清雍正时期保甲制的推广和完善

保甲制是清代实施基层管控的重要法律制度，首要作用在于治安管理、打击盗匪、户口稽查，同时承担解决基层纠纷、宣扬教化等职责。清代中期以后，保甲制逐步取代固有的里甲制，发挥钱粮催征方面的职能。鉴于其重要意义，以往有不少学者关注清代保甲制的演变过程和具体的实施情况，侧重点各异：长时段、跨地域的研究，主要有华立《清代保甲制度简论》（《清史研究集》第六辑，光明日报出版社1988年版），王晓琳、吴吉远《清代保甲制度探论》（《社会科学辑刊》2000年第3期）等；具体时段保甲制的研究，代表作有常建华《清顺康时期保甲制的推行》（《明清论丛》第十二辑，故宫出版社2012年版），常建华《雍正朝保甲制度的推行——以奏折为中心的考察》（《故宫学刊》第十辑，故宫出版社2013年版），王先明、常书红《晚清保甲制的历史演变与乡村权力结构》（《史学月刊》2000年第5期）等；具体地域保甲制施行的研究，代表作有邱玟慧《清代闽台地区保甲制度之研究》（台湾师范大学历史学系硕士论文，2007年），黄忠鑫《清代图甲与保甲关系新论——基于徽州赋役合同文书的考察》（《安徽大学学报》哲学社会科学版，2014年第4期）等。总的来说，一方面，长时段、跨地域的泛述性研究较多，而对于某一具体时段、微观地域保甲制演变情况及保甲制在基层实际形态的研究相对较少；另一方面，以往对于清代中后期保甲制研究较多，而对清代前中期，即顺治、康熙、雍正三朝的保甲制关注稍显不足。因此笔者以为，对于保甲制具体时段（尤其是清朝前中期）演变过程、具体地域施行状况的研究探析，以及保甲制在基层地域的具体实施形态、保甲制与其他制度的联系和区别等方面，将是今后相关研究的主要方向。

雍正年间系清代诸多行政制度（如国家中枢机构权力转移、地方行政区划系统调整）发生重大转变的时期，保甲制亦然。笔者曾对明代及清初的保甲制作过长时段的研究。自明代嘉靖年间后，保甲法推行的地域已相当普遍，受到各级官员的广泛重视，保甲规程也大体成熟完善。但明代保甲制实施的症结在于，终明一代，保甲法基本上系地方官员应对治安形势的权宜之计，兴废无常，各地的实施存在极大差异，朝廷并未着手建立适用全国划一推行的保甲法体系。明代保甲制的这一特点，延续到清初顺治、康熙年间。尽管康熙后期，朝廷曾将统一的保甲规程颁行于全国，但各地保甲规条的颁布实施仍很大程度取决于地方官员对当地实际情况的把握。明清保甲制度在诞生数百年后，真正于全国范围推广和完善，是在清代中期，尤其是雍正年间逐步实现的。研究雍正时期的保甲制演变问题，首先必须考察这一阶段全国层面上保甲制推广的脉络和在地域上的扩展情况，以此作为进一步考察后续演变及其基层实施形态的基础。笔者将在前人研究基础上，系统利用清代政书、原始档案等文献史料，从宏观角度厘清雍正年间保甲制推广的基本脉络，反映此时段在清代保甲制演变发展历程中的重要意义。

一、顺治康熙朝保甲法的颁行

（一）顺治元年（1644）保甲法的颁行

清军入关之初，摄政王多尔衮即颁谕旨，令各地推行保甲制，并拟定划一的规程：“各省直地方，府卫州县所属村镇庄屯，每十家立一甲长，百家立一甲总，稽察盗寇奸细，并无籍奸棍不法等事，及东来官军仆从私自还家者。”［1］（《令旨谕兵部力行保甲》，顺治元年八月初八日，A001-090）部分学者将这一事件视为清代保甲制在全国统一颁行的伊始。但从现实状况来看，其时尚处于清廷与农民军各部及南明政权对峙时期，清廷的统治范围有限，纷乱动荡的局面下也难以令保甲制在民间有效实施。所谓“顺治元年令州县编置户口牌甲”，其实是北方个别地方实行。［2］(P323)

（二）康熙年间保甲法的全国推行

康熙九年（1670），清廷颁布《上谕十六条》，其一为“联保甲以弭盗贼”，要求各地基层严格实施保甲制。但当时清廷仍未在全国推行划一的保甲规程，具体执行措施由各地方官员自行拟定。

清廷首次在全国颁行统一的保甲规程系康熙四十七年：“先是顺治元年即议力行保甲，至是以有司奉行不力，言者请加申饬。部臣议奏：弭盗良法无如保甲，宜仿古法而用以变通。一州一县城关各若干户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上，出则注明所往，入则稽其所来，面生可疑之人非盘诘的确不许容留。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长，若村庄人少，户不及数，即就其少数编之，无事递相稽查，有事互相救应。保长牌头不得借端鱼肉众户。客店立簿稽查，寺庙亦给纸牌。月底令保长出具无事甘结，报官备查，违者罪之。”［3］（卷二十二《职役》二，P5051）

由此看来，这一次全国性的保甲规程颁行，实施范围广，施行地域遍及各州县城关村落，施行对象除普通居民外涉及客店、寺庙；保甲组织层级分明，自上而下分为“保——甲——牌”三级；条规细致，对于人户登记、保甲头目职责等均有较为详细的规定。但是，结合其他史料来看，这一次保甲制的颁行并未达到全国性的覆盖，主要有下列地域的遗漏：

第一，京畿地区。明代晚期，京师城内曾一度推行保甲制，但实施难度较高，成效有限。［4］(P51-66)入清之初，京畿地区的治安管控主要依靠官方行政机构，在民户中未设保甲组织。康熙四十七年保甲法颁行后，京师城内仍未推行保甲制。康熙五十年，监察御史杨笃生奏称：“京城内五方杂处，匪类难于稽查，请于每十家编为一甲，每家承值一日，轮流稽查，则匪类无容身之处。”［5］（卷四十六，康熙五十年三月）但朝廷官员对京城实施保甲制并不赞同，“以九卿所奏，京城五方杂处，若编立保甲，恐奉行不善，滋事扰民，应再行严敕五城司坊巡捕三营官员实心稽查匪类”［5］（卷四十六，康熙五十年四月）。京畿地区作为保甲法的真空地带，晚至嘉庆十八年（1813）方全面推行保甲。［6］（《军机大臣等议复京城内外编查保甲等事奏稿》）

第二，水上居民。尽管早在明代即有不少地方官下令对水上船户推行保甲法，但康熙四十七年保甲法并未涉及水上居民。直到雍正初年，清廷“念保甲弭盗行于乡村，尚未行于江湖，犹有未尽，又颁训旨……查驾船为业之人，令保甲邻佑具结给票，详书姓名、籍贯并揽载缘由记册存查，遇有失事，按册追缉”［7］（第二辑，《福建巡抚黄国材奏陈遵谕奉行保甲弭盗折》，P745-746）。

第三，少数民族聚居区。尽管自明代以来，某些地方官员尝试在少数民族聚居区推广保甲制，而康熙四十七年保甲法明确施行于流官统治的州县地区，对少数民族土司统治区域并未加以规定。且当地地方官员也因实施难度较大，多未着手全面推行。如广西总督孔毓珣在雍正元年（1723）九月二十八日的奏疏中称：“至于保甲一事，乃弭盗安民之良策。臣谨遵圣谕先于城镇店肆汉民聚集之处举行查编。至于各州县乡村，因粤西地广人稀，山多田少，零星散处，又有猺獞杂处之地，未能一体编立。”［8］（卷七之一）朝廷将少数民族地区保甲制纳入日程，主要始于雍正时期。

二、雍正时期保甲法在全国范围的推行实施

（一）保甲法的倡议与《圣谕广训》的颁发

清世宗雍正即位不久，鉴于康熙时期的保甲法行之日久，执行多有懈怠，光禄寺少卿罗其昌奏请贯彻保甲法：“今日着力行保甲之法责在州县，至使州县实心奉行，不敢视为具文者责在督抚。仰恳皇上敕该部转行直隶、各省督抚，严敕州县实心奉行，不得视为具文，如州县官不实心奉行者作何议处。”［7］（第二辑，《光禄寺少卿罗其昌奏请贯彻保甲折》，P146-147）督抚大员中亦有力倡保甲者，两广总督杨琳奏“请皇上敕下沿海各省督抚，凡近海郡邑皆力行保甲十家牌之法，如有面生可疑、踪迹叵测之人，皆责成总甲、里长不时查报，地方官不时访查”［8］（卷十四）。湖广总督杨宗仁上奏称：“至清靖盗源，稽察窝赌、窝逃，法莫善于力行保甲。臣自到任后，即将编查之法备叙六条，通饬严革相沿陋弊，令绅衿兵役与齐民一体鱼鳞挨编，自卫卫人，不许脱漏一户。十户共为一牌，一户稽察一日，周而复始，联络守望，百姓称便。”这一做法得到清世宗的肯定批示：“此论甚好。大凡举行一法，必示以劝惩，方期有效耳。”［8］（卷四）

官员纷纷上疏请求颁行保甲法，必然引起皇帝的重视。雍正二年（1724）二月，清世宗颁发闻名于世的《圣谕广训》，将康熙年间颁布的《上谕十六条》详细阐释，于各地民间广为传扬，厉行实施。在“联保甲以弭盗贼”一章中，雍正帝在指出保甲法的功效，阐明保甲法施行中的弊端之后，提出贯彻保甲制的命令：“嗣后城市乡村，严行保甲，每处各自分保，每保各统一甲，城以坊分，乡以图别，排邻比户，互相防闲。一甲之中，巨室大户，僮佃多至数百，此内良否，本户自有责任。若一廛一舍之散布村落者，有业无业，或良或否，里正、保正得以微窥于平素，一出一入得以隐察其行踪，遇有不务恒业、群饮聚博、斗鸡走狗、夜集晓散，以及履历不明、踪迹可疑者，皆立为纠举，不许暂容甲内。其荒原古庙、闹肆丛祠，尤易藏奸，更宜加紧防察。”［9］这一保甲训令建立在康熙四十七年保甲法的基础上，主要意在强调保甲法的严格执行，而实施范围已扩大到水上居民，“若夫江海出没之区，有未可以保甲行者，舟楫往来，络号联防，彼此互相稽查，匪类亦难藏匿”［9］。而在此之后清廷推出一系列的新保甲法令，使保甲制的实施范围进一步扩大。

（二）雍正四年保甲法的出台

如果说雍正二年的《圣谕广训》，是推行保甲制提纲挈领式的着眼，那么雍正四年颁行保甲法的上谕，则是雍正年间保甲制在全国范围具体实施的着手。是年雍正谕大学士等：“弭盗之法，莫良于保甲……乃地方官惮其繁难，视为故套，奉行不实，稽查不严。又有藉称村落畸零，难编排甲。至各边省，更藉称土苖杂处，不便比照内地者，此甚不然。村落虽小，即数家亦可编为一甲；熟苖熟獞，即可编入齐民。苟有实心，自有实效。嗣后督抚及州县以上各官不实力奉行者，作何严加处分，保正甲长及同甲之人能据实举首者作何奖赏，隐匿者作何分别治罪……著九卿详议具奏。”［10］（卷四十三，P636）这段上谕中，雍正重点提到几个问题，要求朝廷大员具体探讨：首先点明保甲法的执行薄弱之地，一是“村落畸零”之处，二是各边省“土苗杂处”之地，必须强化实施。其次提出保甲制的有效实施，需要强化责任机制，建立明确的奖惩制度，重点针对各级地方官员和保甲头目。

经过探讨研究，清廷于当年七月颁布了新的保甲法，内容如下：

吏部遵旨议覆，保甲之法，十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正。其村落畸零及熟苗熟獞，亦一体编排。地方官不实力奉行者，专管、兼辖、统辖各官分别议处。

再，立民间劝惩之法，以示鼓励。有据实首告者，按名数奖赏；隐匿者，加以杖责。应通行直省，以文到半年为限，有能举首盗犯者免罪。其从前未经发觉之案，地方官即行揭报者，亦免议处。［10］(卷四十六，P702)

《钦定大清会典则例》对雍正四年保甲法的记载，在地方官员与保甲头目的责任惩处机制方面更为详尽，对于家族聚居之处的保甲实施也另有规定：“如地方官不实力编排，以致盗贼窝藏，将州县及营汛专管官照不能察缉奸民例降二级调用，兼辖官系同城者降一级调用，不同城者降一级留任，能察出详揭者免议。保正、甲长、牌头及同甲之人果能实力察访、据实举首，照捕役获盗过半以上例，地方官按名数酌量奖赏；倘牌头于所管内瞻狥隐匿，事发之日系强盗照不应重律折责，系窃贼分别轻重酌量惩警。若牌头曾于甲长、保正处首告，（甲长、保正）不据实转首者，一经发觉，甲长照牌头减一等发落，保正减二等发落，牌头免坐。若屯堡村庄聚族百人以上，保甲不能遍察者，选择族中人品刚方者立为族长，如有匪类令其报官究治，倘瞻循隐匿，与保正一例治罪。”［11］（卷一百一十五《保甲》）

将雍正四年保甲法与既往的康熙四十七年保甲法比较，可以看到其保甲组织的结构完全一致，即自上而下的“保——甲——牌”三级，而不同点主要是强调保甲制在偏僻地带（“村落畸零”）和归附少数民族（“熟苗熟獞”）聚居地域必须一体施行，扩大了保甲法的实施范围。此外，强化地方官和保甲头目的责任机制，建立明确的奖惩制度，也是雍正四年保甲法的一大完善。

（三）雍正年间有关保甲制的特别法

雍正四年清廷颁行于全国的保甲法，可视为一般法。除此以外，尚有某些针对特定地域、特定群体的保甲法令、规定，可视为特别法。笔者下文中将分别对这些特别法加以阐明：

1.少数民族。雍正二年，湖南巡抚王朝恩针对境内少数民族地区加强管控，向朝廷奏称：“……（苗猺聚居之处）原设有土千百户，在总督衙门给发委牌管辖，亦各有寨长分理，似无庸再添练总名色，与齐民一体编查，徒滋纷扰（注：雍正帝此处朱批‘甚是’）……生苗生猺出入之处，现有附近镇协营汛分防弹压，失事照例详参，已如条陈所云。今再移行文武，严敕苗猺杂处州县实力举行内地之保甲，加护隘口之稽防，则民自为民，生熟苗猺各以类聚，不致彼此勾引，内外酿祸。（注：雍正帝此处朱批‘是当之极’）。”［7］(第三辑，《王朝恩奏陈苗猺州县推行保甲折》，P407-409)王朝恩将少数民族分为三种：一是居住深山，尚未完全归附朝廷统治的“生苗生猺”；二是生活方式与汉民相近，虽归附朝廷，但仍由土司、寨长管理，未纳入州县管辖的“熟苗熟猺”；三是与汉人杂居，由当地州县直接管辖的少数民族居民。按照王朝恩的奏请，只有第三种人应被纳入保甲体系——这个主张得到清世宗的赞同。

但其后雍正四年保甲法明确把所有的“熟苗熟獞”，即上述第二、三种人，均纳入保甲体系。“申严保甲已议苗獞一体编排，其苗中保甲谓之‘合桩’，除隔省及生苗地方或村寨相远者不必合桩外，村寨附近之处皆令合桩，互相防守。”［3］(卷二十三《职役》三，P5055)是年年底，“内阁等衙门议覆云贵总督鄂尔泰疏言……再，清盗之源莫善于保甲，云贵苗民杂处，户多畸零，将零户编甲，独户迁移附近，以便稽查之处，行令该督悉心筹划，饬令该地方官善为奉行，安置得法”［10］(卷五十一，P772)。鄂尔泰提出“除生苗外，无论民夷，凡自三户起，皆可编为一甲；其不及三户者，令迁附近地方，毋许独住。则逐村清理，逐户稽查，责在乡保甲长，一遇有事，罚先及之。一家被盗，一村干连”［8］（卷一百二十五之二）。

清廷不仅在南方少数民族地域推行保甲制，亦将其颁行于西北回民中。雍正九年，“巡抚许容奏言，甘肃回民居住之处，应令地方官编为保甲，除设立牌头、甲长、保正外，选其中殷实老成者充为掌教，如人户多者再选一人为副，不时稽查，所管回民一年之内并无匪盗等事者酌给花红以示鼓励，下部议从之”［3］（卷二十三《职役》三，P5056）。

雍正年间清廷一再筹划边疆民族地区的保甲法实施，不断扩大其涵盖的范围，体现了这一时期清廷对边疆少数民族区域基层控制逐步加强。

2.流动人口。这部分人主要包括三种：

第一，山区与海岛移民。清代东南各省人地矛盾日渐突出，大量民众离乡背井，辗转山区人烟稀少处搭建简易住所，从事垦殖或手工业，这些流动或半流动人口被称为“棚民”。棚民来源复杂，“有入籍年久，现在纳粮当差者；有入籍未久，去留无定者；有远在山箐，星散各居者；有土民雇其佣工，地主招其垦田者；有山主利其力作，曲为隐庇者，或种靛麻，或种茶烟，或佃耕做纸，统名之曰棚民”［8］（卷十五）。由于其所居地区远离统治中心，清廷唯恐这批民众形成反抗势力，意图通过推行保甲法加强对这些地区的基层控制。雍正四年保甲法颁行不久，清廷“寻议江西、浙江、福建三省各山县内向有民人搭棚居住，以种麻、种箐、开炉、煽铁、造纸、做菰等项为业，其间土著甚多，亦有邻省失业之人流寓，令各该督抚将现在各县棚民照保甲之例，每年照户编查，责成地主并保甲长出具保结，州县官据册稽查；倘住居星散，不论栅数多寡，自为一甲互相稽查。内有棚民已置产业，并认粮承纳入籍者，俱编入土著一体当差。至一邑中有四五百户及至一千户以上者，即于棚居乡壮中拣选保甲长承充巡查，如棚民内有窝匪奸盗等事，地主并保甲长不行首告，连坐治罪。能首获者照例优赏”［3］（卷二十三《职役》三，P5055）。从中可见，在棚民数量并不多时，清廷主要将其纳入当地固有的保甲体系，由土著（包括已置田产，承担赋税，从而纳入土著的原棚民）担任的保甲头目负责管理。但当棚民达到一定数量规模后，清廷即赋予其一定的“自治”权，在棚民内部指派保甲头目，令其建立单独的保甲体系。

广东“寮民”的情况与上述棚民类似。“广东省山多田少，穷民入山搭寮，取香木、椿粉、砍柴、烧炭，自食其力，（雍正四年）令各州县将山内各厂照保甲之法一例编查，每寮给牌一张，令通寮之人互相保结，再于一寮之内择老成谨慎有妻室之人点为寮长，寮户悉听钤束，倘有窝藏奸宄等弊，寮长、互结之人报官究治，容隐不报，发觉连坐，寮长照总甲例治罪。”［3］（卷二十三《职役》三，P5055）

除辗转山区，福建、广东两省另有一些民众放眼海外，前往台湾地区谋生。清廷对于大陆居民移居台湾地区严加限制，规定“凡往来台湾之人，必令地方官给照方许渡载，单身游民无照者不许偷渡，如有犯者官兵民人分别严加治罪”［12］(卷二百七十七，P5660)。对于抵达者亦从严管控，以防反抗势力形成。“（雍正）十一年议准：台属多流寓之人，除立有产业兼有父母妻子者自有十家甲牌可稽，其并无家室产业，如佃户佣工贸易之类取具业主、房主、邻右保结，附于甲牌之末汇报，以备稽察。”［11］（卷一百一十五《保甲》）

第二，水上居民。将陆上无固定住所的船户、渔民纳入保甲体系，明代南方已多行之。清顺治、康熙年间地方官员亦多有施行者，如黄六鸿《福惠全书》中即对此设置细致的规定。前述《圣谕广训》已将水上居民纳入保甲法实施范畴，但对具体实施方式未作规定，由各地方官根据本地情形实施。如巡察河南户科掌印给事中张元怀“访得黄河各渡口间有不肖船户暗通盗贼，往来接应”，故“行文令将沿河过渡船只俱连环具保，稽查匪类”。［8］（卷六十五）

雍正四年保甲法颁行不久，清廷专门对水上居民的保甲法实施作出具体规定。“（雍正五年）又覆准：各处大小船易于藏奸，令地方官取具船户邻右保结，编列号数，于船两旁刊刻某处船户某人姓名，给以执照。该船户持照揽载，地方及营汛官弁不时稽查，其采捕鱼船奸良更难分辨，照陆路保甲之例，以十船编为一甲，一船有犯盗窃者，令九船公首，若隐匿不报，事发将同甲九船一并治罪。至渔船停泊之处，百十成群，多寡不等，十船一甲之外，如有余船，即以奇零之数编为一甲，地方及营汛官弁随时留心点验，不得虚应故事。”［11］（卷一百一十五《保甲》）

第三，流动工商业者。清廷将流动工商业者纳入保甲体系，目的与前述山海移民、水上居民类同，即加强对流动人口的管控，加大对不法行为的预防及打击力度。雍正九年清廷下令在苏州踹坊中设置保甲组织：“令江南苏州踹坊设立坊总、甲长，南北商贩青蓝布匹俱于苏郡染造，踹坊多至四百余处，踹匠不下万有余人。时浙江总督李卫节制江南，因陈地方营制事宜，言此等踹匠多系单身乌合，防范宜严，请照保甲之法设立甲长，与原设坊总互相稽查，部议从之。”［3］(卷二十三《职役》三，P5056)

3.士绅阶层。明清各级地方官府的官员数量、行政能力都相当有限，地方基础设施建设与赈灾应急事务等都有赖地方士绅支持。在民间，尤其是乡村地区，士绅大族往往垄断话语权，极具权威，他们对保甲法积极抵制或消极敷衍的态度，使保甲法在基层的推行阻力重重，功效难以有效发挥。

雍正年间，朝廷致力于限制士绅特权，打击其获取法外利益的行为。在取消士绅丁银优免特权的同时［13］(P206-210)，清廷将士绅阶层纳入保甲体系。“（雍正）五年覆准：绅衿一例编入保甲，听候稽察。如抗不遵依，比照脱户律治罪。地方官狥情不详报者，照狥庇例议处，其保正、甲长，绅衿免充。轮直、支更、看栅等役亦准免。至齐民内有衰老、废疾及孤寡之家子孙尚未成丁者均准免支更、看栅及一应差徭。……又覆准：保正、甲长准免本身差徭，如有借名武断乡曲者严察革究，一切户婚田土不许干与，专一稽察盗贼及人命、赌博等事。”［11］（卷一百一十五《保甲》）一方面，清廷将士绅阶层完全编入保甲，对于抵制者依法惩处；另一方面，清廷免除士绅作为保甲成员所须承担的巡逻看守等义务，并豁免其担任保甲头目，以示优待。此外，清廷还赋予保甲头目管理职责和免役特权，但禁止其利用职权干涉他人民事纠纷。

三、雍正年间保甲制推广实施的意义与局限

清廷于民间推行保甲制，旨在加强户口控制，强化社会管控，维护基层治安和社会秩序。自明代沿用至清代的里甲制，除征发赋役外，原本亦同时承担上述职能，但自明中期以后，随着里甲黄册体系脱离实际，难以发挥户口实态管控的职能，且在国家财政紧张，无力培植大规模的正规武装和侦缉力量时，官府要镇压变乱、维护治安，就必须建立一套既能有效掌控基层户口，又能发挥稽查防御盗匪等犯罪行为的户口管理机制，保甲法即在此背景下出台。雍正年间推广保甲制，于全国范围制定划一的实施规程，在中国户口管理制度发展演变过程中具有重要的意义，但同时也存在明显的局限。

（一）保甲制推广实施的意义

保甲制作用于维护治安、查举不法行为，包括打击刑事犯罪（主要是盗匪）和维护社会秩序两部分。一方面，保甲组织针对外来盗匪，制定了巡逻守夜和抵抗追捕的一套机制，笔者谓之“对外职能”，而各种外来不法侵扰相对而言是不特定的、时常难以预见的，故也可称为“一般防御”（“一般防御”和“特定防御”借鉴现代刑法学的“一般预防”与“特殊预防”概念），也即对象不特定的防御。另一方面，保甲组织对于内部居民亦有监督纠举责任，包括对于直接破坏社会治安的强盗、窃盗、纵火等犯罪行为和赌博、娼妓、邪教等影响社会秩序的不法行为，承担纠举告发的义务，笔者相应将之称为“对内职能”，传统社会——尤其是乡村社区或宗族聚落，乡里互相依赖，彼此熟悉，对内的防御、监控往往具有较强的针对性，即针对某些具有不良习气或不法行为的人员，也可称之为“特定防御”。但凡保甲系统，无一不具备这种“对外职能”（“一般防御”）与“对内职能”（“特定防御”）的二重性。

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官府设立保甲组织，意味着其中的每一户居民，对于保甲内破坏社会治安的犯罪行为，都有检举揭发的义务，如果对邻舍的犯罪行为知情不举，亦要承担连带刑事责任——尤其是保甲头目，这样的责任更为突出。雍正年间颁布的保甲法规中有许多涉及具体法律责任的条款，如州县地方官员、保甲头目和甲内人户执行不力，会面临相应处罚。同时，清廷也明白单纯惩处、重罚轻赏的机制无法调动官吏、保甲头目及甲内人户的执行积极性，故此也制订了奖励条款，以图从正反两方面确保与促进保甲法规实效。

雍正年间改革保甲制，于全国划一推行保甲法，明显地扩大其实施范围，此举强化了官府在偏僻山地水域、少数民族聚居区、边疆地带等统治薄弱之处的基层管控，强化了对流动人口和士绅阶层的管辖，整体上有效增强了保甲法的实施效果。保甲制在明代和清初顺治、康熙年间，尽管已受到朝廷和各级官府重视，但并未形成长期有效、划一实施的法规，而是由地方官各行其是，带有极强的应时性，因而具有实效短、实施不稳定、条规多变的特征，往往导致数年中保甲法在一地时行时废，前任官员与后任官员颁行的保甲规程差异较大，不能有效承接等种种弊端。此外，即便在一省之内，各府州县保甲法施行力度各异，保甲条规互不相同，势必也会给相邻地域的协作造成困难，影响保甲法的整体实施效果。雍正年间朝廷制订统一规范的保甲规程，将其颁行全国，无疑能够显著提升保甲法实施的持续性和稳定性，增强实际效果。

（二）通过保甲制实施户口编查的提议与挫折

保甲制的划一推行，给人口统计方式的改变也提供了契机。保甲烟户册籍按照实际情况登记人户情况，详细登载每家每户的人口数量、年龄职业，并记载出入情况以掌握户口实态，是官府掌握控制基层户口状况的主要依据。保甲烟户册籍与赋税脱钩，因此相比以往的黄册、人丁编审清册体系更为具体可靠。

清代中期户口编查统计的资料来源，由人丁编审册转为保甲烟户册，这是保甲制在国家体制中地位提升的重要标志，而在以往研究中尚未充分彰显。国家户口编查，在乾隆六年（1741）之前为人丁编审阶段，在乾隆六年至乾隆三十七年为人丁编审与民数汇报并行阶段，乾隆三十七年后为民数汇报阶段。民数汇报数据的来源，即各地基层的保甲户口登记。“（乾隆）五年户部言，每岁造报民数，若俱照编审之法未免烦扰。直省各州县设立保甲门牌，土著、流寓原有册籍可稽。若除去流寓，将土著造报，即可得其实数。应令各督抚于每年十一月将户口数与谷数一并造报。番疆苗界不入编审者不在此例。”［3］(卷十九《户口》一，P5028-5029)

尽管清廷正式推行民数汇报制度始于乾隆六年，但早在雍正四年保甲法颁行前后，即有官员——直隶总督李绂向朝廷提出废除人丁编审，以保甲户口登记作为国家户口编查唯一方式。李绂的理由主要有以下几点：第一，固有人丁编审制有所弊病：“第向来编审之法，不过查照原册略为添新补旧，从未将实在人丁尽数开造，而每逢编审之岁，民间派费甚多，各省皆然，直隶尤甚。”第二，康熙五十一年“滋生人丁永不加赋”与雍正年间各省摊丁入地普遍推行后，人丁数量变化和丁银额数增减完全脱钩，人丁编审已不具备原有意义。“臣查天下丁银蒙圣祖永不加增之旨，直隶地方又蒙皇上轸念贫民照粮摊丁，则编审与否于丁银毫无关涉，若为郑重民数起见，则有无编审而稽查户口之详更甚于编审者。”第三，保甲登记较人丁编审在户口统计方面更为准确，“保甲之法，按户查丁，岂惟稽察奸民，即可周知户口”。

李绂提议：“请嗣后严敕州县于编排保甲时逐户清查实在人丁，自十五岁以上毋许一名遗漏，造册申送布政司汇齐，另造总册送臣，岁终具题进呈御览。册内只开里户人丁实数，免列花名，则簿籍不繁而丁数大备。其编审之例在直隶永行停止，既可省里民之费，又周知户口之详，其滋生实数必更甚于编审之册，而国家富庶之盛亦永光于史册矣。”［14］（第27册，《直隶总督李绂题请嗣后如州县编查保甲逐户清查所造岁终进呈预览册只开人丁实数本》，P388）归纳起来：每年依照保甲登记统计人丁数量，造册后按级上报；新的人丁册只载丁数，不再开列花名；废止人丁编审旧制。

但李绂的提议最终遭到清廷的批驳。朝廷的意见主要有以下几点：第一，人丁编审制是国家重要典章制度，地位远高于保甲制。“本朝顺治四年定五年一编审之例，按里按甲审察均平，详载原额、开除、新收、实在，造册送部，如有隐匿捏报依律治罪，观户口消长以定州县考成，所以稽生齿之登耗，验赋役之均平，政典甚巨也。至于保甲之行，恐闾里中贤奸杂处，善恶难分，于俦类之中择其醇谨自好者以为保正、甲长，令其稽查匪类，俾比里族党之间不致容奸窝窃，此弭盗安民之一法也，较之编审轻重悬殊矣。”第二，人丁编审数据不实，主要原因是地方官吏没有认真执行核查。雍正“于直隶州县蠲租赐复发粟截漕百余万石赈济平粜，又将新旧钱粮缓停征收，亿兆之感戴输诚，自出于寻常万倍，兹当编审之期，必欣喜鼓跃，报名恐后。况直隶已经按地摊丁，百姓更有何所顾虑而隐匿户口？若云编审之时不过查照原册添新补旧，从未将实在人丁尽数开造，此则有司奉行不力，该督严饬各州县遵奉成法，实心稽查，自不至于虚应故事。至于吏胥需索或不能无此，亦在地方官正己率下防禁其端，该督不时留心稽查，自可厘剔积弊”。第三，人丁编审存在的弊病，保甲制户口编查抑或也无法避免。“若以编审之年吏胥需索为虑，将来保甲按户查丁，或有奸诈之徒价稽查户口为名从中借端科敛，遗累闾阎，亦未可定。且编审五年一行，尚恐派费多端，今保甲每岁造册，其中滋弊，如纸笔、饭食等项烦扰民间，正复不少也。”第四，免列花名将导致丁口隐匿，不利于准确查核丁数。“查《周礼》司民掌登万民之数，自生齿以上皆书于版，此即今之花名册也。前代议征役之法，必以土著侨寓厘正谱籍为先，宋时户口册籍必细书其乡里都甲并乳名、年貌，历代行之未有改易。今若免列花名，则将来之开除、新收、实在悉无以稽核，户口之隐漏者从此必多矣。”据此，清廷认为“编审者，历代比要稽民之大典，断不可废，应令直督李绂仍照旧例遵行，其所请停止编审并保甲岁终册报之处均毋庸议”［14］(第28册，《大学士管户部尚书张廷玉等题饬直隶总督仍照旧例编审人丁及保甲本》，P175-179)。

考察当时的人丁编审制度，即可明确李绂所言“向来编审之法，不过查照原册略为添新补旧，从未将实在人丁尽数开造”完全属实，康熙颁布“滋生人丁永不加赋”诏令时业已指出，“一户或有五六丁，止一丁交纳钱粮，或有九丁十丁，亦止二三丁交纳钱粮”［12］（卷二百四十九，P5413）。即便“滋生人丁永不加赋”和摊丁入地推行后，人丁编审亦因丁银征收方式影响，与实际丁数大相径庭，其精确度远不如以实际户口为基础的保甲登记。［13］(P166-167)而人丁编审与保甲制地位高低问题，归根到底，纯属朝廷官僚保守思维和因循作风的反映。尽管雍正年间保甲制已成为国家实施户口管控的重要制度，但其法律地位则尚未超过固有的人丁编审制。

四、结 语

清代中期，尤其是雍正年间，是保甲制性质发生重要转变的阶段，由以往各级地方官员自行拟定规程自主施行，转变为朝廷制订划一规程，于全国统一推行，且实施范围显著扩大。这一过程分几个阶段循序渐进。雍正二年清廷颁行《圣谕广训》，在民间深化保甲法的影响力，促进其施行。雍正四年保甲法的颁行进一步巩固了保甲制在全国范围的统一施行，扩大了保甲法的实施范围。继而，各种保甲特别法将保甲制的实施对象扩大到归附少数民族、流动人口（山区海岛移民、水上居民、流动工商业者等）及士绅阶层，对保甲制在全国的施行起到极大的推动与完善。然而，尽管保甲制在加强户口管理和基层管控方面功用显著，雍正年间官员以保甲户口登记作为国家户口编查根本方式的提议，遭到清廷否决，保甲制在这一时期尚未成为国家户口管理的根本制度，其地位的根本提升直到乾隆年间方才实现。