城乡结合部社区治理体系创新研究

焦文成

[提要] 本文以城乡结合部社区治理体系创新路径为视角，探讨如何加强和创新社会治理。首先，分析城乡结合部社区治理体系的机遇与挑战;其次，分析城乡结合部社区治理体系存在的问题;最后，从社区管理体制、建立健全社区多中心合作治理模式等层面提出城乡结合部社区治理体系创新路径对策建议。

关键词：城乡结合部社区治理体系;机遇与挑战;问题和原因;创新路径

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2019年9月23日

一、城乡结合部社区治理体系机遇与挑战

社区是社会的最基本单元，是人民安心生活的基础保障，是创新社会治理模式的基础平台，是巩固党的执政基础的重要基石，更是国家发展的不竭动力。

十九大报告中明确指出：要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。党和国家高度正视，我们正迎接着重大的机遇;但不可否认，在社区治理难度和模式上，我们又面临着严峻的挑战。

二、城乡结合部社区治理体系存在的问题

现阶段城乡结合部社区治理体系存在许多问题，有具体工作过程方面的问题，也有工作结果方面的问题;有公共管理的问题，也有社区自治的问题;有政府的问题，也有市场的问题;有公共部门的问题，也有非公共部门的问题;有集体的问题，也有个体的问题。尽管存在着这样那样的问题，我们仍应该本着实事求是的态度，对社区治理进行不断地完善和发展。

（一）社区管理委员会行政化现象严重。从十八大以来，政府正逐步转变职能，具体表现为由管理型政府向服务型政府转变。从社会层面来看，政府职能转变的落脚点在社区，随着政府职能的转变，政府权利的下放，社区管理委员会承担了越来越多的行政负担。而社区管理委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。政府对于社区管理委员会起到指导作用，社区管理委员会协助政府开展工作，政府和社区管理委员会是指导与被指导，协助与被协助的关系。但是随着政府职能的转变，社区管理委员会逐步变成政府的一个附属机构，逐渐失去了社区的“自治性”。社区管理委员会行政化的愈演愈烈，是社区治理的痛点和难题。

（二）体制转变遗留问题显现。改革开放40年的发展，我国由计划经济体制转变成社会经济体制，资源配置也由政府主导转变成市场在资源配置中起决定性作用。政府包办一切事务的情况也随之消失。但是社会体制并没有随着社会主义市场经济体制的发展而完全建立，依然存在社会体制滞后与经济体制转变的现实。现在来看，政府依然是社区服务、建设的主体，建设的规模、投资的规模以及发展的规模都收到政府的管制。居民需要解决的问题和政府实际解决的问题并不不接，有一些居民需要的，政府没有解决;有一些居民不需要的，政府帮忙解决了。政府并一定时时了解居民的所想所思所虑。导致居民一些最需要、最迫切的问题无法得到解决。

（三）社区人才严重匮乏。自从改革开放以来，尤其是社會主义市场经济实行以来，我国社区人才呈现严重匮乏的态势，总体人才数量不足。究其原因主要有两方面，一方面，现在的大学生毕业后不愿意到社区参加工作，虽然现在政府推出一些鼓励措施，提倡大学生到基层工作，但是大多数青年人只是将基层作为其以后升职的跳板，并没有扎根社区的决心，这就决定了其工作的态度和工作的认真程度;另一方面，现在的社区领导干部主要以中老年人为主，虽然他们懂得本社区的现状，但是对于国家的新政策和市场经济发展趋势理解不足，已经不能满足当前社会治理的需要。当前社区治理不再是以前的那种简单模式，随着改革的深入，对于社区治理有了更深刻的要求，新形势下经过培训的高层次文化水平人才是社区治理的必然要求。

三、城乡结合部社区治理体系创新路径建议

通过梳理国内外社区治理理论和研究成果，从多中心治理理论视角出发，结合城乡结合部社区治理体系的上述内外部环境分析，现从以下方面提出其创新路径建议：

（一）完善社区管理体制

1、对街乡等政府组织的功能进行重新定位。规定街乡等政府组织要发挥区政府派出机关“组织领导、综合协调、监督管理”的职能，发挥强化综合管理、监督专业管理、组织公共服务、指导自治组织的作用，确保街乡等政府组织把工作重点转移到社会管理和公共服务上来。

2、进一步理顺政府和社区的关系。确立社区是群众性自治组织的定位，政府不直接干预社区的自治事务，树立社区对辖区内事务的管辖权，打破旧体制的条块分割。在旧体制下，政府部门对社区的管理是依靠各自的“条”来实现的，“条”与“条”之间缺乏协调，很难形成合力。另外，在传统体制下，单位制的惯性运作，单位与社区存在着“老死不相往来”的局面，社区管理机构缺乏足够的权威，难以对社区事务形成统一管理。所以，要进一步理顺政府和社区的关系，减少社区的行政事务，赋予社区更多的权力。

3、扶持社区居委会成长。调研发现，部分城乡结合部社区刚从村委会体制转制而来，有些社区也刚刚成立不久，因此诸多方面还不太完善。不论是从理论要求还是实际情况来看，社区居委会在发展过程中，各级政府必须给予扶持与帮助。从具体情况来看，扶持与帮助社区居委会成长的责任主要由区政府和街乡基层政府相关职能部门承担，主要可以从政策与技术等方面予以扶持，例如在政策倾斜、制度完善、项目资金申请、场地建设、人才队伍建设等方面给予支持。

（二）培育社区的社会资本和道德品质

1、培育社区的社会资本。市场经济的大潮下，人际交往之间的情感沟通越来越少，人们工作的压力越来越大，人作为个体本身所对于地域归属感，情感交流需求，被认同被重视等等，这些心理需求越发迫切。此背景下，社区的社会资本对于满足人们的这些需求发挥重要作用。

社区社会资本的核心是共享，在此过程中人们通过共享彼此的信息，共享彼此的想法，相互交换经历经验，互惠互助，来提高社区管理的效能，降低社区管理的成本。社会资本不但满足了人们对于情感归属的欲望，也解决了社区管理的资源匮乏，思想创新枯竭的问题，对于社区民众的生活起着及其重要的作用。

为了高效获得社区社会资本，需要有效地恢复社区公共服务功能，积极培养社区内部公共精神，建立良好的社区信任体系，提高居民对于社区发展的认同感。同时，社区精神本身不但是实现社区资源的有效途径，它更强调在对于社区公平，社区责任的一种承担，对于社区道德，社区服务的价值体现。具体包括乐善好施、尊老爱幼、助人为乐等帮助他人的积极思想。

加强社区社会资本的再造，一定要从社区公共精神角度出发，全面宣传，教育社区上下努力齐心，营造良好氛围的积极理念，使社区内部的百姓能够理解、信任社区管理过程中的各个环节，公正、平等地对待日常生活每一件事，互助合作、积极创新，形成良好的氛围，唤起民众对公共利益公共价值和的关注，弘扬互助互爱和社会资源共享的中华传统的美德，从而更好治理社区。

2、完善道德调控治理构架。（1）成立社区伦理委员会。在道德调控治理框架中应引入社区伦理委员会，来填补道德评判与行为校正之间的空缺，以建构一个严密的治理程序。（2）建立健全信誉机制和赏罚机制。确立一個有利于维护社区正义的赏罚机制，从根本上激发业主的荣辱感，从而实现抑恶扬善、祛邪扶正的目的。例如，可以建立社区业主信用档案、建立有效的赏罚机制。（3）强道德文化的培育。在完善社区道德治理框架！配套制度的同时，还必须营造与之匹配的强道德文化，提高业主的道德意识。我们可以从以下几个方面着手：建立社区道德规范宣传的长效机制、突出道德教育主题、加强道德教育的针对性。

主要参考文献：

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