中国特色扶贫开发道路的不断丰富与拓展

胡亚莲

[摘  要]回顾中华人民共和国成立70年来的减贫历程，总结扶贫开发的历史经验，探索具有中国特色的扶贫开发道路，既可以为我国今后做好扶贫开发工作提供经验借鉴，又可以为全球减贫事业贡献中国智慧和中国方案。

[关键词]扶贫开发;道路;贫困

[中图分类号]F124  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）09-0017-07

中华人民共和国成立70年来，我国的扶贫开发无论是理念还是实践都经历了不断发展演变的历史过程，取得了显著成效，基本上消除了绝对贫困现象，走出了一条具有中国特色的扶贫开发道路。

一、中华人民共和国成立70年来的扶贫历程

回顾和总结中华人民共和国成立70年来所走过的扶贫开发道路，大致可以将其分为以下幾个阶段：

（一）1949～1978年以土地制度改革为主多措并举扶贫阶段

1.土地制度改革。1949年中华人民共和国成立之初农村处于普遍贫困状态，而贫困的主要根源在于封建的土地私有制。因此，1950年中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，废除了封建地主阶级的土地所有制，取而代之实行了农民土地所有制。土地制度的这一重大的改革，实现了千百年来广大农民“耕者有其田”的梦想，赋予了广大农民土地这一基本生产资料的所有权，为广大农民摆脱贫困奠定了基本物质条件。

2.组织广大农民走集体化道路。通过土地制度改革仅仅是让农民获取了土地这一基本生产资料，为广大农民摆脱贫困奠定了基本物质条件。但一家一户的个体经营在当时的社会条件下很难抵御自然灾害等自然风险。为提高农民抵御自然风险的能力，还必须把农民组织起来走合作化道路，提高互助水平。于是从1953年开始，党中央决定进行中华人民共和国成立之后的第二次土地制度改革，组建农业互助组、初级合作社、高级合作社，最后到人民公社。通过组织广大农民走集体化道路，把分散的、贫弱的个体农民组织起来，提高了农民抵御自然风险的能力，为进一步发展生产，逐渐摆脱贫困奠定了制度基础。

3.多措并举解决农村贫困问题。为进一步提高农业抗自然灾害能力和农业生产力，1958年人民公社成立后，党中央开始组织广大农民修建农业基础设施，兴修水利、灌溉设施，改善农村交通条件，为解决农村贫困问题创造了基础设施条件;逐步构建以社区“五保”制度和农村特困人口救济为主的基本社会保障制度;普遍建立了农村基础教育制度;普遍建立了较为完善的初级的农村合作医疗等卫生组织体系，提高了广大农民身体健康水平。通过这些措施多措并举来提高农业生产力，发展农村经济，解决农村贫困问题。

然而由于人民公社这种高度集中统一的农业经营体制，超越了当时农村生产力发展的水平，特别是平均主义“大锅饭”的分配方式严重挫伤了农民的生产积极性，广大农村普遍贫困的状况没有得到根本的缓解。按照当时中国政府确定的贫困标准，1978年的贫困人口达到2.5亿人，占农村总人口的30.7%。如果按现行农民人均纯收入2300元（以2010年不变价计算）新的国家扶贫标准，当时的贫困人口达7.7亿，贫困发生率为97.5%。因此，制度的变革就成为缓解贫困的主要途径。

（二）1978-1985年以体制改革推动扶贫阶段

自1978年开始，中国的改革大幕首先从农村土地经营制度的变革拉开，即以家庭联产承包责任制取代人民公社的集体统一经营制度。这种土地经营制度的变革极大地激发了广大农民的劳动热情，调动了广大农民的生产积极性，极大地解放和促进了社会生产力。与此同时，在农村还开展了农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。据国家统计局数据显示，1978年至1985年，农民年人均纯收入由133.6元提高到397.6元。“农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到了1.25亿人，减少了50%，贫困人口平均每年减少1786万人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到14.8%。”[1]

（三）1986-1993年大规模开发式扶贫阶段

随着改革开放的逐步推进，虽然扶贫工作取得了积极成效，但一些区域性贫困等新问题开始凸显。一些地区性的贫困状况并没有随着经济的增长而自动缓解，贫困地区与其他地区、特别是东部沿海发达地区的差距逐步扩大。为进一步加大扶贫力度，解决区域性整体贫困问题，中国政府从1986年起开始改变过去传统的以救济式为主的扶贫方式，确定了开发式扶贫方针，第一次在全国范围内开展了有计划、有组织的大规模的开发式扶贫，以此为标志中国的扶贫工作进入了一个新的历史阶段。为领导好组织好开发式扶贫工作，1986年国务院成立了“贫困地区经济开发领导小组”“国务院扶贫办公室”等专门负责扶贫工作的领导组织机构;明确了开发式扶贫的重点，即国务院在1986年首次划定的592个国家重点贫困县;与此同时安排扶贫专项资金，制定专门的优惠政策，实施专项扶贫措施。“经过八年的不懈努力，国家重点扶持的贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元;农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%;贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。”[1]

（四）1994-2011年扶贫攻坚阶段

随着农村改革的逐步深入和国家扶贫开发力度的不断加大，贫困人口呈现地缘性分布的特征越来越明显。贫困人口集中分布在西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（严重缺水）、秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒区（积温严重不足）等几类地区。自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等因素成为导致这些地区区域性整体贫困的主要因素。

1994年3月，为解决区域性整体贫困问题，国务院决定制定实施《国家八七扶贫攻坚计划》，明确提出：“从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领，是20世纪后7年全国扶贫开发工作的纲领，也国民经济和社会发展计划的重要组成部分。”[2]《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施，标志着中国的扶贫开发工作开始进入攻坚阶段。经过七年的不懈努力，“我国农村贫困现象明显缓解，贫困人口大幅度减少。到2000年底，除了少数社会保障对象和生活在自然环境恶劣地区的特困人口，以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，《国家八七扶贫攻坚计划》确定的战略目标基本实现。”[3]尽管脱贫攻坚成效显著，总体上实现了我国现代化建设“三步走”战略的第二步即实现小康的目标，但由于还有3000多万贫困人口的温饱问题没有解决，决定了当时我们所实现的小康还不是总体上的小康。

从1978年到2000年，经过20多年的努力，虽然已解决了2亿多贫困人口的温饱问题，但由于尚未解决温饱的贫困人口和初步解决温饱的群众生产生活条件还没有得到根本改变，贫困地区社会经济的落后状况尚未从根本上改变，要缩小地区差距，全面建设小康社会，扶贫开发将具有长期性、复杂性和艰巨性，是一个长期的历史性任务。为此，2001年6月13日国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》（以下简称《纲要》），《纲要》明确指出：“党中央、国务院决定：从2001年到2010年，集中力量，加快贫困地区脱贫致富的进程，把我国扶贫开发事业推向一个新的阶段。”[3]通过制定实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》减贫规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划，使扶贫减贫成为了全社会的共识和共同行动。《纲要》（2001-2010）的出台，迈出了改革开放以来我国第二轮全国性的有组织、有计划的扶贫攻坚的坚实步伐。经过十年的艰苦努力，我国农村居民的生存和溫饱问题基本解决。据《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书显示：“根据经济社会发展水平的提高和物价指数的变化，将全国农村扶贫标准从2000年的865元人民币逐步提高到2010年的1274元人民币。按此标准衡量，全国农村贫困人口的数量从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人;农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。”[4]贫困地区生产生活条件明显改善，贫困地区农村面貌发生明显变化。

（五）2011年至今精准扶贫、精准脱贫阶段

自2011年特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视脱贫攻坚工作，将其纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，并把贫困人口精准脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，作为决胜全面建成小康社会的底线任务和标志性指标。先后作出了全面建成小康社会“最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区”“小康不小康，关键看老乡”，全面小康路上“一个人都不能少”“一个民族都不能少”“决不能让一个苏区老区掉队”等一系列重要论述。

为彻底解决贫困人口温饱问题，实现到2020年全面建成小康社会第一个百年目标，“2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议决定将农民人均纯收入2300元（以2010年不变价计算）作为新的国家扶贫标准。按照新标准，2011年末农村贫困人口为12238万人，贫困发生率为9.08%。”[5]2011年12月1日，中共中央、国务院又颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，对中国2011～2020年的扶贫工作提出了更加系统的战略规划。明确提出：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”[6]《纲要》（2011-2020）的出台，迈出了改革开放以来我国第三轮全国性的有组织、有计划的扶贫攻坚的坚实步伐。

为决胜全面建成小康社会，2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》颁布，进一步明确提出：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”[7]2016年12月，国务院在十三五的开局之年又专门制定了《“十三五”脱贫攻坚规划》，主要阐明了“十三五”时期国家脱贫攻坚总体思路、基本目标、主要任务和重大举措，进一步加强了决胜全面建成小康社会攻坚期脱贫攻坚工作的顶层设计。2018年8月，在决胜全面建成小康社会最后的三年攻坚阶段，为确保如期实现脱贫攻坚的目标任务，确保到2020年如期实现全面建成小康社会，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》发布，对今后三年的脱贫攻坚工作做了全面部署。脱贫攻坚政策措施的密集出台使得中国特色的脱贫攻坚制度体系不断丰富和完善。

2011年以来，我国的扶贫开发呈现出“精准扶贫、精准脱贫”的鲜明特征，并将其上升为新时期我国扶贫开发的基本方略，从过去的“大水漫灌”转变为“精准滴灌”。因地制宜、因贫施策地提出了“六个精准”“五个一批”等精准扶贫、精准脱贫的政策措施，建立了较为完善的精准扶贫工作机制。对贫困村、贫困户建档立卡、动态管理，向贫困村选派大学生村官、驻村工作队和第一书记，对扶贫工作建立考核监督和奖惩机制，有效地提高了扶贫工作的成效。可以说这一阶段是自中华人民共和国成立以来扶贫工作改革创新力度最大的时期，也是扶贫效果最好的时期。“截至2018年末，按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人，累计减少8239万人;贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%，累计下降8.5个百分点;全年贫困地区农村居民人均可支配收入10371元，比上年增长10.6%，扣除价格因素，实际增长8.3%。”[8]832个贫困县摘帽了一半，2013年建档立卡12.8万个贫困村还剩2.6万个。可以说贫困人口85%左右脱贫，贫困村80%左右退出，贫困县超过50%摘帽，为2020年如期打赢脱贫攻坚战、决胜全面建成小康社会奠定了坚实的物质基础和经验基础。中国特色的扶贫开发事业不断开创出新的局面，中国特色的扶贫开发道路不断丰富和拓展。

二、中国特色扶贫开发道路的历史经验

（一）坚持发挥社会主义公有制的独特制度优势

马克思关于资本积累一般规律的论述，深刻揭示了资本主义私有制是造成无产阶级贫困的根源。无产阶级要想彻底摆脱贫困，就必须推翻资本主义制度，用社会主义公有制取代资本主义私有制。对此，邓小平同志也深刻地指出：“只有社会主义制度才能从根本上解决摆脱贫穷的问题。”[9]111中华人民共和国成立以来，中国共产党和政府始终坚持社会主义公有制的方向毫不动摇。从1950年冬到1953年春，通过土地制度改革，赋予了广大农民土地这一基本的生产资料所有权，为农民摆脱贫困创造了基本物质条件;从1953年开始，为提高抵御自然风险的能力，党中央决定组织广大农民走集体化道路，组建农业互助组、初级合作社、高级合作社，最后到人民公社。通过组织广大农民走集体化道路，把分散的、贫弱的个体农民组织起来，提高了农民抵御自然风险的能力，为进一步发展生产，逐渐摆脱贫困奠定了制度基础;1978年改革开放以后，在始终不渝坚持社会主义公有制方向的基础上，又开始不断创新和完善社会主义公有制的实现形式。自1978年开始的农村集体土地经营制度的变革，建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，以家庭联产承包责任制取代了人民公社的集体统一经营制度。这一变革极大地激发了农民的劳动热情，极大地解放了生产力;中国特色社会主义进入新时代，为适应新时代“三农”工作的总要求，党的十九大又进一步提出了巩固和完善农村基本经营制度，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”[10]48;深化农村土地制度改革，完善农村承包地“三权”分置制度，即在家庭联产承包责任制下土地的所有权与承包经营权“两权”分离的基础上，进一步将承包权与经营权分开，允许土地经营权进一步流转;深化农村集体产权制度改革，明晰农村集体资产产权，界定农村集体经济成员身份，按照股份合作制方向深化改革，等等。这是继1978年我国家庭联产承包责任制之后我国农村土地基本经营制度的又一伟大的制度变革和创造，为摆脱贫困、增加农民收入以及加快土地流转实现土地的规模经营、推动我国农业农村现代化奠定了坚实的制度基础。坚持依靠和完善社会主义公有制，筑牢了我国减贫事业的根本制度保障，实现了有效减贫，彰显出社会主义制度的巨大优越性。

（二）坚持发挥中国共产党领导的政治优势

扶贫事业是一项世界性难题，要在中国这样一个底子薄、人口多、贫困人口也多的大国解决贫困问题，没有党的坚强领导是不可能实现的。中华人民共和国成立70年来扶贫开发的实践经验表明，党的领导是脱贫攻坚最大的政治优势，发挥中国共产党领导的政治优势是打赢脱贫攻坚的根本保障，是我们必须坚持的根本原则。特别是进入全面建成小康社会的决胜阶段，要打好打赢脱贫攻坚战，必须落实“中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制”[7];必须严格执行脱贫攻坚党政一把手负责制，坚持省市县乡村五级书记一起抓扶贫;必须切实加强贫困地区农村基层党组织建设，夯实组织基础，向贫困村派出第一书记和驻村工作队，建设好村“两委”，使其成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒，把脱贫攻坚任务落实到“最后一公里”。

（三）始终坚持共同富裕的社会主义本质要求

邓小平同志指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。我们的政策是让一部分人、一部分地区先富起来，以带动和帮助落后的地区，先进地区帮助落后地区是一个义务。”[9]373从中华人民共和国成立初期的土地制度改革到组织农民走集体化道路;从1978年的农村家庭联产承包责任制到党的十八大以来的培育新型农业经营主体、完善承包地“三权”分置制度、深化农村集体产权制度改革、发展壮大农村集体经济;从实现社会主义现代化“三步走”战略最初的解决温饱，到实现第一个百年目标的全面小康路上“一个都不能少”;从坚持党的领导，发挥各级党委和政府的主导作用到积极发挥专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方优势，动员全社会力量的广泛参与，先富带后富，形成脱贫攻坚的强大合力;等等。中华人民共和国成立70年来，中国共产党团结带领全国各族人民始终不忘初心、牢记使命，矢志不渝地朝着实现共同富裕的社会主义方向奋勇前进。

（四）逐步建立政府主导、全社会共同参与的减贫体系

政府主导是脱贫攻坚鲜明的中国特征，坚持政府主导扶贫的思想，是扶贫指导思想上的鲜明中国特色。实践证明经济增长不能自动实现减贫，政府在脱贫攻坚中责无旁贷，必须发挥主导作用。中华人民共和国成立70年来，政府始终将减缓和消除贫困作为国家发展的重要目标和任务，努力使经济社会发展成果惠及全体人民，制定有利于贫困地区贫困群众脱贫的经济社会发展战略和脱贫规划。特别是1978年改革开放后，先后制定实施了《国家八七扶贫攻坚计划》（1994-2000年）、《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》《中共中央关于打赢脱贫攻坚战的决定》《十三五脱贫攻坚规划》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等减贫规划，通过政府主导的方式使扶贫减贫成为全社会的共识和行动。

在坚持政府主导、强化政府主体责任的同时，注重调动全社会扶贫积极性，组织动员各地区各部门各行业的资源支持脱贫攻坚，增强社会合力。先后开展了东西部扶贫协作，党政军机关和国有企事业单位定点扶贫，民营企业、社会组织和公民个人积极参与等多种形式的地区、行业、社会与个人扶贫，动员全社会的力量广泛参与，先富带后富，形成了脱贫攻坚的强大合力。逐步建立政府主导、全社会共同参与的减贫体系，是极具中国特色的社会扶贫体系。

（五）坚持精准扶贫、精准脱贫的基本方略

“全面小康路上一个都不能少，脱贫致富一个不能落下”，这是中国共产党向全国人民作出的庄严承诺，也是扶贫理念上的鲜明中国特色。中华人民共和国成立70年来，中国共产党人始终把贫困人口的冷暖放在心上，采取各项措施解决贫困问题。特别是进入全面建成小康社会的决胜阶段，扶贫开发贵在精准，重在精准，目的在于切实提高扶贫成效，必须解决好“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”等一系列问题。为此习近平总书记2015年6月在贵州考察时，明确提出了扶贫开发工作“六个精准”的基本要求，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“六个精准”的提出，为精准扶贫指明了方向。实现精准扶贫和精准脱贫的主要途径是“五个一批”，即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。把精准扶贫和精准脱贫上升为我国扶贫攻坚的基本方略，变“大水漫灌”为“精准滴灌”“靶向治疗”，坚持“频道不换”“靶心不散”，较好地解决了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”等一系列问题，真正做到了扶真贫、真扶贫和真脱贫，显著提高了扶贫的成效。党的十八大以来，我们累计减少贫困人口6853万，年均减贫人口达到1370万，创造了我国减贫历史上的最好成绩。

（六）坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹

“开发式扶贫是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，是中国政府农村扶贫政策的核心和基础。坚持开发式扶贫的方针，就是以经济建设为中心，支持、鼓励、引导贫困地区干部群众改善生产条件，以市场为导向开发当地资源，调整经济结构，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力。”[1]注重综合开发、全面发展，促进基础设施建设和经济社会协调发展;注重可持续发展，加强资源保护和生态建设，控制人口过快增长。在扶贫开发的过程中，中国政府坚持以经济建设为中心，发展贫困地区的生产力，走开发式扶贫的道路，通过多种方式和途径，采取综合配套措施，帮助农村贫困人口脱贫。扶贫开发使我国贫困地区的贫困人口实现了千百年来吃饱穿暖的愿望，促進了我国经济社会发展、民族团结、边疆巩固和社会的稳定，充分显示了我国社会主义制度的优越性。

中国政府在坚持开发式扶贫的同时，注重与保障性扶贫相结合，发挥“造血”和“输血”两种方式的综合效应。为贫困人口提供基本的社会保障，是稳定解决贫困人口温饱问题的最基础手段，也是中国共产党人的初心与使命担当。为此，中华人民共和国成立70年来，中国政府在发展生产的同时，始终致力于加强社会建设，不断保障和改善民生。加快推进城乡基本公共服务均等化进程，统筹城乡社会救助体系，健全完善最低生活保障制度，逐步提高五保供养水平，不断完善自然灾害应急救助体系，免除义务教育学杂费，完善城乡居民基本养老保险制度，完善统一的城乡居民基本医疗保险和大病保险制度，将贫困人口全部纳入医疗救助的保障范围，保障贫困群众的住房安全，推进农村低保和扶贫开发两项制度衔接，等等。通过这些综合性的社会保障措施来确保贫困地区贫困人群完全能实现兜底，为贫困人口提供基本生存保障。