学习《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》——加快建设高素质专业化特殊教育教师队伍

徐知宇,王 雁

(北京师范大学教育学部，北京 100875)

2018年颁布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(以下简称《意见》)，是自新中国成立以来中共中央国务院出台的第一个针对教师队伍建设改革的政策文件，意义深远。《意见》深入贯彻了党的十九大精神，将教师工作提高到政治高度，要求“各级党委和政府从战略和全局高度充分认识教师工作的极端重要性，把全面加强教师队伍建设作为一项重大政治任务和根本性民生工程切实抓紧抓好”。《意见》明确指出了新时代教师工作的具体方向，全面深化教师队伍改革要以“造就党和人民满意的高素质专业化创新型教师队伍”为目的，以师德师风建设、教师专业素质提升、理顺教师队伍管理体制机制、提高教师地位待遇作为重要手段。

特殊教育教师是教师队伍中的重要组成部分，《意见》为特殊教育教师队伍建设明确了方向。新时代下，面对特殊教育发展的新趋势、新征程、新使命，应当立足我国国情，结合特殊教育发展的特性和需求，全面深化特殊教育教师队伍改革，建设一支高素质专业化的特殊教育教师队伍，满足人民对公平而有质量的特殊教育的迫切需求。

一、高素质专业化特殊教育教师队伍建设的意义

(一)办好特殊教育的必然要求

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出要“办好特殊教育”，提出了“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”的重要论述。《第二期特殊教育提升计划(2017-2020年)》[1]中明确提出“到2020年，各级各类特殊教育普及水平全面提高”，“全面提升教育质量” 。提升特殊教育质量成为了目前特殊教育发展的重心，实现此目标的关键在于教师队伍质量的提升。特殊教育的对象是有着各类身心障碍的儿童，巨大的个体内差异与个体间差异导致教育教学工作的复杂性与难度成倍增长。特殊教育教师不仅需要掌握儿童的一般发展规律，还要掌握特殊儿童的发展特点；不仅需要具备一定的学科教学素养，还要具备特殊儿童教育与康复的相关专业知识与技能。此外，由于教育对象本身是社会中的弱势群体，对特殊教育教师的师德提出了更高的要求，不仅需要达到新时代下教师师德的基本要求，还需要具有人道主义精神，尊重差异、乐于奉献。要办好特殊教育，提升特殊教育质量，真正满足特殊儿童的需求，必须打造高素质专业化的特殊教育教师队伍。

(二)对新时代教育新常态的理性回应

新时代特殊教育的发展呈现新常态，要求学校教育不断变革和更新以适应新的需求，更对特殊教育教师提出了高要求。首先，新时代下接受随班就读的特殊儿童数量增加，班级中学生之间的差异加大，学生的教育需求更为复杂，普通学校需要高素质的特殊教育教师提供支持。《义务教育法》规定“普通学校应当接受具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助”。[2]目前，越来越多的特殊儿童进入普通学校随班就读，学生构成复杂。要应对这样的变化，不仅需要提高普通中小学教师队伍的质量，更需专业特殊教育教师参与其中，包括资源教师、巡回指导教师等。特殊教育教师需要与普通教育教师一起应对特殊儿童的教育问题，参与制定特殊儿童的个别化教育计划，为特殊儿童提供个别化的教育训练，辅助普通学校教师开展特殊教育评估、制定课程调整方案，承担特殊教育相关咨询服务、巡回指导等工作。其次，特殊教育学校中学生的障碍程度由轻中度向中重度转变，障碍类别由单一转向多样，再加之自闭症谱系障碍儿童数量大量增加，导致特殊教育学校的教学难度增加、任务更为艰巨，对康复的需求加大。这不仅要求特殊教育教师需具备一定的康复知识，也要求学校需增加康复类相关专业人才。应对各类学校中的变革，必须打造高素质、高专业化水平的特殊教育教师队伍。

二、高素质专业化特殊教育教师队伍的内涵

建设高素质专业化的特殊教育教师队伍，首先要明确高素质专业化的本质内涵。特殊教育教师是指在特殊教育学校、普通中小学幼儿园及其他机构中专门对残疾学生履行教育教学职责的专业人员，要经过严格的培养与培训，具有良好的职业道德，掌握系统的专业知识和专业技能。[3]教师队伍的建设不仅对教师个人的素养有要求，还对整体教师队伍有要求。从特殊教育教师个体来看，高素质专业化的特殊教育教师首先是符合《特殊教育教师专业标准(试行)》中各项要求的教师，也应当是“师德高尚、专业基础扎实、教育教学能力和自我发展能力突出”的教师。[4]高素质专业化具体体现为特殊教育教师个人的高尚品行以及专业知识、专业技能、专业能力的高水平。与普通学校教师相比较，特殊教育教师应当具备人道主义精神和现代残疾人观，储备残疾学生教育与康复所需的复合型知识。在掌握教师的基本教育教学技能之外，还需要具备特殊教育需要的评估与鉴别、个别化教育教学设计、以及辅助技术运用等能力。

从特殊教育教师群体来看就是要建设一支数量充足、结构合理、素质优良、富有爱心的高素质专业化的特殊教育教师队伍。[5]特殊教育教师全员都应当达到特殊教育教师的专业标准，并向更高的目标不断迈进。《意见》中明确指出，到2035年，要“培养造就数以百万计的骨干教师、数以十万计的卓越教师、数以万计的教育家型教师”。特殊教育教师作为教师队伍中的有机组成部分也要以此为追求的目标，争取培养更多的骨干教师、卓越教师、教育家型教师。同时，特殊教育教师队伍应当在教师数量、职业类别、学科结构等方面都均衡协调分布。此外，高素质专业化的特殊教育教师队伍应当具备合理的管理体制，体现在特殊教育教师的准入制度、评聘制度、编制标准、待遇保障制度等方面的不断完善。

三、建设特殊教育教师队伍面临的主要问题

(一)总体供给不足，质量有待提高

数量不足是困扰我国特殊教育教师队伍建设多年的问题。王雁等人2012年对全国特殊教育学校的教职工状况进行了调查，研究结果显示75.7%的特殊学校反映特殊学校中教职工的数量无法满足日常教学的需要。[6]教育部颁布的教育统计公报中显示，2012年特殊教育学校在校生人数为178998人，专任教师数为43697人，生师比约为4.10∶1。[7]截止到2017年的数据，特殊教育学校在校生数为242659人，专任教师数为55979人，生师比约为4.33∶1。[8]由此可见，从2012年到2017年，特殊教育在校学生数量迅速增加，尽管特殊教育教师人数有所增加，但生师比仍未下降。《特殊教育学校建设标准(试行)》中明确指出“学校教职工人数按照盲校、聋校师生比1∶3.5，培智学校师生比1∶2”的标准计算。[9]目前，生师比未达到该标准，特殊教育教师数量与实际需求量存在差距。可见，数量不足依然是特殊教育教师队伍建设的“顽疾”，新时代下需进一步扩大教师队伍规模。

其次，我国特殊教育教师队伍专业水平有待提高的问题没有得到根本的解决。[10]一方面，特殊教育教师个人的专业素养有所欠缺。具体表现在：一是部分特殊教育教师在职前培养与职后培训都没有接受过系统的特殊教育知识与技能的训练；二是特殊教育专业背景的特殊教育教师由于职前培养方案的差异性，存在课程结构体系不合理、实践性课程较少等现象，部分特殊教育教师在培养阶段就在学科素养、实践操作、教学能力等方面有所欠缺。另一方面，我国缺少特殊教育教师资格证书制度，使特殊教育师资队伍质量难以保障。教师资格证书制度具有法律强制性，通过严格的审核程序，确保从业者具备基本的教师专业素养，从而保障教师的专业性。目前我国仅颁布了《特殊教育教师专业标准》，该标准对特殊教育教师应当具备的基本专业素养做出规定。但因缺少特殊教育资格证书制度，在入职时无法判断特殊教育教师是否达到该标准，导致特殊教育师资队伍的质量难以把控。

(二)特殊教育教师队伍内部结构失衡

从特殊教育教师队伍内部看，存在着结构失衡的问题。第一，特殊教育教师类别结构不足以满足特殊教育的需求。从学制阶段上看，特殊教育教师主要集中于义务教育阶段，缺乏学前、职业教育阶段的特殊教育教师。从职位类别上看，专门从事特殊教育教学工作的教师在特殊教育教师队伍中占比较大，缺乏专职康复教师、心理健康教师等专业人员。[11]同时从事特殊教育的专任教师中，以在特殊教育学校中从事教育教学工作的教师为主，缺乏为普通教育服务的资源教师与巡回指导专职教师。

第二，特殊教育教师的知识结构不合理。由于特殊教育对象的复杂性，从事教育教学工作的特殊教育教师不仅需要具备特殊教育相关的知识与技能，还需要具备教育康复、学科知识、职业教育等多方面的专业基础。但目前特殊教育教师的培养过程中，课程设置主要围绕教育理论课程、特殊教育专业课程展开，目的在于帮助教师掌握有关教育情境、课程与教学、特殊儿童身心特点等专业知识和教学技能。[12]缺乏语文、数学等学科知识的系统学习，培养的特殊教育教师不具备学科教师的素养。同时，也缺乏有关于康复等知识的系统学习，特殊教育教师难以应对特殊学校中的康复需求。

(三)培养模式改革面临困境

近年来，越来越多的高等师范院校增设了特殊教育专业，特殊教育教师的培养规模逐渐扩大。但特殊教育教师的培养仍存在矛盾，主要表现为师范类院校培养的特殊教育人才与特殊教育实际需求之间的不匹配。一是不能满足特殊教育学校对学科教学的需求；二是无法满足特殊教育学校中日益增加的对教育康复相关专业人员的需求。

应对上述问题，迫切需要进行教师培养的改革，但在实际进行过程中仍然面临着困境。一方面，早期建设特殊教育专业的师范类院校培养模式固化。 早期开设特殊教育专业的师范类院校培养的为盲、聋、培智三类特殊教育学校服务的特殊教育教师已经无法满足融合教育提出的新需求，也无法满足特殊教育学校对教师学科教学素养的要求。但由于培养机制的固化，培养模式改革难以推进。在国家的“卓越教师培养计划改革项目”的推动下，也仅有5所高校参与特殊教育师资培养模式改革，[13]远不能满足现实需求。另一方面，新建特殊教育专业的高校学科建设力量薄弱。新建特殊教育专业的学校在培养模式设置上具有较大的灵活性，能够依据国家、地区的需求进行培养模式的改革及实验。但普遍反映现有的新建特殊教育专业教师队伍的数量、质量不能满足新时代专业发展的需求，缺乏高学历、专业对口、科研能力强的专业化人才，使其在培养环节的顶层设计上力不从心，也直接影响师范生的培养质量。

(四)制度保障体系亟待健全

目前，由于特殊教育教师的管理体制不完善，阻碍了高素质专业化的特殊教育教师队伍的建设。一是缺乏地方性特殊教育教师职工编制标准。近年来仅有山东[14]、广西[15]、广东[16]、云南[17]等少数地区出台了地方性的特殊教育学校的编制标准，大多地区仍存在特殊教育学校的编制设置无据可依的状况。编制体系不健全导致编制管理出现“空编”和“缺编”等问题。一方面，实际需要的特殊教育教师与专业人员编制数量不匹配，特殊教育教师从数量上无法满足教育发展的实际需求。另一方面，特殊教育教师自身的权利难以得到保障，阻碍了教师队伍建设质量的提升。

二是现有特殊教育教师管理体制有待完善。一方面，现行考评制度存在一刀切现象。当前，特殊教育教师在职称评定、考核机制、奖励机制等方面大都是与普通教育同步进行，未针对特殊教育教师职业的差异性进行调整。由于各项制度规定与特殊教育职业特性之间不适应，各项活动中指标分配存在不合理的现象。导致特殊教育教师评奖评优渠道不畅通，缺少专业发展机会，影响特殊教育教师队伍的整体发展。另一方面，特殊教育教师待遇保障体制尚未完善。我国从1956年设立特教津贴，但设定的特教津贴的标准已不适应社会经济发展状况和特殊教育发展需求，[18]仍存在特殊教育教师待遇偏低的问题。[19]待遇保障制度的不完善，导致特殊教育教师待遇相关的标准不能及时依据当地经济发展水平及现实需求进行优化，出现特殊教育教师的劳动付出与待遇、社会地位之间不平衡的现象。需要通过完善特殊教育教师管理体制，尤其是待遇保障制度，提高特殊教育教师的待遇，增强职业吸引力、吸纳优秀人才，从而提升整体特殊教育教师队伍的质量。

四、新时代建设高素质专业化特殊教育教师队伍的重要措施

要建设高素质专业化的特殊教育教师队伍，需要找到关键环节，针对性地解决问题。在颁布的《意见》中明确提出，要“加强特殊教育教师培养”；“创新和规范中小学教师编制配备，有条件的地方出台特殊教育学校职工编制标准”；“完善教师收入分配激励机制，有效体现教师工作量和工作绩效，绩效工资分配向班主任和特殊教育教师倾斜”。强调建设高素质专业化的特殊教育教师队伍要以加强特殊教育教师培养和提升待遇为关键抓手。

(一)以培养“复合型”特殊教育教师为教师队伍建设的总体思路

建设高素质走专业化的特殊教育教师队伍需要从培养的源头解决问题，以培养“复合型”特殊教育教师为总体思路，建设“复合型”结构的教师队伍。

新时代下教育发展对不同类别特殊教育教师的需求要求特殊教育教师的培养方向、培养方式等也随之调整。从教师个人素质看，强调由以特殊教育相关能力为主转向特殊教育、学科教学、康复等多方面专业能力的复合。承担不同工作类别的特殊教育教师，应当依据职位的特点在专业素养的复合构成上有所侧重。具体来说，满足“复合型”的高素质专业化特殊教育教师队伍应当包括：以特殊教育知识技能与学科教育教学能力复合为主的特殊教育学校的专任教师；以教育与康复复合能力为主的承担康复工作的特殊教育教师；以特殊教育和普通教育能力复合为主的承担融合教育相关工作的特殊教育教师。[20]

从特殊教育教师队伍结构看，强调要扩大特殊教育教师队伍的整体规模，整体优化特殊教育教师队伍的内部结构，实现队伍中不同类别特殊教育教师的合理“复合”。要依据现实需求精准定位不同类别的特殊教育教师的培养目标，培养适应各方需要的特殊教育专门人才，提升特殊教育教师队伍的整体质量。在这个过程中，要把握好特殊教育教师队伍内部结构的几组“复合”关系，即适应不同障碍类别的特殊教育学校的特殊教育教师，特殊教育学校教师与随班就读相关工作的教师，义务教育阶段教师与非义务教育阶段的教师,不同学科的特殊教育教师，学科教学教师与从事康复工作的专业人员，普通特殊教育教师与骨干教师、卓越教师之间的复合。

(二)创新培养机制，加强高校特殊教育专业人才培养

特殊教育教师的职前培养模式是培养改革的关键。第一，要加强已开设特殊教育专业的高等师范类院校的建设，支持有条件的高等院校开设特殊教育专业。基于不同院校及所在地区的特殊教育发展特点与学校自身的专业优势，调整专业布局，改善培养条件，提高特殊教育人才的培养规模与质量。支持师范类院校和其他高校扩大特殊教育专业招生规模，加大特殊教育专业硕士、博士研究生培养力度，鼓励有条件的高等学校加强学前、普通高中及职业教育的特殊教育教师培养。[21]

第二，要推动高等特殊教育人才培养模式的改革，建立跨学科、跨院校的合作机制，培养能胜任教育教学、康复训练工作的特殊教育专业人才。首先，高等院校内部要加强各学科之间的合作。培养模式改革以培养具备复合型专业素养的特殊教育师范生为目的，可采用“4+N”的培养模式，主要包括特殊教育专业学习叠加康复专业学习或各类学科专业学习两种类型。同时，要加强高等师范类院校与医学院校、社区合作，建立高校、政府、中小学“三位一体”协同培养特殊教育师范生的新机制。

第三，优化特殊教育课程设置，通过顶层设计形成多学科交叉、多领域互补的课程体系。改革教学方式方法，理论素养与实践经验并重，要加强开展第二课堂的教学实践。

(三)建立特殊教育学校教职工编制标准

特殊教育教师的编制问题直接关系到其身份与权益保障，对整体教育事业的可持续发展具有重要影响。目前的首要任务是建立特殊教育学校的教职工编制标准。第一，要基于教育协调发展的视角，优化教师编制体系的内部结构，解决特殊教育教师编制需求量与学校编制存量之间的矛盾。依据学校所在地的实际，为当地学校发展预留充足的特殊教育教师编制数量。《残疾人教育条例》指出 “县级以上地方人民政府教育行政部门应当会同其他有关部门，在核定的编制总额内，为特殊教育学校配备承担教学、康复等工作的特殊教育教师和相关专业人员；在指定招收残疾学生的普通学校设置特殊教育教师等专职岗位。”

第二，要改变学校教职工编制标准的单一模式，灵活制定特殊教育学校教职工编制标准，完善编制标准体系。2009年教育部等部门颁发的《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》中的第十七条指出，“省级有关部门要根据特殊教育学校学生少、班额小、寄宿生多、教师需求量大的特点，合理确定特殊教育学校教职工编制并保障落实”。[22]2017年中华人民共和国《残疾人教育条例》中明确指出，“省、自治区、直辖市人民政府可以根据残疾人教育发展的需求，结合当地实际为特殊教育学校和制定招收残疾学生的普通学校制定教职工编制标准”。标准体系既要考虑特殊教育教师的职业素养，又要考虑与全国教师的教职工标准体系对接。遵循以国家政策为导向，参考先进省份标准的原则，结合本省实际制定地方标准。具体来说，一是标准制定要考虑盲、聋、培智等各类别特殊教育学校的特性，考虑编制标准的适切性。二是依据不同学校的实际制定，即应当为招收重度、多重残疾学生较多的学校，适当增加教职工配备；对招收残疾学生的普通学校配备专兼职资源教师。

第三，建立健全管理和督查机制，完善和规范编制管理的制度体系。建立周期性的编制审核制度，规范特殊教育教师编制调动程序。建立特殊教育教师编制落实的问责机制，将特殊教育教师编制的落实情况纳入各级政府部门考核的指标当中。

(四)落实待遇提升政策，提升教师地位

国家强调要“落实特殊教育教师待遇，确保落实好特殊教育教师特殊岗位补助津贴、绩效考核和其他工资待遇”。[23]《意见》中明确提出要让“广大教师在岗位上有幸福感、事业上有成就感、社会上有荣誉感，教师成为让人羡慕的职业”。并且明确指出要提高特殊教育教师的待遇，“绩效工资分配向班主任和特殊教育教师倾斜”。《第二期特殊教育提升计划(2017-2020年)》中也明确指出，要“完善特殊教育津贴等工资倾斜政策，核定绩效工资总量时适当倾斜”。[24]

绩效工资向特殊教育教师倾斜，第一，是整体教师队伍的绩效工资应当向特殊教育教师倾斜。自1956起，就规定“对于盲聋哑中小学的员工，除按中、小学工资标准分别评定外，对教员、校长和教导主任还应按评定之等级工资，另外加发15%，以示鼓励”。[25]2006年修订的《义务教育法》又重申相关规定，“特殊教育教师享有特殊岗位补助津贴”。部分省份提高了特教津贴标准，例如陕西省将特教津贴提高至基本工资的50%。[26]第二，是特殊教育教师队伍内部，绩效工资应当向某些类别特殊教育教师倾斜。一是对普通学校承担随班就读教学管理任务的教师，在绩效工资分配上给予倾斜。二是为承担送教上门的特殊教育教师、承担“医教结合”实验相关人员提供必要的工作和交通补助。此外，表彰奖励也要向特殊教育教师倾斜。

要真正落实绩效工资倾斜政策，首先要完善特殊教育教师收入分配制度。各级政府应当依据特殊教育学校的发展战略、组织目标、市场需求程度等指标合理制定适用于特殊教育教师的收入分配制度。其次要改革绩效考核方式，完善绩效工资分配政策。改变当前单一的绩效考核方式，综合考虑教师的教龄、职责、能力等因素，将特殊教育教师专业发展作为导向，对工资结构、考评方式进行整体调整，构建真正能反映教师能力、业绩的收入绩效工资分配机制。第三，建立特殊教育教师待遇保障的监督机制。明确各级政府在保障特殊教育教师待遇中的职责与分工，要建立保障特殊教育教师待遇的问责机制，保障绩效倾斜政策能够落地。

五、结语

特殊教育教师队伍质量提升是新时代特殊教育质量提升的核心内容。尽管我国高素质专业化的特殊教育教师队伍建设尚在起步阶段，面临的问题远不止文中所提及的部分，但《意见》中提出的三点指明了高素质专业化特殊教育教师队伍建设的关键。应当以特殊教育教师培养、特殊教育学校教职工编制标准制定、提升待遇为突破口，积极推动特殊教育教师队伍质量的提升。高素质专业化的特殊教育教师队伍的建设不可能一蹴而就，需要做好长期攻坚克难的准备。