社区治理视角下城市网格化管理

洪泸敏 程梅秀

[摘  要]当前，我国不断创新和强化社会治理，对城市进行网格化管理成为新形势下社区治理的典型推广模式。本文以南昌市湾里区为研究对象，在社区治理理论的指导下，结合观察、问卷调查等方法，对城市网格化管理问题进行研究。总结城市网格化管理的优势及困境，提出加强政令推动、完善平台建设、培育社会组织、培养专业社区工作者和志愿者等优化建议。

[关键词]社区治理;城市社区;网格化管理

[中图分类号]D669  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）09-0074-07

“治理”（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，其原意是控制、引导和操纵[1]。世界银行于1989年提出“治理危机”（crisis in governance）概念后，“治理”这一术语被广泛应用于政治范畴且在多国受到推崇，用于强调集体行为的多元化主体及不同主体之间的互动性[2]。全球治理委员会（1995）的权威解释指出，治理是个人、公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是调和冲突和不同的利益并采取联合行动的持续过程[3]。2013年党的十八届三中全会上，“社会治理”首次在党的重要文件——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中出现，使得“创新社会治理”的思路得以明确。

上世纪90年代末期，随着我国社区建设实践的日益增多，以及社会治理理论研究的不断深入，我国的社区治理概念逐渐兴起[4]。其含义是指政府、社区组织、公民在一定地域内共同管理公共事务[5]，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。这既是对国家权力的优化重组与重新划分，也是促进国家治理能力提升和助推治理体系现代化的战略选择，充分体现了我们党关于社会建设思想的日趋完善和成熟。

一、网格化管理的缘起

随着改革开放后“单位制”的逐步消解，社会管理单元的不断变迁，居民身份构成的日益多元化，社区作为政府向社会公众提供公共服务的基层单位，其社会管理、社会控制、社会稳定、社会福利与服务等功能不断加强。当时代不断前行，传统的社区治理不可避免地暴露出管理粗放、服务理念落后、对居民需求响应滞后、信息碎片化、化解社会矛盾冲突不及时等问题，急需进行信息技术手段和管理模式升级，以此来提升服务水平，增强和培养社区居民对社区的归属感。而20世纪90年代出现于电力系统的“网格”（Grid）一词[6]，则给了人们启发。网格是借助传感器、远程设备、大型数据库等手段，以互联网为依托，实现更多资源、功能和交互性的技术[7]。网格化管理则是以地理布局、属地管理、现状管理等为依据，利用电子网格地图技术，将不同的地域划分为不同的“网格”单元，进行更为精准、动态的数字化管理[8]，以快速地响应与满足用户的需求。2004年，北京市为迎接奥运会，率先启用了网格化管理，取得了良好的社会效益。2006年，中华人民共和国住房和城乡建设部将网格化管理模式作为城市管理工作的创举，开始在全国范围内开展试点。从此，多地基层政府纷纷推行城市网格化管理以创新社区治理。可以说，城市网格化管理是我国由“粗放式社会治安”向“经验式社会管理”再向“精细化社会治理”转变，由“管制型政府”向“建设型政府”再向“服务型政府”转变的标志之一，提高了社会治理的科学化、现代化、专业化、智能化的水平，体现了注重社会协同、技术支持和质量要求等多元价值在社会治理方式中的融合，意味着我国在调整政府与社会的关系上，不断向社会放权，激发社会活力的决心。

二、南昌市湾里区网格化管理实践

（一）湾里区网格化管理概况

2013年，依据“街巷定界、规模适度、无缝覆盖”的原则，南昌市在城区以每10000㎡为基层单位，划分出3916个网格，约300户一个网格，按照一格一员布局，采取网格员制度开展城市社区的人口、房屋、部件、事件的采集和上报工作。截至2017年底，该市共有3898个城市社区网格，承担了社区工作服务信息上报的任务。南昌市湾里区建制于1981年3月，位于城市西郊，森林资源和旅游资源丰富，被称为全市的“后花园”。湾里区辖幸福街道、站前街道2个街道和招贤镇、梅岭镇、太平镇、罗亭镇4个镇，共有11个社区（居委会）、37个行政村、67个网格，构建了“区—街道—社区—网格”自上而下的四级管理平台。湾里区网格化管理的主要做法包括三方面：首先，积极组建网格工作领导小组，并落实各级网格管理中心阵地建设，设立了区级网格管理中心、街道网格管理分中心（主要依托街道综治办平台打造）和社区网格服务管理站（采取与社会管理站、便民服务站合署办公方式）;其次，结合社区居民状况、辖区面积大小、管理难易程度等因素，合理划分不同的网格，原则上一个网格片区以300户为参照数，并指定一名社区人员担任网格员;最后，严格设计网格的管理流程，并规定网格员的任务职责。流程由信息采集、立案、任务派遣、案件处理、处理反馈、核实结案、统计评价等组成。网格员依照工作职责对责任网格中的人、部件、事件等开展巡查、信息采集、信息上报，上报的结果有时是由社区自行办理或街道办理结案，有时还要上报至区直部门办理。对案件进行统计、评价的工作最终由工作區级（或市级）网格管理中心完成。

（二）湾里区网格化管理现状调查结果分析

1.问卷调查结果分析。为调查网格化管理在湾里区社区治理中的具体情况，本研究采取了问卷调查法，针对湾里区居民，社区、街道与政府的工作人员，社会组织从业人员等进行了随机抽样调查。自制问卷围绕调查对象对网格化管理作用的看法、调查对象对网格化管理的支持度以及网格化管理存在的不足三方面设计问题。本次调查发放调查问卷50份，回收50份，且全部为有效问卷，有效回收率100%。调查数据运用SPSS软件进行统计分析。从性别来看，女性33人，占66%;男性17人，占34%。从身份来看，居民29人，占58%;社区一般工作人员15人，占30%;社区书记或主任2人，占4%;政府工作人员3人，占6%;专业社区工作者（社工）1人，占2%。从年龄来看，18～35岁20人，占40%;36～50岁21人，占42%;51～65岁9人，占18%。从学历来看，初中及以下7人，占14%;高中或中专25人，占50%;大专15人，占30%;本科3人，占6%。从年收入来看，3万（含）元以下6人，占12%;3万～5万元41人，占82%;5万（含）元以上3人，占6%。

第一，网格化管理发挥的作用。依据网格化管理过程中的角色不同，将调查对象划分为服务对象（即居民）和服务提供方（即社区一般工作人员、社区书记或主任、政府工作人员、专业社区工作者等）两类，服务对象共29名，占58%;服务提供方共21名，占42%，其中社区一般工作人员、专业社区工作者均为网格员，共16名，占32%。设计了“您对网格化管理总体发挥作用的看法（即网格化对社区综合环境及居民生活质量的提升等方面发挥的总体性作用）”“网格化管理在社区治理八项事务上发挥作用的情况”两个维度来考核满意度情况。问卷结果显示，36名调查对象认为，总体而言，网格化管理在提升社区综合环境及居民生活质量方面“有很大帮助”，占全部调查对象的比例为72%;认为“有一定的帮助”的有13人，占比26%;认为“帮助很小”的有1人，占比2%。可见，调查中98%的人肯定了网格化管理发挥的正向作用。关于网格化管理在社区治理的八项事务，即在综治安全、政策咨询代办、扶贫济困、社区环境卫生、文化娱乐、心理帮扶、居民动员、民主协商等方面发挥作用的情况，认为网格化管理在下列事务中的作用显著性由高到低进行排列，分别为：社区环境卫生事务方面有44人（88%）认可、综治安全事务方面有43人（86%）认可、政策咨询代办方面有20人（40%）认可、居民动员方面有19人（38%）认可、文化娱乐方面有14人（28%）认可、民主协商方面有13人（26%）认可、扶贫济困方面有12人（24%）认可、心理帮扶方面有5人（10%）认可。可见网格化管理得到了辖区内人员的认可，一定程度上提升了社区服务水平，创建了更优质更优美的社区生态环境，公共治安状况进一步稳定，化解了大量居民间的矛盾纠纷，提高了居民生活质量，居民健康、安全、幸福与富有获得感进一步增强。同时，在每一项事务中，服务提供方认为网格化管理“发挥了作用”的比例都显著高于服务对象，说明服务对象对网格化服务的感受和认知要显著低于服务提供方，居民对网格化管理的认可度有待于提升。尤其值得注意的是，在心理帮扶、扶贫济困、民主协商、文化娱乐、居民动员、政策咨询代办事项上，绝大多数服务对象都认为网格化管理没有发挥作用，说明今后的网格化管理服务还有很大的提升空间。

第二，网格化管理的支持度。分别设计了“网格员是否受欢迎”“调查对象是否支持网格员”及“调查对象是否会参与社区事务”三个维度。选项以李克特3级量表的形式呈现，结果如表1所示。

对应“网格员是否受欢迎”维度，设计了“您喜欢居住在配备了网格员服务的社区吗？”的提问，答案则有“喜欢”“无所谓”和“不喜欢”。50位调查对象中，有49位选择了“喜欢”，占比98%;1位居民选择了“无所谓”，占比2%。可见，绝大多数人都希望居住的社区配备了网格员服务，服务提供方和服务对象都是如此。

对应“调查对象是否支持网格员”维度，设计了“您接受网格员入户并提供家庭真实信息以配合工作吗？”的提问，答案则有“接受并配合”“接受入户，是否提供信息依情况再定”和“不接受不配合”。39人（78%）选择“接受并配合”，11人（22%）选择“接受入户，是否提供信息依情况再定”。可以认为，网格员入户获得了全体调查对象的支持，但小部分调查对象表示是否提供家庭真实信息则要依情况而定，说明他们对网格员的工作还无法达到完全信任的程度。

为探讨“调查对象是否会参与社区事务”的问题，设计了“您会通过网格员或手机去参与社区事务吗？”的提问，答案则有“会”“看情况”和“不会”。44人（88%）选择了“会”，6人（12%）选择“看情况”。可见绝大多数调查对象愿意参与社区事务，配合社区工作，同时少部分调查对象要视社区开展哪方面的工作或需要居民配合哪方面的事项才能决定是否参与社区事务。网格化管理支持度的调查结果显示，网格化管理得到了大部分调查对象的支持和配合，作为社区治理的一种创新模式以及“格格”（指网格员）的出现，符合公众对优质的社区服务、美好的居住环境、守望相助的邻里关系、亲密的人际互动、有力的社会支持、和谐的社区生活的期待，但基于當前网格化管理不够密集、不够活跃的现实又对其抱持着保守和观望态度。

第三，网格化管理存在的问题或不足。针对网格化管理存在的问题或不足，设计了“社区事务不够公开”“居民不知道网格化管理”“居民参与社区管理机会很少”“其他”四个维度。表2显示，调查对象所选答案中，由多至少依次为27人（54%）选择了“居民参与社区管理机会很少”，14人（28%）选择了“社区事务不够公开”，9人（18%）选择了“居民不知道网格化管理”。在“其他”选项中，多数调查对象认为需要加强网格化管理的宣传工作，还有人建议提高网格化管理人员的工资待遇和晋升通道。由此可见，网格化管理知晓度低、社区事务公开度不够、居民参与社区管理机会少已经成为目前网格化管理中较为明显的问题或不足。

2.访谈结果分析。笔者采用偶遇抽样的方式，在湾里区居民和工作人员中进行了半结构式访谈，调查该区网格化管理的成效与不足。了解到湾里区依托网格化管理，开展了多项家园共建活动，且采取的是深受广大居民欢迎的形式，如美化环境、安全宣传、科普教育、文化娱乐活动、欢度节日等。

但网格化管理在居民中的知晓度不高，居民对网格化管理的关注度较低，只对网格化管理中与自身利益相关的基本社会功能，如知识科普与文体活动、居住环境卫生改善等较为熟悉，而对于网格化依靠便捷高效的网络通信技术来维持社会联系和社会互动的工作机理并不了解。说明在当前社区中，“人们首先关心的是自己的私利，个人主义是至上法则”[9]。

网格是社区服务的最小单位，在网格员的组织下，居民积极参与社区事务与活动，让一切利益相关者能够参与公共事务的探讨和决策，让所有参与者能够在决策自身事务的过程中发挥作用和影响力，有助于提升居民的自我发展能力与社会活力，形成邻里互助、民主协商的氛围，促进科学决策和民主决策，推动基层政治文明建设。网格员与居民频繁接触，主动与居民形成良性互动，促使社区成为Fellin（2001）所说的“有能力回应广泛的成员需要，解决他们在日常生活中遇到的问题和困难”的令人满意的社区。[10]在这样的社区中，居民能够更加熟悉社区事务，在精神和情感上更为皈依社区，社区归属感和社区凝聚力也能得到显著的提升。

网格化管理構建了居民、社区与社会组织的共同治理平台，实现了多方利益的最大化和资源利用的高效化。在当前“区—街道—社区”的行政体制下，随着网格化管理的落地与推进，多方对网格进行资源整合、精细管理，进一步增强了社区与居民、社会组织之间的信任和协作，有利于在宏观上促进社会价值整合与社会结构网络化的程度，有助于社区为其成员履行各项贴合实际的社会功能，为居民提供其日常生活所需的、更广泛的活动区域和活动资源。

南昌市从2013年8月首批城区网格员进驻网格至今已6年，网格化管理越来越趋于完善，以社区为基础，建立了发现问题、立案处理、派遣协调、处理和核查结果等一系列数字管理流程。目前通过万米网格法、城市部件法等，依靠网格化管理平台，可以轻松把城市管理的部件和事件进行准确编码定位。只要把编码输入平台，就可以立即对部件、事件定位，大大提升了办事效率。

网格化管理充分利用了数字经济和数字化治理的后发优势，开辟了极具中国特色的大数据社会治理新格局和社区电子治理新时代。将移动互联网、人工智能、云计算、大数据等先进技术积极引入公共服务供给领域，使得现阶段网格化管理呈现出显著的成效。通过精准定位，解决了传统模式下信息不畅、信息延误与传播失真的症结，跨越了部门和地域的障碍，实现了更为简单迅速、可靠高效的沟通和协调，缩短了数据收集和问题处置的时间，显著提升了案件结案率。执政者了解民情、熟悉民意、进行社会控制更为容易，节约了政府行政成本，提升了行政效率和社会服务水平，增强了政府信息公开的及时性、准确性和感染力，是我国城市社区实现社会治理现代化、精细化、精准化、异质化、高效化的核心驱动力和重要路径之一。

当前，各个职能部门均强调“工作进社区”，为熟悉居民情况的社区人员分配了行政任务，使得负责网格化管理的工作人员压力颇大。社区工作者和志愿者数量很少，大多数都是机关事业单位人员或社区工作人员来当志愿者，很少有居民一直当志愿者。社区作为政府的基层单位，承担了大量上级部门“纵向到底”的职能要求，致使一方面担当网格化管理任务的社区人员工作负荷大、任务重，另一方面也致使网格化管理还未脱离行政管控的内涵，存在着等级化、形式化等倾向。而社会组织发展缓慢，发育不成熟，专业社区工作者力量不足，志愿者缺乏制度支撑，基础非常薄弱，也导致难以通过社会工作的专业服务，将服务的过程目标与结果目标二者并重来进一步优化网格化管理。

在调研过程中，笔者也以社区工作者身份参与网格化管理实践，和其他社区工作者、社区工作人员，策划和主导了多个网格内的社区专项活动。通过积极挖掘社区资本（如动员退休党员等社区领袖踊跃参与项目实施）、关注居民个性化需求以因地制宜地设计活动项目（如端午插艾、防拐骗教育）等，将社区居民的服务需求、社区实务工作、职能部门进社区三者进行有效整合，充分展现了专业社区工作者在网格化管理中的服务提供者、支持者、资源协调者等多种角色，体现了社会工作的服务型治理理念[11]。可以认为，社区工作者通过精细化、整合性的服务提供，更能促使网格化管理成效的良性显现，发挥网格化管理协同治理作用，改善了社会服务水平。

三、优化城市社区网格化管理的建议

通过在湾里区的问卷调查和访谈分析，笔者认为当前网格化管理面临着居民知晓度和参与度双低、社区工作者工作负担重、专业社区工作者和志愿者支持不足等困境，对此提出如下建议：

（一）加强政令推动

湾里区网格化管理发展过程中，借助政府的强力推动，建议将网格员的薪资待遇与社区干部等同，可在一定程度上调动网格员的积极性。因此，加强政令推动仍然是提升网格化管理效能的有力手段。为了解决当前突出的社区人员一岗多责难题，政府应当继续发挥政策引领作用，充分加强政令推动工作，进一步界定和厘清社区工作站和居民委员会的工作职责，加大政府购买服务力度，促进社区人员深耕网格管理，提升社会自我治理能力。

相关部门要加强研究制定关于社区工作人员的劳动政策体系，从收入水平、社会保障、就业岗位创造等方面创造良好的外部条件，从而帮助他们在社会建设、创新社会治理的大潮中更好地实现人生价值。全面开展社区工作人员的专业化培训，积极鼓励社区工作人员进修社会工作专业课程，提升其在政策引导、利益协调、矛盾调处、风险防控、事件应急、心理疏导、教育感化、养老护理、婴幼儿照顾等领域的职业素养和服务水平。宏观层面构建完善的社区工作者职业序列制度，使其覆盖不同等级和各类岗位的社区工作者，规范其薪酬体系，使其成为可参照政府公务员的专业化、职业化工作者。严格划定社会服务、社会治理和社会保障领域的从业门槛，以锚定的标准引导社区工作服务逐渐走向专业化和精细化，促进社会服务和社会治理提高质量[12]。

（二）完善平台建设

作为创新社区治理的载体之一，网格化管理应该探索成为民众获取公共服务和进行政治参与、居民自治的新平台，社区可将丰富多元的，涉及民生服务的日常社区服务，如高龄老人补贴年检、灵活就业人员社保补贴等服务植入平台内;可以通过网络平台进行民意收集并加以整合，精准掌握民众对公共服务高效率、多元化、多层次的需求数据，探索需求背后的规律和变动趋势，在此基础上制定更精准的公共政策，从而提升社会资源的配置效率。为实现社会治理的民主化和科学化，可通过网格化管理平台发动社区民众讨论，制定社区公约，让社区居民真正成为基层社区治理的主体。加大政府数据开放，鼓励社会化创新开发各类社区生活应用软件，尤其加大和推广各类与社区生活相关的互联网APP软件（包括基础设施与环境卫生、公共安全与消防宣传、教育资讯、医疗养老等领域）的开发应用，充分拓展公共治理和公共服务的智能化空间。

（三）培育社会组织

社会组织作为激发社会活力的着力点，在社区服务拓展、社会矛盾化解、社区力量凝聚、塑造居民的民主观念和公民精神、提升居民科学决策能力、推动基层社会健康有序发展等方面具备独特的优势，对社区治理具有重要意义。为改变当前人们对社会组织功能认知不足，社会组织仍处于经济社会发展总体布局边缘地带，社会组织相关法规体系还不健全，政策环境尚不完备，管理机制仍较落后，组织数量、规模、质量均难以满足社会发展需要的现状，建议为社区社会组织提供登记和备案双轨制的准入方式，通过政府购买、项目孵化、场地支持等方式帮扶构建更多的社区社会组织，提升其自我发展、化解纠纷等能力。

（四）培养专业社区工作者和专业志愿者

社会工作人才是实施社会专业化治理的重要力量源泉。专业社区工作者是协助公民参与社区治理的一支重要力量，其通过个案介入、小组支持、社区服务等方式，能有效地对居民进行支持[4]。同时在社区治理的多元主体中，志愿者是其中一支重要的力量。因此，建立完善的激励机制，激发人们参与社区服务的热情，加大社会工作人才队伍的专业化培养，加强社区志愿者队伍建设尤为重要。为了应对目前较为凸显的社会工作人才流失问题，改善社区工作者薪酬偏少、社会保障水平不高、职业上升空间有限等现实条件，突破社会工作专业人才仍然短缺的瓶颈，可以探索契合城市社区发展实际的，与校园共同培养志愿者的模式，与社区周边高校签订合作协议，形成常态化的、正式的合作伙伴关系。训练、培养高校学生成为社区志愿者骨干、社区社会组织的发起者和领导者等，促进社区内源式发展，以补充社区工作者精力有限、服务不足的短板，在此过程中强化专业伦理，提升专业技能，将其锻炼成为专业社区工作者的后备力量。通过各种宣传方式大力弘扬和倡导志愿服务精神，使“奉献、友爱、互助、进步”的理念在社区居民心目中扎根，使得志愿服务成为社区成员普遍的生活方式和道德自觉。

四、结语

综上所述，网格化管理已成为我国当前社区治理的一种典型模式，集信息共享、制度设计、管理与服务相统一于一身[13]，是我国由传统治理迈向新型现代化治理的过程中，促进社会治理不断精准化、精细化的正确路径选择，有利于城市社区形成包括平等尊重、相互沟通、和谐共处的局面，提升基层社会组织化程度和有序化水平。社会工作的服务型治理范式通过发动社区成员进行行动和关系建构，推行参与、合作、支持等理念，促使社区形成互助友好的社会风尚，培育居民的民主理念、公益精神，帮助社会成员实现自己的社会权利，强调组织与社會各方面的协调与合作，从而使政府、社会组织、驻区单位、居民个人等多方在法治、规范的框架下形成民主协商、合作共赢的社会秩序，有助于实现基层社会的再组织化与社会整合的目标[14]，从而与网格化管理形成高度的契合性和内在的相通性。当前，在我国全面创新基层社区治理体系和加强社会工作专业人才队伍建设的背景下，要发挥社区工作者在网格化管理中的中流砥柱作用，发挥人才专业优势，实行专业化的治理，进一步开展相关的理论和实践探索，促进全社会多元化的社会共同体积极参与社区治理与社会建设，共享治理成果，助力全社会形成共商共建、共治共享的新型治理格局。

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责任编辑  王  雨