湘西州吉首市承接产业转移对策研究

杨花英

摘要：  2018年11月10日，国家发改委正式印发《湘南湘西承接产业转移示范区总体方案》，要求把示范区建成中西部承接产业转移“领头雁”、内陆地区开放合作示范区、国家重要先进制造业基地、支撑中部地区崛起的重要增长极。并要求2025年示范区基本建成，到2035年，示范区全面建成。针对湘西州吉首市承接产业转移情况，分析承接产业中存在的问题，根据可持续发展的要求，进一步做好吉首市承接产业转移工作，要加大政策支持，保障用工需求;着力强链补链，增强园区新动能;坚持规划引领，实现区域共赢;推行“反梯度”战略，实现跨越发展;着力优化营商环境，打造引资洼地;承接绿色产业，推动高质量发展。

关键词：吉首市;产业转移;示范区建设;财税政策

中图分类号：F2     文献标志码：A     文章编号：1009-3605（2019）06-0103-08

一、研究背景及目的

产业转移作为一种重要的经济活动，深刻地影响着全球经济发展格局。第二次世界大战后，国际产业经历了三次转移，分别成就了日本经济崛起;成就了亚洲“四小龙”经济奇迹;奠定了中国作为世界制造大国的地位。 2008年第四次产业转出地主要是部分发达国家和中国沿海发达地区;产业承接地倾向于中国中西部地区、东盟地区以及其他发展中国家。 新一轮产业转移是中西部实现飞跃发展的新机遇。目前，国际生产要素流动和产业转移不断增速，特别是我国东部沿海地区受诸多因素的影响，导致一部分产业向中西部地区加速转移。党和国家十分重视中西部地区的发展，2018年11月10日，国家发改委正式印发《湘南湘西承接产业转移示范区总体方案》，要求把示范区建成中西部承接产业转移“领头雁”、内陆地区开放合作示范区、国家重要先进制造业基地、支撑中部地区崛起的重要增长极，并要求2025年，示范区基本建成，到2035年，示范区全面建成。湘南湘西承接产业转移示范区的获批，有利于放大湖南“一带一部”优势，推动全省从更大范围谋划和扩大对外开放，实现从内陆省份向开放强省转变，同时，也为湘西地区推进脱贫攻坚进程，加快实现“两个率先”目标提供了难得机遇，增添了新的动力。在五位一体的总体布局下，如何承接产业？承接什么产业？承接过来的这些产业究竟如何发展，怎样利用各种资源和优势使得湘西州吉首市在今后能更好更多地承接产业转移，是本文研究的重点。

二、 湘西州吉首市承接产业转移的现状

自2018年11月10日国家发改委正式印发《湘南湘西承接产业转移示范区总体方案》以来，吉首市积极主动对照《湘南湘西承接产业转移示范区总体方案》和省委、省政府工作要求，按照州委、州政府的统一战略部署，不断加强园区基础设施建设，着力改善投资环境、改进服务水平，进一步扩大对外开放，积极参与区域经济合作，形成了示范区建设的浓厚氛围。

（一）压实各级责任，明确部门分工

1. 明确工作思路

吉首严格按照州委产业“四区暨重点项目建设”座谈会、州政府33次常务会议工作部署，高度重视承接产业转移工作。积极组织传达学习和部署承接产业转移示范区建设相关精神，多次召开市委常委会、政府常务会、市长办公会，专题研究规划、招商、资金、土地、厂房等承接产业转移相关工作。领导小组召开承接产业转移专题会议成为常态，切实做到重大事项及时研究，重大问题及时解决。开展“产业项目突破年”活动，进一步完善《吉首市承接产业转移示范区建设实施方案》，制定出台《关于大力優化营商环境的实施意见》等文件，明确工作指导思想、原则要求、重点领域、重点任务和保障措施，提出把吉首市建成中西部地区承接产业转移新高地的总目标。

2.完善工作机制

继续实行“一个项目、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底”的工作机制，不断完善领导包抓、专班推进、问题跟踪、销号解决的工作模式。将承接产业转移工作责任细化到26个职能部门，建立部门联席会议制度，加强对承接产业转移工作的规划、管理、政策支持、工作配合等方面的协调，形成了“统一政策、统一规划、统一招商、统一协调”的承接产业转移工作运行机制。

（二）完善产业布局，夯实承载平台

1. 突出承接重点

吉首市依托区位交通、产业基础和生态资源等优势，围绕新能源新材料、装备制造、生物医药、装配式建筑、农产品加工、轻工纺织、生态文化旅游、医养康健八个领域，加大重点产业项目包装策划、可行性论证、规划选址等前期准备工作，加快现代建筑智能制造产业园、武陵江山蒸压加气混凝土砌块、卷烟材料易地技改等27个重点项目申报。此外，吉首市还积极抢抓新一轮沿海产业转移契机，大力承接电子信息、美丽健康、大数据、医疗器械、现代功能性食品等生命健康产业转移，加快发展加工贸易产业。

2.优化规划布局

吉首市积极打造高铁新城和吉首经开区承接产业转移主战场，坚持产业入园区发展的总基调，以构建完善的产业链作为承接工作重点，启动吉首经开区调区扩容，认真编制承接产业转移规划。加快打造以承接住宅产业化配套为主的东方红产业园，以承接轻工纺织产业为主的创新创业园，以承接烟叶加工配套、现代建筑智能制造产业为主的马鞍产业园，以承接垃圾焚烧发电等新能源、碳酸钙精深加工等新材料产业为主的河溪新材料产业园，以及生物医药、信息科技、商贸物流、教育卫生和总部经济、众创空间等产业为主的高铁新城三大产业组团。

3. 加快园区建设

加大吉首经开区“百亿园区”建设，打造高铁新城经济核心增长点。目前，已建成金坪路、金星路、文心路、建新路共13公里高铁新城“三横一纵”路网，正加快推进高铁新城“三横一纵”路网项目的绿化、亮化、水、电等基础设施建设，2019年6月底全面完成建设并交付使用;启动吉首东站站前广场三通一平、吉怀高速高铁新城互通、富强路、站前路、金坪路延伸线等8个基础设施建设的前期立项、规划、施工准备工作。加快推进鹤盛原烟、金海钢构、东方红住宅产业园三期等项目建设，已建成标准化厂房22.8万平方米，在建10万平方米。2019年一季度，园区实现技工贸总收入5.63亿元，同比增长6.8%;共签订承接产业转移项目合同8个，投资总额60余亿元，同比增长57.1%， 目前已有3家签约企业落地进场。

（三）狠抓产业招商，推进项目落地

1.加大宣传推介

为加强承接产业转移基础工作，吉首市不断加大对外宣传推介力度。由市主要领导带队，先后赴北京、上海、广州、深圳、苏州、合肥等地密集对接有产业转移需求的企业。港洽周前，为加快项目洽谈、合作步伐，州委常委、市委书记刘珍瑜、市人民政府市长李诗兴亲自带队，率吉首经开区、市商务局等单位负责人组成招商队伍，多次赴粤港澳大湾区、京津冀地区、长三角地区上门招商，洽谈合作。2019年4月16日，吉首市参加“湖南—粤港澳大湾区投资贸易洽谈周，共签约项目23个，总投资332.4亿元，其中新型工业、承接产业转移类项目7个。

2.加强对接落地

加大对有合作意向的企业对接，积极邀请对方来吉首实地考察，做到在态度上诚恳、在行动上积极、在服务上热情、在程序上规范。市委、市政府主要领导牵头，国土、规划、商务、发改、房产、吉首经开区、华泰公司、保居投等部门和平台公司明确招商工作专门负责人，陪同来吉首对接的企业逐一实地踏勘、逐一对接沟通、逐一敲定协议、逐一调度供地，确保项目落地。2018 年全市实现招商引资到位资金73.2亿元，同比增长28.42%，成功创建全省发展开放型经济优秀县市区。2019年继续加强已落地招商项目建设与服务，一季度42个已落地项目完成到位资金22亿元，同比增长20.3%。

3. 保障要素供应

积极做好企业引导与服务，制定《吉首市产业强市三年行动计划》，用好市级领导联系企业、产业发展扶持资金、吉首经开区“助保贷”等扶持措施，召开政企银三方对接会，全力保障重点产业资金需求。积极赴省国开行、财富证券等金融机构，争取到1.1亿元吉首经开区标准厂房专项贷款、5.2亿元华泰公司债券等资金支持。组建大征拆工作专班，加快闲置土地核查回收，加强空闲小地块清理。积极推进土地整治项目，规范国有土地出让，加大土地执法力度，有力保障产业项目用地需求。采用长期租赁、先租后让、租让结合等多种方式，加大标准化厂房供应，确保产业转移企业快速入驻。2019年以来，按照市场需求，适度进行土地挂牌出让，有力保障了承接转移的产业发展要素需求。

（四）加强政务服务，优化发展环境

1. 加大放管服改革力度

全面建立并动态完善“三清单一目录”，清理本级权力清单内政务服务事项3371项，下放与群众密切相关的权力事项161项，确保便民服务“就近办”。建立完善“五全五办五公开”目标任务清单，公布525项“最多跑一次”政务服务清单，加大“一窗受理”和“全程帮代办”力度，实现行政权利事项网上填报发布率100%、公共服务事项填报发布率100%、网上申请事项可办率78.49%。成功启用政务服务中心第二办税大厅，实现“三集中、三到位”。

2.全面优化营商环境

吉首市对优化营商环境进行全面部署。坚持问题导向，聚焦堵点难点，突出补短板、强弱项，全力推进优化营商环境“9到位”，即要把专项整治“一枚章”落实到位，把项目审批“一张图”落实到位，把政务服务“一次办”深化推进到位，把收费项目公示“一清单”落实到位，把政企交流“一平台”作用发挥到位，把信息共享“一张网”构建到位，把结对帮扶“一机制”服务督办到位，把下沉基层“一条线”落实到位，把宣传监督“一体化”推进到位，全力推进全市营商环境风调雨顺、发展环境风清气正，努力把吉首打造成为武陵山片区政策洼地、投资宝地、服务高地。

3. 大力优化项目服务

吉首市成立优化服务环境工作领导小组，建立“优化环境·同舟共吉”政务服务微信群，为企业提供点对点、面对面的沟通交流、处置反馈渠道。用好吉首经开区“二号公章”、创新创业园和总部经济等政策，完善项目备案机制，制定企业投资项目并联审批流程图，大力调整简化审批事项、压缩审批时限、落实并联审批、调整办理模式等，优化招商项目落地流程。完善支持非公经济发展举措，推动民营企业做大做强做优。加强自主政策创新，全力营造低税费成本、低融资成本、低要素成本、低物流成本的“四低”招商环境，为项目快落地、快投产提供坚强支撑。

4.加强社会环境治理

加大诚信体系建设，严格兑现政策承诺，进一步完善诚信典型“红名单”和严重失信主体“黑名单”。坚持依法行政，规范涉企办案，嚴格规范涉企收费、中介服务等行为，全力打造公平正义的法制环境。加强社会治安环境治理，深入开展“扫黑除恶专项斗争”，大力建设平安吉首，努力营造企业安心、舒心、放心的投资环境。

三、湘西州吉首市承接产业转移的瓶颈

吉首市承接产业转移，无论从国际国内还是湖南区域，都面临激烈的竞争，就其内部而言，也还有不少政策体制机制方面的问题需要理顺。

（一）产业转移承接用工难、留人难

一是企业招工难。中国人口红利消失，导致人力资本不足，企业招工难，招到符合企业需求的工人更难。招工难导致企业开工不足，设备闲置;有的企业有订单却不敢多接;有的企业因用工因素放慢了建设进度或压缩了投资规模。二是企业留人难。部分进园企业都是大量招用当地的农村转移劳动力，流动性大。工业园区专业化、年轻化、技能型、创业型的劳动力十分紧缺。

（二） 工业运行疲软，承接基础不牢

吉首市工业基础差，工业发展压力大，市属工业运行较疲软，2018年，按季度来计算，四个季度市属规模以上累计工业增加值均下降20多个百分点，经济增长主要靠湘西经开区及州直企业支撑，主要原因：一是龙头企业产值下降严重。湘泉药业、东方红住宅以及宗南重工等支柱企业生产下滑严重。二是企业生产要素难以保障。除用工瓶颈以外，缺土地、缺资金一直是制约吉首市企业发展的瓶颈，市属企业发展信心不足。三是支撑行业的体系不完善。工业发展产业和产品相对单一，对承接产业转移缺乏多极有力支撑点。四是市属工业企业市场竞争力弱。工业规模普遍偏小，抗风险能力差，缺乏新的产值拉动增长点。

（三）产业转移承接内耗问题严重

湘西州有8县市，湘西承接产业转移过程中，由于州里面还没有对各县市承接产业转移进行明确的统一布局，各县市在招商引资的过程中都想争夺某些税收高、见效快的产业，纷纷出台各种优惠政策与办法。在缺乏相关经济论证的情况下，忽视了对承接的产业转移环境污染认证以及自身资源的支持力度考量，用行政命令的方式盲目发展支柱产业，采用过度的优惠政策和让利行为博取转移，这样导致多个市县纷纷把矿产业、房地产、生物医药、汽车产业等作为重点产业发展，在承接产业转移招商引资的过程中争抢问题严重，各县市彼此之间的关联性分工与协作很少，形成了大量的重复建设，甚至出现了一些恶性竞争。而在某些新型产业，比如软件开发业、电子信息与计算机产业、康养业等在湘西的转移落户很难得到有效支持，致使湘西产业结构更加不均衡，优化升级更加困难。

（四）产业转移承接现有关联产业缺失

湘西州产业转移承接中一个突出的问题是产业承接的上下游产业的缺失。如吉首市宗南重工汽车制造有限公司，拥有各类加工设备250余台套，专用汽车、农用机械的年生产能力达到15000台（套）。但是湘西州却没有一家企业可以与宗南进行配套生产，企业在产业链上的定位大多只能居于其中一环，湘西州内配套的关联产业缺失。在湘西落地的湖南东方红住宅工业有限公司，经营范围包括住宅工业化技术及产品的研究开发;建筑施工、部件制造、预拌混凝土的生产与销售。在湘西州由于无配套的关联产业，企业所需产品大多在当地难以得到满足，其产品在本地销售所占份额也不大，没有形成有效的产业链，这就大大增加了企业的采购、销售成本，严重影响了企业生产效率。由于现有产业集中度不高，配套能力较弱，产业集聚效应不明显、关联度不高，吸引力不强，导致招商引资难的问题。

（五）营商环境有待进一步优化

营商环境对于产业转移的承接至关重要，从调研的情况可以看出，当前整个湘西州园区承接产业转移都存在以下问题：一是体制机制问题。体制机制不活，制约因素多，“准政府”的管理模式，削弱了招商引资、开发建设的精力、财力。二是融资难的问题。渠道不畅，融资手段单一，融资成本较高。由于国家政策调整，企业普遍感受资金前所未有的紧张。企业融资瓶颈依然存在，贷款难、贷款贵问题突出。三是物流问题。吉首市区位的因素导致物流业规模小，缺乏一体化服务供应商，没有形成高效、便捷的社會化供应链，物流成本高。此外，吉首市离出海口比较远，交货周期较长，导致运输成本偏高。四是用地问题。用地指标紧张，征地、拆迁难度大，影响了项目进度。五是社保问题。企业普遍反映湖南省“五险一金”社保缴费基数和比例比广东高。广东社会养老、失业、工伤、医疗保险企业缴费比例为12%、0.5%、1%、 2.3%，而湖南省比例分别为20%、2%、1%、8%，加重了企业负担，削弱了企业竞争力。

四、湘西州吉首市承接产业转移的对策建议

（一）加大政策支持，保障用工需求

一是加大职业教育支持力度，提高员工素质。省政府应加大职业教育支持力度，引导职业院校面向地方办学，督促职业院校按照地方和园区的产业定位和产业规划调整专业和优化课程，加强师资开发，改进人才培养模式。二是加大园区配套设施建设的支持力度。重视园区及周边生活设施的规划、建设、管理和服务，加大对园区及周边医院、生活超市、廉租（公租）房建设。三是加大对园区及周边乡镇城乡运输体系建设的支持力度。

（二）着力强链补链，增强园区新动能

针对吉首市产业基础薄弱，承接产业转移企业生产成本和交换成本高的问题，吉首市应根据本地的资源禀赋，一是选好主导产业。大力发展生态旅游产品开发、生物医药、电子信息以及绿色农产品加工产业集群，促进集群内新企业的快速衍生与成长，进而形成产业集聚效应。二是考虑强主链。在与发达地区相关产业对口承接的过程中，招商要有选择性，积极围绕这些产业承接配套转移，把主导产业做大做强。三是考虑延链。在拉长产业链时，关键是要注重引进集群配套项目，形成一个企业落地带动几个相关企业同时落地的局面。四是考虑避免与周边各县产业同构的问题。在承接产业转移时，要依托自身资源要素、产业转移的承载能力等，做大做强有竞争优势的主导产业。在招商引资时也要考虑周边县主导产业的配套项目来承接。进而增强产业承接能力和集聚能力，不断提高吉首市利用外资的规模、质量和水平，达到发挥引资促进产业结构升级的积极效应，推动湘西特色产业集群的培育发展和产业结构的优化升级。

（三）坚持规划引领，实现区域共赢

为了规避产业转移承接内耗问题，湘西州必须制定好承接产业转移的详细规划，对各县市承接产业转移进行统一布局。一是编制《推进与转移地产业对接实施意见》，统筹规划、分类指导、分步实施，有序稳步推进示范区建设，逐步提升示范区影响力，提高示范作用。二是编制《湘西州承接产业转移示范区建设规划》，要把承接产业转移与加强县市区域分工合作结合起来，创新合作方式，注重区域内科学布局、差异化承接、协调发展，避免内耗的问题，促进州内良性竞争。三是建立协调机制。建议上级政府，建立承接产业转移联席会议等高位协调机制，协调和指导产业转移、实现承接双方有效对接，促进产业转移有序承接。四是充分发挥县市现有的资源、区位、综合成本等优势，结合粤港澳大湾区、长三角、长株潭等地区产业转移趋势和方向，加强与转移地对接转移重点领域和重点产业，提高产业转移的针对性和有效性，探索与产业转移地的利益共享机制，优势互补，实现区域共赢发展。

（四）推行“反梯度”战略，实现跨越发展

反梯度理论认为：工业发展也可以不按照从轻工业到重工业的顺序推移，劳动力的转移和产业发展可以不按照一、二、三产业的顺序推移，先进技术的引进也可以不按照一、二、三梯度顺序推移。落后地区可以根据地区结构性需求，直接引进新技术，实现跨越发展，进而实现反梯度推移。目前，作为湖南第三梯度的湘西州吉首市可以凭借山清水秀的自然条件，生态环境好的优势，利用“反梯度”战略，在外联内引中，采取“引进外资和资本输出相结合思路发展生产性服务业和高新技术产业，直接与东部先进技术对接，与拥有先进技术的跨国公司对接，培养新兴技术型产品链条和产业集群，创造自己的竞争优势，走出低梯度的困境，实现跳跃式发展，并最终赶上或超过发达地区。此外，要实现“反梯度”产业转移，第一，必须要对产业结构进行升级， 创新产业组织形式;第二，加强政策引导，省委省政府、州委州政府必须为湘西州各县市的发展提供更为宽松、更为刺激的政策环境，加大扶持力度。

（五）着力优化营商环境，打造引资洼地

产业转移很大程度上取决于承接地营商环境的优劣。破除项目落地的各种隐性壁垒，把吉首市打造成引资洼地，一是推进并联审批。依托“互联网十政务服务”，建设信息共享、覆盖全市的在线审批监管平台，推行并联审批、在线审批，建立透明、规范、高效的项目审批新机制。对引进的500强企业项目和投资1个亿以上的重点项目，采取“一事一议、特事特办”的原则。二是推行限时办结。建议市财政聚焦效率变革，构建集公文处理、信息快报、工作交流、督查督办等功能于一体的综合办公系统，并进一步扩展到移动办公。进一步梳理预算单位和市场主体财政业务流程和办事时限，按“一般3个工作日，最长10个工作日”的原则做出限时办结承诺，切实提高工作效率。三是落实减税降费。对新引进的世界500强、国内500强、民营500强企业项目，自投产之日起，按所征缴的企业所得税、增值税地方留成部分，前3年按100%给予奖励，后2年按50%给予奖励。根据中央、省里出台的降费减负政策，严格行政事业性收费和涉企保证金目录清单管理，大力推行“互联网+一站式”收费服务，在市行政审批局设立财政窗口，实行打捆收费，严禁执收单位擅自到园区和企业收费。

（六）承接綠色产业，推动高质量发展

湘西虽与东部沿海发达地区、珠三角、长三角距离较远，但其文化底蕴深厚，旅游资源丰富。湘西州内自然生态保护完好，景色秀丽，环境优美，有良好的旅游业发展基础。在产业转移的承接过程中，一是应依托现有的资源，优先承接旅游业及相关的康养产业等配套产业。二是依托所处的特殊区位北纬30±2%三个独特的生态环境自然带（即土壤中的富硒带、微生物发酵带以及植物群落里的亚麻酸带），发展好“三带”绿色食品加工业，承接与其相配套的绿色产业。三是积极承接新材料、生物医药、电子信息等新型产业。 只有找准自己的位置，利用好当地的优势，承接适合自己的产业，才能更好地实现经济的快速发展。 为了解决环境问题，除了在自我发展产业方面应有所选择，在承接转移产业时，也应考虑经济的长远健康发展。按照可持续发展的原则，将承接产业转移与能源、资源、环境保护等因素紧密衔接，实现资源节约、环境友好的可持续发展，严格项目审批和核准，更多地承接节能环保、生态产业。

参考文献：

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责任编辑：詹花秀