全面推进基层行政事业单位内部控制建设研究

代潇洒

摘 要：本文在简要分析内部控制制度缺陷的基础上，针对我县行政事业单位内部控制中存在的问题进行深度剖析，并提出全面推进我县内部控制制度建设的建议。

关键词：行政事业单位;内部控制;建设

一、相关案例

我县某镇财政所原副所长任某挪用公款案例，是我县财政系统最典型的廉政风险防控反面教材。2010年10月至2016年7月期间，任某利用在我县农村商业银行开设的个人账户，长期存储南坪镇各村上缴的新农合筹资款。在2012年2月至2016年1月期间，任某在负责收缴新农合筹资款的过程中，利用资金管理漏洞，公为私用，擅自挪用农合筹资款归个人使用，进行营利活动，涉案金额较大。

实施有效的内部控制在保证行政事业单位各项经济活动的合法合规、资产的安全和有效使用方面至关重要、不可或缺。这一案例是我县部分基层单位存在内部控制缺陷的突出典型，“亡羊补牢，为时不晚”，以案促改，不仅要严肃基层财经纪律，扎实开展基层廉政建设，更要健全基层内部控制制度建设，强化内部流程控制，明确关键控制节点和风险评估要求，提高基层内部控制的针对性和有效性，防止权力乱用滥用，在其内部构筑一道有效防范舞弊和预防腐败的“防火墙”。

二、基层行政事业单位内部控制存在的缺陷

在加强廉政风险防控机制建设的大背景下，我县各级行政事业单位根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》积极推进内部控制建设，加强本单位风险管理，虽然在相关领域上取得了初步成效，但是也应该看到并不能忽视部分单位重视不够、制度建设不健全、内部流程控制不完善、风险评估不到位等问题。

1.基层单位内部控制意识淡薄

内控制度合理有效实施缺少不了良好的内控意识，特别是管理者的内控意识。我县部分基层单位负责人对内部控制重要性和现实意义认识存在短板，导致内控制度的制定形式大于实效，对经济活动业务层面的控制不足，单位内控制度束之高阁，再加上基层单位人员风险防范和权力制衡等内控意识后知后觉，致使相关人员利用内控中存在的漏洞挪用公款、徇私舞弊。在本案例中，时任南坪镇财政所所长刘某因未正确履职，对单位人员疏于管理，内控意识淡薄，风险管理迟滞，也要相应追究其责任。

2.内部控制制度缺乏针对性和有效性

“明者因时而变，知者随事而制”，基层单位内控制度应当符合国家有关规定、本单位业务性质和范围，并随着控制内外部环境、单位经济活动的变化而不断调整和完善。我县部分基层单位虽然制定林林总总的内部控制，但其目的只是迫于上级压力应付相关部门的检查而制定，没有具体针对单位内部管理薄弱环节和风险隐患设计制度;抑或虽然制定了比较完善的内控制度，但遇到问题依旧靠经验和惯例办事，内控制度却被置若罔闻，缺乏有效的执行力。

“行成于思毁于随”，这种敷衍了事的内控制度，因缺乏针对性和有效性，有百害而无一利。在本案例中，南坪镇财政所因没有严格执行本单位内控制度，对收支业务控制、资产控制随意性较大，没有将各村上缴的新农合筹资款及时、足额上缴国库或财政专户，而是存入任某私人专户，为其截留、挪用该筹资款提供“便利”。

3.内部控制体系不完备，单位层面和业务层面控制存在盲点

在单位层面控制上，基层行政事业单位碍于编制有限、人手不足等资源局限，岗位职责权限划分不科学，内部权力制衡存在盲点，岗位设置不合理，一人多岗的现象屡见不鲜。

在业务层面控制上，部分基层单位在财产保护控制上存在空白点，缺乏实施有效的资产日常管理制度和定期清查机制，账外资产屡禁不止。再者，基层单位长期的惯例固定下来形成的“一把手”审批模式，在内部授权审批控制上存在误区，以往形成的审批模式考虑到单位规模较小的实际情况，符合成本效益原则，但基层单位也要审时度势相应采取补偿性控制措施，定期或不定期对“一把手”进行独立的监督检查，以避免出现舞弊和欺诈行为。在任某挪用公款案例中，一一暴露了以上岗位职责不清、授权不当和风险定期评估机制缺位等问题。

4.内控制度监督检查和自我评价不足，缺乏有效的外部监督

内部控制建设并不是一朝一夕的，而是一个长期的、动态的过程，在内控制度执行的过程中不免存在偏差，这就需要采取必要的监督措施，且行且监督，及时发现内部控制缺陷并加以改进。对此，基层单位积极建立健全内部监督制度，是内控有效实施之保障，不足的是我县部分基层单位大都没有建立专门的内部监督部门，而是由本单位财务部门负责，监督工作缺乏相对的独立性，内部监督制度形同虚设。

与此同时，基层单位人手不足，没有设立专门的评价部门，自我评价工作由财务人员承担，而财务工作大都由其他人员兼办，缺乏独立性、专业胜任能力和权威性，单位内部控制自我评价工作显得力不从心，很可能事倍功半。

此外，审计部门主要侧重对基层单位财务报表进行审计，几乎对单位内部控制不发表审计意见，缺乏有效的外部监督，以上不足导致我县部分基层单位在资金管理方面存在很多问题。

三、全面推进基层行政事业单位内部控制建设的建议

1.深化宣傳教育，强化基层单位内控意识

各单位要加大宣传教育力度，提高内部控制的重要性认识，做到内化于心，有计划地组织单位负责人进行培训学习，做到固化于制，强化其在单位内控制度建设中的“第一责任主体”意识，始终把责任扛在肩上。

同时，根据不同岗位职责，特别是关键岗位，开展有针对性地职业道德教育和业务培训，层层负责，人人担当，引导基层单位自觉提高风险防范和抵制权力滥用意识，进而形成良好的内控意识，管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时，为全面推进基层单位内部控制建设营造良好的控制环境。

2.健全内部控制体系，强化内部流程控制

（1）在单位层面控制上。基层单位应当按照内部控制要求，建立适合本单位实际情况的内控体系，合理合规的优化业务流程，完善风险评估机制，并针对本单位内部管理薄弱环节和风险隐患，成立风险评估工作小组，制定风险应对策略，修补短板的缺陷。

加强本单位内部权力制衡，对“三重一大”事项应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，彻底摆脱“一把手”审批模式的路径依赖，将短板变成长板。

建立健全内部控制关键岗位责任制，对本单位重点领域和关键岗位优先控制，尤其对关键岗位人员建立人员交流、定期轮岗制度或强制休假制度，发现问题及时上报并追究相关人员的责任。此外，对不具备轮岗条件的单位应当采用专项审计等替代性控制措施。

（2）在业务层面控制上。全面推进基层单位内部控制建設，还应强化内部流程控制，分析各业务环节的风险因素，明确各环节关键控制节点，并采取相应的控制措施。以任某挪用公款案例为镜鉴，针对资金活动管控不严情况，分析如何强化资产控制。

建立资产日常管理制度和定期清查机制，定期盘点单位的资产，对资产实施动态监控，做到账实相符、账账相符，对账实不符的及时处理，严禁资金的体外循环，确保资产安全完整。

建立健全货币资金管理岗位责任制，加强归口管理，不得由一个人办理货币资金的全过程业务，严禁一人保管银行预留全部印鉴章。同时，加强货币资金的核查控制，指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金，核对银行存款余额，发现问题及时上报并查明原因。

3.强化监督检查工作，提高考评问责力度和外部监督强度

“无规矩不成方圆”，基层单位应当建立健全内部监督检查制度，并对本单位内部控制的有效性进行自我评价。通过日常监督、专项监督，会会诊、把把脉，及时发现单位内部控制存在的管理短板和薄弱环节，对症下药，有针对性地建立健全内部控制体系，以评促建，把内部监督、自我评价和绩效考核有效结合，加大考评问责力度，以追责问责促责任落实。

建立内控报告制度，促进内控信息向单位内部和外部定期公开，以信息公开的监督之力推动单位内部控制建设，全面提升内控信息化水平，充分发挥内控监督平台的自动防控作用。

同时，财政部门要加强与审计、监察等部门的交流、协商和信息共享，提高外部监督强度，规范和监督单位内控建设，推动社会第三方参与单位内部控制建设，积极探索建立单位财务报告内部控制实施情况注册会计师审计制度，充分发挥外部监督作用，形成监督合力。

参考文献

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2.刘海平.提升行政事业单位内部控制效率的有效对策.财经界·学术版，2017（4）.

3.任宏玉.关于加强基层行政事业单位内部控制的思考.财经界·学术版，2015（7）.

4.杨晓华.关于加强行政事业单位内部控制的思考.财会通讯·综合，2010（9）.

（责任编辑：王文龙）