政府购买养老服务资金监管与绩效评估

卢建平　陈研芹

[提要] 政府在养老服务体系建设中发挥着十分重要的作用。随着老龄化程度的不断加重，仅靠政府提供养老服务难以满足社会需求，因此政府向社会组织购买养老服务渐成趋势。本文在大量文献研究基础上，以成都市为例展开问卷调查，对成都市政府购买养老服务的绩效评估与资金监管现状进行概述，剖析目前存在的问题，构建政府购买养老服务绩效评估模型，提出改进政府购买养老服务对策建议。

关键词：政府购买;养老服务;资金监管;绩效评估

基金项目：教育部人文社会科学研究项目：“政府购买居家养老服务的风险防控与绩效评估研究”（项目批准号：16YJA840008）;四川师范大学2018年度大学生科创项目：“成都市政府购买养老服务的资金监管与绩效评估”;项目组成员：陈研芹、肖倩倩、田燕、贾先洁、赖柯西

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2019年4月16日

一、引言

政府购买养老服务是公共服务领域“政社合作”的一种形式，它是政府引导与资助、社会组织协调与运作、社会组织与社会实体共同生产与提供、社区居民和社会力量参与和协助的“委托—合作—参与”模式。购买养老服务之后，政府角色就由养老服务的直接提供者转变为购买养老服务的出资人与监督者，因此确保资金安全与服务质量成为该模式有效运行的核心与关键。资金安全是指对于政府购买养老服务过程中的合同管理、预算管理和资金下放等环节进行监管，是对于财政资金运行的公平与高效和财政资金分配的合法合规进行监督与评价。政府购买养老服务绩效评估主要体现在对购买服务的效率评价和服务质量的评价。政府购买养老服务的效率评价主要是通过结合政府的投入与产出进行测量，即政府提供的相应的财政资金是否购买尽可能多的养老服务;政府购买养老服务的服务质量评价主要是通过享受政府购买养老服务的消费者的满意程度進行衡量，即享受政府购买养老服务的消费者对于所享受到的养老服务是否满意。同时对于政府购买养老服务的绩效评估不仅包括对购买养老服务的政府的绩效进行评估，也包括对政府购买的提供养老服务的相关机构组织的绩效评估。

二、政府购买养老服务现状

面对人口老龄化的严峻形势，政府直接提供养老服务的方式不能满足老年人日益增长的养老需求。为此，成都市政府发挥市场化优势探索建立“9073”养老格局，建设以“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的社会养老服务体系。成都市在近些年先后出台多项关于提升养老服务质量的政策措施，对于提高老年人生活便捷化水平，推进老年人宜居环境建设方面做出了较多努力与尝试。

2018年10～12月期间，课题组成员先后在成都一些公园，广场等人流量大的地方进行了关于成都市政府购买养老服务的问卷调查。此次调查主要针对60岁以上老年人。课题组共计发出500份问卷，回收了486份。根据问卷调查显示，36.54%的老人对政府购买养老服务持满意态度，24.04%的老人持非常满意的态度，只有极少数的6.73%的老人对政府购买养老服务持有不满意的态度。接受问卷调查的老年人的退休工资大致分布在2，000～3，000元之间，76.19%的老年人表示收入来源来自于退休金。接近半数的老人表示自己的日常起居由老伴儿或者儿女子孙及其他亲属照顾。在对问卷调查进行分析时我们也发现了一些问题。首先，49.52%的老年人听说过社区居家养老模式，42.86%的老年人不了解社区居家养老模式，仅7.62%的老年人了解社区居家养老模式，大多老人对于政府购买养老服务政策的了解途径来自于社区宣传和报纸杂志。其次，50.48%的老年人认为影响居家养老服务推进的原因是政府投入比例较低，民间投资规模有限，服务队伍专业化程度不高，市场监管有待加强的原因。同时，大多数老人对于居家养老服务的需求来自于日常陪护和医疗护理方面。

三、政府购买养老服务绩效评估现状及问题

目前，成都市政府已与一些非盈利性机构达成合作协议，将一部分社会性事务转交给这些社会机构。这既减轻了政府养老负担，又充分利用了社会剩余资源，优化了资源配置，提高了社会效益。总体看来，成都市政府的养老服务工作成绩显著，但是与老年人对美好生活的向往与追求相比，还存在较大差距。

一是绩效评估机制不够明确和健全。在调查过程中，许多老人反映政府的评估机制不够明确和健全。不明确表现在评估方法过于冗杂，不健全表现在评估程序过于片面，不够完整。整体来说，缺乏一个公允的绩效评估体系。此外，养老方面的问责机制模棱两可，对于出现失误的工作人员，没有明确的处罚规定，或者规定不一，这实际上阻碍了政府工作绩效的提高。其次，在政府养老工作中，政府作为执行者和监管者，只有自我内部监督的约束，缺乏强有力的外部监督体系，容易造成贪污腐败现象。在这方面，需要更多的实地调研和探讨，以此构建一个更加科学全面的绩效评估体系。

二是服务形式单一片面，服务质量有待提高。在“您更希望得到的是精神上的还是物质上的养老？”的问题中，超过半数的老人表示现在生活条件越来越好，不再担心吃不饱穿不暖。在物质方面增长的同时，却伴随着精神方面的缺失。子女在外忙于工作，疏忽了对老人的陪伴，因而老人们更希望有人能陪自己聊聊天，带来心理慰藉等。这表明，目前政府的养老服务项目过于单一和片面，不能满足老人们日益增长的物质和精神需求。因此，政府需要更加注重在精神层面给予老人更多的关爱。在“是否向有关部门反映过问题，是否及时得到有效解决？”的问题调查中，接近85%的老人表示从来没有向政府有关部门反映过问题，或者反映了问题也没有找到有效解决的渠道，这暴露了政府在服务效率，服务质量上存在问题，导致养老消费者对政府的工作效率不够满意。

三是政府购买养老服务政策宣传不够到位，政策执行力度薄弱。在“您对政府购买养老服务政策的了解途径为？”的问题中，约有35%的老人表示对政府的养老政策了解仅仅来自于社区宣传，而且还有很大部分的老人表示对政府购买养老服务政策完全不知晓，也没有其他的渠道或途径来了解政府出台的政府购买养老服务政策。这表明政府对于政府购买养老服务政策的宣传还不够广泛和深入，导致民众对于政府购买养老服务的认知还不够。这实际上给政府购买养老服务政策的推行带来了困难。除此之外，我国社会传统的“养儿防老”的思想观念根深蒂固，导致社会大众认为养老是个人以及家庭的事情，没有想过养老也是一项国家大计。因而，绝大多数民众没有将养老与政府联系在一起，在养老方面没有向政府与社会寻求帮助的意识。这导致了政府与老人之间的社会关系断裂，从而不利于政府养老政策的推广和执行，政策执行力度也大大削弱了。

四、成都市政府购买养老服务资金监管现状及问题

成都市财政局、市民政局于2015年联合印发《成都市政府购买养老服务实施办法》，提出将政府购买养老服务所需资金纳入财政预算统筹安排，市财政部门还将通过调整现有专项资金和福利彩票公益金分配方式，向工作成效好的地方优先、重点倾斜。同时，要求各区（市）县完善监管体系，将政府购买服务资金纳入财政资金绩效管理体系，建立健全综合性评审机制，对政府购买养老服务的资金使用绩效等进行考核评价。为规范和加强居家和社区养老服务改革试点专项资金管理，市财政局、市民政局于2017年联合印发《成都市居家和社区养老服务改革试点补助资金使用管理实施细则》，明确市、县管理责任，资金使用范围和分配的方式等。根据据实原则，由市级财政统筹安排中央补助资金。明确指出机构和居家养老服务补贴的资金使用范围，并制定最低指导标准，要求按照“谁主管、谁负责”的原则落实监管责任，不得擅自扩大支出范围，不得以任何形式挤占、挪用、截留和滞留，不得向发放对象收取任何管理费用。上述文件的出台对于加强政府购买养老服务资金的监管起到非常好作用，但在课题调研过程中，发现依然存在以下问题：

一是资金预算不足。目前，成都市政府购买居家养老服务尚处于起步发展阶段，政府对这一领域的了解程度还不够深入，没有形成稳定的、制度化的预算安排。为了降低自身经营风险，以及能更好地促进自身发展，在多数时候，政府一般会选择将预算资金投入到能发展当地经济建设和完善自身运营的领域中，而往往不会增加对居家养老服务的购买资金，这在一定程度上抑制了政府购买居家养老服务的发展。

二是资金使用透明度不高。对于政府购买居家养老服务在事前、事中以及事后的资金去向均未给出明确信息。首先，政府没有建立健全的公开竞争招标机制，多数情况下没有严格执行政府购买的相关程序，广泛发布招标信息，而是直接指定服务机构，这大大降低了社会组织之间的竞争性，进而会降低提供服务的质量，最终会导致公众减少对政府购买居家养老服务的信心，这会抑制政府购买养老服务的发展进程。其次，对于承接服务购买的机构，也并未将资金的使用情况定期定时的公告出来，这使得资金未能用到规定地方。最后，政府没有建立完善的评估机制，用来评价机构所提供服务的质量、效率与效果情况，看其与划拨资金数额是否成正比。

三是资金监管力度不足。就成都市目前的实践来看，在政府购买公共服务的过程中，财政部门一直充当着唯一的监管部门，从预算的编制到执行的监督再到事后的评估一手包办。这种单一的制度设计的监管力度显然不足，缺少独立的第三方机构对政府购买居家养老服务质量的评估，而是直接由购买者进行评价，这就导致了评估流于表面，进而大大降低了监管力度。

五、成都市政府购买养老服务绩效评估模型构建

根据成都市政府购买养老服务现状，参考PZB的SERVQUAL理论、ASCI的“顾客满意度指数模型”，运用层次分析法构建适用于成都市的政府购买养老服务质量评价模型。在调研过程中发现，政府购买养老服务的资金监管状况是影响最终服务质量的重要因素之一，所以将资金监管也加入评价模型之中。本文设计的政府购买养老服务质量评价模型包括4个维度，14个具体方向。即：

第1个维度资金监管状况包括：（1）监管的资金金额是否正确;（2）资金监管的人员情况：人数是否合理且恰当、授权审批是否合理、资金监管人员的独立性是否能够得到保障;（3）用于政府购买养老服务的资金的分配是否合理。

第2个维度养老组织状况包括3个方面，具体为：（1）养老组织的信息化程度：在提供养老服务时，是否能够将养老信息信息化并输入数据库中进行信息管理;（2）养老组织的专业化程度：养老组织是否有提供养老服务的资质，是否有专业的就职员工;（3）养老组织的公信力：养老组织是否有较好的口碑，即提供的养老服务是否得到顾客的认可。

第3个维度服务的客观具体状况由5个方面构成，分别为：（1）服务的有形性，即养老服务人员的外形及提供养老服务过程中所使用的实际设施与设备;（2）服务的可靠性，即员工能可靠、准确地履行提供有品质的养老服务的承诺;（3）服务的响应性，即养老服务人员能够及时地向需要养老服务的顾客提供服务;（4）服务的保证性，即养老服务人员有较完备的知识、礼节和表达自信的能力来保证服务的高质量;（5）服务的人性化，即养老服务人员能够为需要养老服务的顾客提供个性服务。

第4个维度顾客的满意程度是根据“顾客满意度指数”来设计的。“顾客满意度指数”一般包含6个方面，由于顾客的期望、对质量的感知以及对价值的感知与模型的第三维度有重叠，所以第4个维度包含剩下的3个方面：（1）顾客的满意情况，即顾客对服务的感知与顾客的预期之间的差距情况;（2）顾客抱怨情况，即顾客对养老服务人员提供的服务的投诉情况;（3）顾客忠诚度，即顾客重复购买养老服务的可能性。

通过在成都市多地发放调查问卷、实地访问和在社保局网站查找官方信息等方式对成都市政府购买养老服务的绩效进行评价，评价结果如表1所示。（表1）

在充分调查和访问之后，我们运用该绩效评价量表对成都市政府购买养老服务的绩效情况进行评价，计算出当前成都市的得分为73.5分，高于及格分60分。通过该评价表，我们可以得出成都市在服务的有形性与响应性方面取得较高的得分，但在顾客的满意程度和养老组织的专业化方面还有所欠缺。我们相信，在政府的不断完善和投入后，成都市的政府购买养老服务会取得更加长足的进步。

六、完善政府购买养老服务对策建议

一是健全绩效评估机制。健全绩效评估机制需要一个合理科学的绩效评估模型作为评估依据。根据政府购买养老服務的现状，构建一个基于DEA构建的政府购买居家养老服务效率评价体系，应用该体系来比较不同行政区政府购买养老服务的相对服务效率，计算一定时间内政府养老服务部门的效率得分，将更加合理地对政府养老服务部门进行绩效评估。政府还可以根据构建的政府购买养老服务绩效评估模型的评估结果，健全现有的绩效评估问责机制。强有力的监督是杜绝腐败的关键，也是健全绩效评估机制的重要内容。

二是加强监管提升服务质量。参与养老服务的企业作为养老服务的直接提供者，对提高政府购买养老服务的质量起着至关重要的作用。因此，政府应该加强与提供养老服务的企业的联系与沟通，督促企业提供的养老服务形式丰富多样，能够满足养老消费者日益增长的养老服务需求。其次，养老消费者是养老服务的直接体验者，是养老服务质量的直接感知者。政府还应该切实解决养老消费者在享受政府购买养老服务过程中遇到的问题，并注意提高服务效率。

三是加大政策宣传力度。运用互联网技术是加强政府购买养老服务相关政策宣传的重要手段。针对养老政策宣传不到位的问题，政府可利用目前发达的网络技术，结合微博、微信等APP平台进一步宣传养老政策，特别是政府购买养老服务方面的政策。居委会与村委会是政府连接群众的一大桥梁，政府可通过居委会与村委会采用派发政策传单、粘贴政策海报等方式对政府购买养老服务相关政策进行大力宣传，保证每家每户都对政府购买养老服务政策有所了解，降低信息壁垒，提高群众对政府的满意度，打造服务型、创新性政府形象。

四是加大养老服务资金预算。合理有效的资金预算管理系统是加大政府用于政府购买养老服务的资金预算的关键。政府可以以往年政府购买养老服务的资金预算为基础，结合DEA模型对各行政区域的绩效评估结果、政府购买养老服务的现状、经济发展状况等因素，建立有效的资金预算管理系统，适当加大用于政府购买养老服务的资金预算，并向各行政区合理分配资金，减少资金沉余和不足的现象。

五是采购程序公开透明。针对资金使用渠道不够公开透明化问题，一方面应在政府购买养老服务途径上严格遵守采购程序，广泛发布招标信息，披露最终的招标结果;另一方面政府应加强对用于政府购买养老服务资金的管理，发表相关的规章制度，确保政府养老服务部门和提供政府购买养老服务的企业公开资金的使用渠道，并要求它们将资金使用信息发布于官方网站上，方便群众了解与跟踪，加强社会力量对资金监管力度。

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