地方政府推行标杆管理问题与对策

张蕾　周东生

[提要] 作为创新政府管理方式的新时代产物，标杆管理代表一个政府部门与其他绩效卓越的部门比较并赶超的流程。我国地方政府机构标杆管理活动的开展方兴未艾，然而标杆管理重在实践，在具体实施过程中还存在许多问题。为达到预期效果，需要提高对标杆管理的认知能力，完善实施流程，以期最大限度发挥标杆管理的优势。

关键词：地方政府;标杆管理;问题与对策

中图分类号：D630 文献标识码：A

收录日期：2019年9月9日

一、引言

标杆管理又称“基准管理”，“对标”，本义是不断寻找最佳实践，并以此为基准进行持续测量分析与改进。最早由美国施乐公司于1979年首创并作为管理工具引入企业管理工作。最初倡导者——施乐公司的罗伯特·C·坎普把它定义为“一种不断寻找同行业公司的最佳实践模式，并通过了解、学习和模仿最佳运作，达到超常工作绩效的持续流程”。20世纪90年代后期以英美为首的西方发达国家将其引入政府部门的绩效管理中，其中以美国的俄勒冈州取得的效果最为突出。作为一种卓越的企业绩效管理工具，标杆管理能够执行政府部门与绩效卓越的其他政府部门进行比较并发掘改进方式的流程。

对于财政资金短缺，基本政府公共服务相对供给不足的我们国家来说，政府绩效管理更加重要。我国政府绩效管理研究稍显滞后，20世纪80年代才在西方各国政府改革的激励下开始关注政府绩效管理。早期主要以提高行政效率为目标，90年代以后，因民众对政务质量的关注度日益高涨，政府绩效工作的重心也逐渐转移到服务质量的监督上来，逐渐演化为以服务质量为核心的客户导向型政府。这种变革带来了地方政府落实绩效评价及管理的实践优化需求，而将标杆管理在地方政府绩效评价中的应用就是创新政府管理方式的先进产物。

在标杆管理的实践应用上，我国南方地區起步要优于北方，广州市最早将其应用于黄浦区。在黄浦区分别执行内部、竞争型、功能型标杆管理，内部流程中实行业务受理回执制度，提高民众对公共服务质量的满意度;竞争型标杆管理与深圳宝安区建立标杆交流，将其作为竞争对手开展良性赶超;功能型标杆管理则借鉴了企业顾客型导向的管理模式，学习企业处理顾客不满的举措，改进政府自身的运作方案。

在广东首次引进之后，江苏、福建、安徽等地紧随其后不同程度上开展标杆管理活动。近年来，国家要求东北对标国内先进城市。即东北三省通过和东部地区城市建立对标关系，来发现自身管理水平的发展模式上的短板。国务院于2017年提出《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，指定辽宁对标江苏，吉林对标浙江，黑龙江对标广东，同时沈阳与北京、大连与上海，哈尔滨与深圳、长春与天津开展合作交流，实现三省四市的对口合作机制，共同谋求发展。

虽然我国地方政府机构标杆管理活动的开展方兴未艾，但是标杆管理是一种实效性较强的管理工具，在我国地方政府绩效评估方面还是一个尚未完全开拓的领域，日常的运用过程中存在许多问题值得商榷。

二、地方政府在标杆管理运用中存在的问题

（一）缺乏重视。标杆管理起源自西方，并且作为一种企业管理工具，我国地方政府机构对其缺乏了解。国内标杆管理应用于地方政府绩效的相关文献也相对匮乏。这种情况下地方政府很难重视起来，尤其北方地方政府接触时间滞后。同时，引入标杆管理意味着大量改革和创新，这会带来大量工作负担，导致政府机构内部人员抵触标杆管理的引入。但是脱离政府内部人员的认可与支持实施标杆管理是很难取得理想效果的。首先，高层管理者的态度至关重要。一个组织实施管理活动离不开管理阶层的支持，只有领导人员充分认可标杆管理，并做出正确的判断和决策，才能领导基层工作人员展开实践。其次，政府的基层公职人员作为标杆管理活动的最终执行者作用也不容忽视，如果基层人员对标杆管理的认识不够透彻，整个标杆管理的流程将会举步维艰。

（二）流于形式，规范化不足。一些接触标杆管理理论的地方政府并没有深入了解标杆管理在实践中的操作要领，单纯按照字面意思理解简单为“向榜样学习”，忽略标杆管理实施时应力求兼具科学性和规范性。如果仅仅把标杆管理视为一句口号来体现政府机构的先进性，忽略具体实施措施的妥善安排，不仅事倍功半，也阻碍地方政府实施对标的进一步发展与广泛应用的脚步。常见问题有，执行者将注意力集中在数据方面，对数据的实际来源不重视，容易导致错误对标。又比如，许多地方政府更多地关注指标的比较环节，而忽略了对标杆对象的具体实践模式深入的分析和效仿。而事实上深刻分析研究标杆对象之所以成为优势标杆的原因才是标杆管理的核心。

（三）盲目树立标杆对象。标杆对象的选择是决定标杆管理最终效果的决定性步骤。选择标杆学习对象时不能盲目跟风，要建立在详实的前期调查与准备基础上，充分考虑自身实际情况和需求。地方政府所处的外部环境不同，实施相同的策略可能带来截然不同的效果。好高骛远，一味选择表现突出的地方政府进行追赶，容易因为目标过高打击信心。但选择差距不大的对象难以调动积极性，丧失标杆意义。同时，出于政府机构的特殊性，内部信息获取渠道也是选择标杆需要考虑的问题。

（四）指标可行性较差。标杆管理首先需要绩效评价，这是一个力求科学、严谨、全面的量化过程，离不开正确的评价指标体系。鉴于地方政府实施绩效管理存在特殊性，政府机构的运作大部分是面向公众提供公共服务，很难精确地衡量公众满意度。同时，政府部门提供的公共服务存在差异化，可比性较低。同时选择考核指标时要考虑价值取向，地方政府实施标杆管理是为了追求民众对政府管理的满意度，要在树立正确的政绩观基础上，围绕“以人为本”为核心制定指标体系，这决定了标杆管理不仅要关注经济绩效，更不能忽视社会民生。

（五）急于求成，重对比轻实践。我国地方政府标杆管理的实践常常陷入一个误区，注重对比，在确定标杆对象以后忽略后续的赶超与再比较。而比起一时的比较，不断的优化自身才是标杆管理的目的。实践过程中要分清主次，我们追求的不是一段时期的管理成果和绩效的提高，而是不断增强组织的核心竞争力。谋求一时的绩效改善的突击行为是不可取的，治标不治本。标杆管理是一种长期的持续改进过程，期望阶段性突击就立竿见影是不切实际的。所以，实施标杆管理要立足于长远发展，在日常工作中时刻优化组织绩效，切忌急功近利。

三、解决措施

（一）提高对标杆管理的认知，建立激励机制。首先，对于标杆管理，我国应该加强理论宣传，鼓励各地方政府主动学习并互相交流、分享经验。其次，政府绩效并不像企业管理，企业经营状况直接反映在经济效益上。缺乏刺激和鞭策，政府成员很难有动力，所以需要建立正确的激励机制。传统政府绩效管理存在一个弊端，就是对绩效水平不高的部门反而会增加拨款预算，这其实是在助长不作为现象。实行标杆管理，可以把预算和标杆管理实施效果联系起来，按照绩效评价排序，奖励效率高的政府部门更高的预算拨款，对未达到预期要求的机构追问相关负责人员的责任。把执行效果作为财政预算的一项参考依据，能够合理消除消极心态。

（二）明确目标，制定周全的计划。标杆管理实施的前期需要准确的认知到政府自身的定位，包括外部环境、内部发展状况以及价值取向。只有在明确标杆管理实施的目的基础上做好前期铺垫工作，才能制定具体措施。规划好整个流程耗费的时间，有效地控制进度，明确每一个环节由指定单位和人员负责，这样能够提高标杆管理的认同感和责任感。平衡组织内部资源，保证人力和物力资源的合理规划和高度利用，对各项生产要素和计划的实施进行平衡。

（三）合理选择标杆管理对象。一套完整的标杆管理实施体系，最重要的环节基于量化结果来明确所要借鉴和赶超的对象，也就是标杆的择定。选择标杆对象一定要和结合地方政府自身实际，目标不宜太高也不宜太低。过高的目标容易导致无力追赶，最终丧失信心。但差距太小的选择不具有标杆追赶的意义。同时目标对象信息获取的难易程度以及获取资料耗费的成本高低都应纳入考虑范围。关于标杆对象的量化择定过程，我国学者周卓儒等人提出的方法认可度较高，首先采用数据包络分析方法判断决策单元的有效性，再基于相关部门工作绩效的最佳水准，建立虚拟标杆。

（四）积极优化指标体系。指标设定不可随意，体系也不宜偏复杂，最重要的是要围绕政府公共性的本质展开。《人事部中国地方政府绩效评估》课题组设计了一套科学可行性较高的指标体系，可以作为参考，传统划分思路大多区分为经济、社会、政治指标，该体系另辟蹊径，从影响、职能和潜力三个角度划分一级指标，兼具战略性与科学性。地方政府绩效的评价指标不应该局限于经济效益，而应该灵活机动，指标之间应有紧密关联度。最后，在分析标杆对象的实践模式时，摒除指标之间的内在联系做出的判断是孤立不可取的。

（五）加大对实践的监督力度。政府部门引进标杆对象的实践模式后也不能掉以轻心，要时刻予以关注，观察是否存在阻碍达到最佳实践的失误，随时调整，可以将工作模式制度化，防止失去现有的实践经验。同时对比实际效果和预期目标进行对比，反思问题所在。

作为一项长期管理工作，标杆管理离不开对实施效果的科学评价。在对标杆对象的后续追赶过程中需要进行密切监督，及时反馈评价结果，地方政府可以组织工作人员定期汇报与总结成果，同时依据现有的情况对改进的思路和计划灵活调整，并对实施过程加以大力监督，防止有短视、急于求成甚至危害长久利益的行为产生。可以按时开展中期考察，以监督工作完成进度与效果，督促政府机构上下共同努力。

主要参考文献：

[1]Sik Wahl Fong，Eddie.cheng，Danng C.K.Ho，Benchmarking：a General Reading for Management Practioners[M].MCB University Press，1998.

[2]周卓儒，王謙，李锦红.基于标杆管理的DEA算法对公共部门的绩效评价[J].中国管理科学，2003（3）.