捕诉合一办案模式下两法衔接问题研究

常俊娜

关键词行政执法 刑事司法 捕诉合一 办案模式 衔接

一、某区2017年以来办理的行政执法与刑事司法衔接案件基本情况

2017年以来，某区共办理监督行政执法机关移送案件6件，监督公安机关主动立案10件，通知公安机关立案15件。2017年以来共监督公安机关涉嫌环境污染犯罪案件4件，2018年环境污染监督工作着力推进，实现了该类案件监督的零突破，并对其中1件1人批准逮捕，对3件4人提起公诉。2017年以来共受理涉嫌侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品以及食品药品领域审查逮捕案件22件22人，其中闫某某涉嫌销售假冒注册的商品罪等案件法院已经作出生效判决。其中生产销售不符合安全标准、生产销售有毒、有害食品案件占此类案件的76.9%，生产销售假药案件占比11.5%，环境污染、环境破坏类案件占比11.6%。同时，提前介入引导侦查涉嫌侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品以及食品药品领域犯罪案件15件，就案件定性、证据标准、取证注意事项等方面与公安机关进行交流，全面收集、固定证据，把好事实关、证据关和法律关，为下一步审查逮捕、审查起诉工作打好基础。

二、行政执法部门在办理相关行政案件过程中存在的问题及成因分析

综合某区2017年以来办理的行政执法与刑事司法衔接的案件以及办理案件的过程中遇到的问题和困境，笔者认为行政执法机关在办理行政执法案件过程中仍有进一步完善的空间。

1.相关行政执法部门向刑事司法部门线索移送数量少、力度轻。在刑事司法案件办理过程中，部分行政执法部门此种现象主要表现为“一少一轻”：其一，在两法平台上移送行政处罚案件线索的单位较少，多数情况下只有工商部门、农业部门、市场监管部门等少数几个机关移送行政案件处罚线索，而作为行使行政处罚权较多的税务、综合执法、公安机关等部门并没有移送相关案件线索;其二，移送的行政处罚案件，大部分违法数额较少，违法犯罪程度较轻，导致检察机关在发挥检察职能的过程中，即使发现有可进行刑事立案的案件线索，但由于案件违法数额少，违法犯罪程度较轻，导致监督移送和监督立案的两项监督案件中批捕和起诉率较低。

2.行政执法机关与刑事司法机关信息传递通道不够畅通。目前，为了进一步推进行政执法与刑事司法衔接工作顺利开展，部分基层检察院与市场监管局等重点行政执法部门逐步建立了“两法衔接专项工作机制”，逐步建立和完善了信息共享平台、信息通报、联席会议等工作机制，但在实践中，执行和落实的的效果有待进一步提升。行政执法部门面临各类繁杂的行政案件，办案数量多，办案压力大，加上基层检察机关的刑事案件数量多，疑难复杂案件数日益增长，案件难度相对较大，行政执法部门和检察机关各自的办案压力，也会间接导致在开展“两个专项”“两法衔接”案件过程中不能如实掌握行政执法机关的案件基本情况，行政执法机关某些特殊案件的办理情况及行政处罚情况。

经过对近年来某区检察机关办理的行政执法与刑事司法衔接案件的调研分析，本文认为存在上述问题主要在于以下两方面的原因。一是相关行政执法机关接受监督观念有待进一步提高。现阶段大多数基层检察机关对行政执法机关行政处罚的监督主要依靠两法衔接平台，但是如果相关执法机关接受监督观念不强、案件录入意识不足的话，就可能导致检察机关在监督过程中受监督机关不配合，相关案件的监督发现力度不强，直接就会导致检察机关监督作用发挥不佳，检察职能发挥不彻底，相关案件线索发现难度大大增强。二是行政执法机关与刑事司法机关信息共享畅通机制有待进一步完善。行政机关在办理行政案件过程中，由于案件信息与刑事司法机关之间传递不畅通不全面，一方面容易导致刑事司法机关相关案件发现线索、跟踪线索困难加大;另一方面对行政案件处理进度不能第一时间进行跟踪，不能如实掌握行政执法机关的案件办理情况及行政处罚情况，以及案件经由行政执法机关处理后是否已经达到了基本的惩戒作用，是否能够实现罚责统一。

三、行政执法与刑事司法衔接之间存在的办案实务问题及成因

结合某区2017年以来办理的行政执法与刑事司法衔接的案件以及办理案件的过程中遇到的问题，本文认为行政执法与刑事司法衔接之间在证据移交方面存在部分问题。主要表现在行政执法过程中的相关证据在刑事司法过程中能够继续作为证据使用的较少，行政执法过程中保存的证据相对于刑事司法办案中的证据标准而言证明力较弱，导致行政执法过程中的证据在刑事案件中作为关键证据的可能性非常小。究其原因，主要在于行政执法案件中的证据和刑事司法案件中对证据的要求标准不一，行政执法案件对于证据的证明力、证据链条、各证据之间的相互印证程度相对较低，导致在行政执法和刑事司法之间证据移交出现困难。刑事司法机关在办理此类案件过程中往往由于关键证据证明力较弱，需要投入较大的精力去进行证据搜集、证据固定，因而影响此类案件的办案效率。

四、与行政执法相关的刑事案件的特点及办理过程中存在的问题及成因

某区2017年以来办理的与行政执法相关的刑事案件主要分为食品、药品类监督案件及环境污染、环境破坏等问题监督的案件，其中生产销售不符合安全标准、生产销售有毒、有害食品案件占此类案件的76.9%，生产销售假药案件占比11.5%，环境污染、环境破坏类案件占比11.6%。综合分析此三类案件，发现与行政执法相关的刑事案件主要存在以下特点：一是影响范围广。与行政执法相关的刑事案件多涉及环境破坏、环境污染案件，特殊食品药品等消费者权益保护等性质的问题，这两类案件具有明显的公益ll生、公众性，如果监督不力案件进一步发展，容易产生侵犯公众利益性质案件，此类案件影响范围广泛，涉及广大群众舌尖上的安全以及生存环境安全，影响范围广泛。二是受害人数较多。侵犯公众利益性质案件多涉及的是多數群众，侵犯客体是公众利益，但是实际影响到的范围是每一个受害群众。例如食品药品类案件，生产不符合安全标准的食品案件，被害人是不特定的多数人，更是人们群众，受害群众人数不确定也就导致受害人员范围广泛性。与行政执法相关的刑事案件受害人范围广、人数多，容易导致此类案件在办理过程中出现涉法上诉等问题。

五、捕诉合一办案模式下行政执法与刑事司法衔接困境破解探析

目前，行政执法与刑事司法衔接过程中遇到的困境如何突破，成为解决行政执法与刑事司法衔接问题的关键，结合上述问题及成因分析，本文试对行政执法与刑事司法衔接问题进行探析，尤其对捕诉合一办案模式下如何进一步加强线索发现，尝试提出衔接问题新机制，以期促进两法衔接、推动检察监督职能进一步发挥。

1.拓宽案件线索来源，建立案件线索双向移送专项机制。捕诉合一办案模式下，一个案件从批准逮捕到审查起诉，均由一名检察官负责案件的办理。在此办案模式下，案件线索的发现更加至关重要。一方面加强与检察机关其他行政执法部门的沟通与配合，建立案件线索移送机制。行政执法机关对于其内设机构在办理案件过程中发现的案件线索，应当及时通过相关信息共享机制通道及时向检察机关“两个专项”承办人移送，形成行政执法部门与检察机关联动的工作局面，形成相互联动、相互配合的工作机制;同时检察机关在办理相关刑事案件过程中，遇到案件的部分嫌疑人尚且未构成刑事犯罪，但可能涉及行政执法、行政处罚等工作的情况，也要及时向行政执法相关部门共享线索，建立双向交流、双向配合的工作机制。另一方面拓展行政执法部门与刑事司法部门的联动举报机制。行政执法部门、刑事司法部门要进一步加强发现案件线索能力，利用行政部门对外公开邮箱、政府举报邮箱、检察机关控告申诉渠道，拓宽群众举报线索通道，并在行政执法部门与刑事司法部门之间尽快實现线索信息共享机制。同时行政执法部门、刑事司法部门要充分利用自媒体渠道，主动发现案件线索。目前，微信、微博等自媒体迅速发展，自媒体信息具有信息量大、内容繁杂等特点，行政执法部门、刑事司法部门要充分利用好自媒体平台，根据自媒体某些具有重要影响的相关信息，摸查相关案件线索。

2.建立各行政执法部门、刑事司法部门的信息共享机制平台。依托信息共享机制，建立行政执法与刑事司法的信息共享信息平台，打通“两项监督信息流”，促进行政执法部门、刑事司法部门信息共享、信息交流。可以尝试从以下两方面着手加强信息共享平台建设。一是以打造“两法衔接信息共享网络平台”为抓手，彻底规范行政执法机关的执法行为。通过信息共享网络平台明确行政机关向司法机关移送案件的标准、流程、形式等，完善和规范行政机关向检察机关信息备案、案件移交的程序，建立检察机关介入机制及会议信息通报制度，同时建立完善检察机关向行政执法部门案件信息反馈机制，规范信息共享通道，提升相关案件的监督机制。二是充分利用“两法衔接信息共享平台”和同级政府法制办行政处罚监督平台，选派专人负责共享平台的案件审查和日常管理工作，定期登陆、查看平台内本区各行政机关抄送的行政处罚信息。打通双向信息共享、信息交流通道，实现行政执法部门、刑事司法部门之间的线索顺畅移送、线索无障碍交流，打通刑事司法部门的案件线索来源。

3.严格落实谁执法谁普法，从源头降低此类案件的涉法涉诉风险。捕诉合一办案机制下，检察官的办案压力相对减轻，但是对每一个案件所承担的责任大大增强，进一步实现了承办案件的检察官对整个案件从审查批捕到审查起诉的所有流程承担责任，与此同时，案件本身所引发的涉法涉诉风险，也将直接由承办检察官承担。在捕诉合一办案模式下，刑事司法部门承办此类案件的检察官在办案过程中必须从源头化解案件涉法涉诉风险。与行政执法相关的刑事案件影响范围广、受害人数多的特点，造成此类案件侵害法益多涉及公众利益，一旦此类案件得不到公平、公正处理，容易引起涉法涉诉等群体性事件。行政执法部门、刑事检察部门在处理此类案件过程中，须注重源头把握，减少此类案件的涉法涉诉风险。

4.行政执法部门、刑事检察部门要加强相关类型案件的普法宣传。拓展各行政执法部门、各行政机关、刑事司法部门的联动宣传机制。进一步加强法律宣传，利用行政部门对外公开网络、政府公开网、检务公开网络及自媒体手段，广泛宣传检察机关工作职能及“两个专项”，提高行政执法机关和人民群众的法律意识，积极主动为检察机关提供案件线索;包括工商部门、农业部门、市场监管部门、税务部门、综合执法部门等各行政执法部门以及刑事司法部门要进一步加强联合开展普法宣传工作机制。各行政部门加强与刑事司法部门的协调沟通，开展系列送法进社区、进企业等联合宣传活动。

5.行政执法部门、刑事司法部门在办理个案过程中，进一步加强案件释法说理工作。捕诉合一办案模式下，刑事司法机关谁执法谁普法加强个案的释法说理工作，从源头化解涉法涉诉风险显得更加重要。无论是行政执法部门还是刑事司法部门，在办理个案过程中，向行政相对人、刑事案件犯罪嫌疑人充分说理，将案件的处理结果、处理原因通过现场说理或者通过网络及时、充分公开，同时畅通群众意见反应渠道，对于群众反应的问题加强重视，及时处理。检察机关是国家法律监督机关，深入推进检察环节社会治安综合治理工作，进一步完善检察官以案释法制度，在个案中既要当好“护法的卫士”，又要做好“普法的先锋”。