中坚持立法先行，在立法的基础上形成了独特的法规体系。建议我国加快研究制定《区域协调发展法》，为中央政府在区域协调发展方面的宏观调控提供基本法律支持，以法律形式规范国家调控区域发展权的合法行使，明确各级政府在促进地方发展的责任、义务和权利，使各项区域发展的规划和政策措施有法可依。

（作者单位：中国宏观经济研究院体管所）