干部选拔任用制度研究：1979~2019

余绪鹏 徐艳

[摘 要]改革开放以来，基于中国共产党选人用人的政治实践，干部选拔任用制度研究经历了起步、发展与深化三个阶段。1979年至1989年属于思想大解放背景下的研究起步阶段，研究内容具有强烈的批判性，研究目标指向政治体制改革，研究方法偏向比较方法。1989年至2012年属于市场经济条件下的研究发展阶段，学界注重竞争性选拔制度研究，思维和方法呈现多元化，主要从经济增长、官员政绩的视角去研究干部选拔与晋升。2012年至今属于全面从严治党形势下的研究深化阶段，反思了竞争型民主选拔的理论与实践，探究干部能上不能下的难题，并关注干部选拔之后的“为官不为”现象。纵观40年来学界的研究成果可以发现，干部选拔任用制度研究的政治性较强而科学性较弱，检视性较强而前瞻性不够。未来的研究需要弥补当下的不足，不仅要善于在已有的实践基础上宣传、总结和提炼，还要善于对未来的改革进程进行设计、判断和预测。

[关键词]改革开放;干部选拔任用;思想解放;市场经济;从严治党

中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2019）06-0089-07

改革开放以来，我国经济社会面貌发生了深刻变化，上层建筑领域也取得了巨大成就。在干部选拔任用制度建设方面，废除了领导干部终身制，实施干部“四化”方针，探索了竞争性选拔制度，整治为官不为现象。同时，伴随着实践发展而进行的理论研究取得了丰硕成果。在干部选拔任用制度研究方面，自学界发表第一篇论文的1979年至今已40年。在这期间，干部选拔任用制度研究总是与中国共产党选人用人的政治实践相伴随，并受到中央治国理政方针的深刻影响。

“为政之要，莫先于用人”，同样，用人之道也能反映出政治之如何运行。通过对选人用人机制研究的历史梳理，可以深刻理解中国共产党领导下的政治变迁。

本文以代表性文献为基础对干部选拔任用制度研究进展进行学术意义上的盘点与回顾，不仅是对过去干部制度理论与实践的阶段性总结，同时隐含着对干部制度发展的未来期盼。

一 、研究起步阶段（1979～1989）

改革开放新时期，在“解放思想、实事求是”思想路线指引下，理论界开始反思新中国成立以来的干部制度，并提出相应的改革对策和建議。

纵观这一时期的研究成果，可以发现以下三个特点。

（一） 研究内容具有强烈的批判性

刚经历过“文革”的动乱与桎梏，虽然迎来了“科学的春天”，呼吸到了改革开放的新鲜空气，但与大多数普通人一样，学者们的心中还在“隐隐作痛”。特别是那些曾受过迫害的知识分子，在宽松的学术氛围中，用具有理论性的文字来褒贬时弊。尽管说理论研究要坚持科学立场，但个人的学术观点和对策建议多少会受到情感左右。他们严厉批判传统体制的弊端，文字铿锵有力，观点深刻尖锐。一方面，看到了干部终身制的危害。主要体现在：权力过分集中，家长制盛行，个人独断专行的作风恶劣;容易出现新的“个人迷信”;领导人员严重老化，思想僵化，害怕改革;干部只能上不能下，只能进不能出，只能当官不能为民;机构臃肿、重叠、层次繁多，冗员充斥，工作效率低下，官僚主义、文牍主义日益严重[1]。另一方面，指出了任命制的许多弊端。因为任命制的存在，干部只对上负责不对下负责，导致许多机关都不同程度地存在着领导班子过于庞大、领导干部过多、机构臃肿、人浮于事的状况[2]。甚至给那些党风不正的领导搞任人唯亲大开方便之门，而思想好、作风正、有真才实学、善于管理、能够开创新局面的干部反而晋升不上来[3]。

在此基础上，有学者明确提出选举制的改革方向，认为只有这样，才能真正在政治上有利于广开言路，促进政治民主化;在组织上有利于广开才路，促进干部队伍的年轻化、专业化、知识化;在经济上有利于社会生产力的发展，促进社会主义现代化[4]。同时辩证地认为：并不是所有的单位、所有的职务都适宜实行选举。但即使那样，也要建立和完善对干部的考试制度、考核制度、监督制度、奖惩制度和罢免制度，并且试行定期的民意投票，借以对领导干部的工作进行群众性的评定和考核[5]。

（二）研究目标指向政治体制改革

1980年邓小平发表《党和国家领导制度的改革》，详细例举了在党和国家领导制度、干部制度方面存在着官僚主义、权力过分集中、家长制、职务终身制和特权现象等弊端，旗帜鲜明地指出其根源，要求加快对党和国家领导制度的改革。这虽是一篇主要关于组织人事制度改革方面的重要讲话，但普遍被认为是“开启和指导中国政治体制改革的纲领性文献”[6]。

在全党上下达成共识并齐心协力进行制度改革的大背景下，理论界开启了干部制度研究的良好局面。将干部制度改革视为政治体制改革的突破口[7]，纷纷积极建言献策。有学者甚至提出改革步骤的具体设想：实行职位分类、执行职位规范;建立国家机构编制法规，建立和健全我国的行政法、行政诉讼法和行政法庭;实行国家机构职位的全员选举任期制、聘任任期制、考任任期制和聘用任期制;建立健全严格的考核、监察制度，建立和强化独立的选聘、考任监督机构;建立社会性的待聘人才库、职业介绍仲裁机构，建立健全符合我国国情的人员流动制度[8]。

1986年邓小平指出：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”，“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先会遇到人的障碍”[9]（P164），而这里“人的障碍”就出在干部制度上。既然已经普遍认识到要改革干部制度，特别是改革当时的干部终身制，那么就要考虑如何推选新人。在中央提出新干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的选拔标准的同时，理论界加强了对干部“四化”的研究[10]。

（三）研究方法偏向比较方法

在过去一段时期里，由于社会科学研究被中断，包括法学政治学在内的规范化研究在改革开放之后才刚刚起步，不少学者都是基于自己的经验感觉而写作，谈不上有严谨的科学方法。而在思辨性和理论性较强的文章中，学者们则多采用比较方法。

关于国别比较的研究成果较多。主要观点有：我国干部管理方式的特点是单一化和封闭性，西方国家官员管理却呈现出多样化与开放化[11];西方文官考试的公开性、平等性和客观性，虽然体现了西方资产阶级的民主精神，但其民主化和法制化的精华值得我们学习[12]。还有学者重点研究了英国、美国、法国的文官制度，认为这些发达国家特别强调工作效率、讲究量才录用和注意发挥每个人的潜力，这些正是我国干部制度改革的未来方向[13]。

除此之外，通过任命制与选举制的比较后发现，“在革命战争年代，在革命胜利的初期，由于条件限制，无法进行选举，这种任命制，当然是必要的，它对保证我们革命的胜利和政权的巩固曾经起过极大的作用。但是在今天，如果对这种制度不进行必要的改革，那就不能适应建设社会主义现代化强国的需要了。”[5]通过对老干部和年轻干部的比较，得出要坚决废除干部终身制的结论[14]，并要求组织部门“大胆起用一代新人”[15]。通过“人治”和“法治”的比较，有学者提出“必须实现指导思想上的转变，确定选拔干部的科学标准和科学方法，并使之制度化、法律化”[16]。同时，有学者敏锐地发觉，在干部管理特别是干部考核中，“注重实绩”始终是一条原则，这也是“德才兼备，任人唯贤”的体现，实绩原则或者说政绩原则与“四化”方针是辩证统一的关系，要从干部的文化素养与德才的內在联系上去深刻理解和把握实绩原则[17]。

二、研究发展阶段（1989～2012）

1992年邓小平提出了“三个有利于”标准，旗帜鲜明地指出要发展市场经济，而且要求“不争论”（不争论姓“资”姓“社”，后也被泛指不争论原则性的政治问题）。在此背景下，《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中华人民共和国公务员法》相继实施，干部选拔任用进入法制化和规范化时期。

同时，由于市场竞争原则在政治领域的渗透，学界的新一轮研究成果呈现出相应的时代特征。

（一）研究内容深受市场经济的影响

一是政绩考核成为研究热点。20世纪80年代，中央规定从德、能、勤、绩四个方面进行考核，这段时期的考核有两个特点，即针对领导干部，同时处于试点阶段。理论界对此关注较少。直到20世纪90年代，研究干部考核的文献逐渐增多。在“发展是硬道理”的主流意识形态指导下，各级党政干部都需要集中精力发展市场经济。在这一背景下，哪些领导干部能够推动经济发展，哪些领导不能胜任改革要求，成为干部考核的重要内容。考核什么？怎样考核？谁来考核？这些都成为学者的关注内容。讨论最多争论较大的还是在GDP考核上。学者们普遍认为要把GDP放在干部考核的合适位置，以引导干部创造实实在在的政绩[18]。在科学发展观的指导下，绿色GDP概念被提出来，要求各级干部在强调经济增长的同时，坚持发展的可持续性，关注百姓的幸福或福利[19]。但是，“绿色GDP”作为考核指标尚不成熟，因此这一提法在当时遭到了质疑[20]。

二是公开选拔制度研究进入学者视界。商品经济中的竞争意识、权利观念和平等思想逐步深入到其他领域后，干部管理制度中主张竞争的呼声也越来越高[21]。随着市场经济体制改革目标的确立，干部选拔制度中适当引入竞争被认为是必然的规律与趋势。20世纪90年代初，《领导科学》《党建》《瞭望周刊》等相继介绍了无锡、淄博、信阳、宁波等地公开选拔领导干部的实践经验。理论界普遍认为“公开选拔领导干部是一项全方位的系统工程，需要具备与之相应的政治、法律、思想等各方面的前提条件，而这些前提条件的成熟程度，又有赖于市场经济的发展程度。”[22]其他许多地方也纷纷对竞争性选拔制度进行试点，相关组织部门人员撰写了一些经验性文章，分析了困境和障碍。在政策的鼓励和支持下，广大基层地区出现了公推公选和公推直选等新的创新实践[23]。

（二）研究思维和方法呈多元化趋向

这一时期理论界从各个学科的不同视角对干部选拔进行研究，除传统的党史党建学科之外，还涉及政治学、管理学、经济学、社会学、心理学等其他新兴学科。就研究方法来看，政治学和公共管理学的研究注重定性的逻辑推演;经济学、社会学的研究注重实证的个案分析或量化分析;心理学的研究多数是从技术层面进行指标设计与验证[24]。

首先，随着制度经济学的兴起，制度变迁理论与方法渐成流行趋势。通过历史地审视干部选拔任用制度变迁历程，可以深刻揭示这一制度演变的规律。理论界分析了政绩、机遇、关系等三个影响干部职务升迁的主要因素，并以此为基础对完善党政领导干部选拔任用机制进行了研究[25]。在这一方法的应用下，“干部国家”概念被正式提出，并被视为一种支撑和维系国家权力结构及其运行的制度[26]。

其次，数据统计分析方法得到应用。通过对1998年～2007年全国920位市委书记简历分析后发现，领导干部职业路径可以分为基层成长、高层下派、混合型路径三类。随着干部选拔任用制度的完善，领导任职之前的轮岗次数增加，混合型职业路径干部比重增加[27]。从代际流动视角分析五十多年的干部流动数据后，发现家庭背景对干部地位获得具有积极影响，精英地位也存在代际承袭现象，干部、知识分子的后代通过入党、升学这两个中间机制在干部选拔中占有明显优势[28]。

再次，田野调查方法一度十分盛行。通过对某省委党校部分学员进行问卷调查发现，社会网络资本在干部职业地位获得过程中确实起着重要作用[29]。有学者利用在县级机关挂职锻炼的机会，对该县县级党政干部职务（岗位）晋升进行了多角度、多层次、全方位的考察和研究，从该县干部结构构成、来源出身、发展轨迹，以及晋升的政绩模式与关系模式进行了全面细致研究，为学界提供了翔实的第一手资料和全面的基层干部图景。

（三）从经济增长、锦标赛模式的视角研究干部选拔与晋升

这一时期各个学科的学者纷纷加入干部选拔研究当中，影响较大的是经济学者。他们主要集中于对干部选拔或官员晋升评价的关注，这是因为经济增长与官员晋升的关系问题一直是经济学的研究热点。由于他们热衷于领导干部政绩评价与实现晋升两者之间关系的探讨，逐渐形成了一类所谓“解释中国经济增长的政绩锦标赛”的研究流派。

晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式，是中国经济奇迹的重要根源。为了获得政治晋升，下级官员必须遵从上级制定的政策目标。上级政府通过相对绩效考核方式，制造了下级政府“为增长而竞争”的强大激励。这种以经济增长为基础的政治锦标赛在中国广泛存在。但由于晋升锦标赛自身的一些缺陷，尤其是其激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突，正面临着重要的转型[30]。在官员晋升锦标赛模式被提出后，越来越多的学者对这一理论进行持续关注和深入研究，使其内涵得到丰富与发展，在解释经济增长与官员晋升问题上显得更为有力。随着对官员变更制度中经济考核指标的弱化，中国经济增长中的政策因素和政策风险显著减弱。近些年学界的许多研究表明，围绕着经济增长与官员晋升的相关理论一直争论不断[31]。或许是出于对争论声音的回应，部分学者从内涵和外延上对“晋升锦标赛”理论进行了扩展和延伸，除经济因素外，把政治因素、社会因素等纳入进来，分析这些因素对官员晋升的综合作用，这又被看作是对“晋升锦标赛”理论的一种再修正。无论如何，这都应该是一种经济学框架内的广义政绩模式，只是说政绩不仅仅指“经济绩效”，还有政治绩效、社会民生绩效和环境保护绩效等。

三、研究深化阶段（2012年至今）

2012年党的十八大召开，中国特色社会主义进入新时代。随着全面推进深化改革和全面推进从严治党战略的实施，理论界也迎来了研究的深化阶段。这一阶段的研究内容体现着鲜明的政治性和时代性特点，即理论研究密切服务于党的方针政策。虽然一如既往地注重理论研究，但更重要的是解决现实问题。这一阶段的研究正在进行中，有逐步深化之趋势。

（一）反思竞争型民主选拔实践和民主选拔理论

一是表现在对竞争型选拔制度改革实践的反思方面。随着干部人事制度改革步伐的加快，通过一线招考、公开遴选等形式培养和选拔了一大批地方和基层干部，但也出现了许多“火箭提拔”的违规乱纪行为或其他用人腐败现象。即使有些完全符合制度规范，但在执行中出现了问题。这说明，过去一段时期将竞争性选拔视为“灵丹妙药”，作为选拔干部的唯一方式，这不仅会伤害实绩与能力突出但不善考试的干部的积极性，也会助长干部队伍不踏实工作、人浮于事的不良风气[32]。

二是这些问题的出现促使学者们不得不反思竞争性的民主选拔制度。一味照搬竞争性民主制度容易导致治理失败，因此有学者提出构建一种基于中国经验的共识民主模式，作为多数决民主的一种替代模式[33]，并在设计“科学化”制度的过程中做好相应的预防举措[34]。有学者注意到了传统政治的有益成分进而提出“新贤能政治”，并认为在干部选任体制上要推进民主选拔与民主选举有效衔接与深度融合[35]。但这一提法遭遇了反对之声，认为贤能政治不仅固化了官本位体制，且缺乏可操作性与可持续性，并以其“实质正义”观念背离了民主程序[36]。尽管持有批判性的反思，但更多学者认为对竞争性选拔制度不能一概否决，而是要进行修正和完善，使干部选任与本国的国情和政治文化传统相适应[37]。在具体层面上，好干部的选拔应该从实践认知、目标定位、制度层面以及应处理好的几对关系上进行研究，从而构建完整的选拔链。同时要在提高竞选制度的统一性、系统性上下功夫，提高考评的科学性，降低竞选的成本，防止由于权力开放带来的金钱与权力的结合[38]。除此之外，有学者提出要规范干部任用提名制度，建立并完善领导干部选拔任用初始提名责任制[39]。

（二）探究干部能上不能下的难题

从实际而言，20世纪80年代废除领导干部终身制就是解决领导干部能下的问题。自从干部年轻化政策实施后，干部自下往上的晋升雖然很难，但途径还是比较畅通，并没有制度上的障碍，即使不能升迁，也不会下降，只要没有过错就可以保证在原位置上退休。但是，经济社会的迅速发展对干部队伍的要求越来越高，因此，进入新世纪以来，干部能上不能下逐渐成为一个问题。特别是进入新时代后，能上不能下问题制约了干部人事制度的进一步改革，也与全面从严治党新常态极不适应。推进干部“能上能下”，重点解决干部“能下”问题，是实现干部队伍新陈代谢，促进干部队伍科学发展的重中之重。

是什么原因导致干部“难下”？通过审视既往的干部管理制度后发现，领导干部“上”的激励性功能与“下”的惩戒性功能严重失衡：一是重“优胜”轻“劣汰”;二是重提拔轻使用;三是重授权轻监督。

但这些制度因素的背后存在着观念性障碍。中国传统文化崇尚“官本位”观念。整个社会群体还没有将干部的去留升降当成一种符合政治体系运行规律的正常现象和制度安排，由此形成的一种隐性的、不健康的亚文化形态，成为干部能上能下制度改革的观念阻隔[40]。

对于如何解决“干部能下”的难题，一方面，重点从制度上入手，健全和完善相关措施和机制。包括进一步探索、深化与完善引咎辞职机制、常委会（全委会）罢免机制、各级人大对领导干部的弹劾机制、“上评下议”评估淘汰机制、优化干部退出机制环境、保障退出干部权益等一系列实质性的改革措施[41]。另一方面，单纯的制度建设还不够，需要辅助其他相应条件。比如，需要构建风清气正的政治生态[42]，将思想政治工作贯穿始终，在此基础上创新领导干部使用机制，并解除“下来”干部的后顾之忧[43]。再如，从领导干部权力运行公开化来推进领导干部能上能下的改革举措[44]。

（三）关注干部队伍的“为官不为”现象

由于中央出台了“八项规定”，各地加强了干部的管理要求，问责更加严厉，面对这种情况，有些干部特别是基层干部压力倍增，对工作产生疲惫感，对未来产生迷茫感，出现了“为官不为”现象，表现为本领恐慌的“庸政”现象，消极懈怠的“懒政”现象，忙闲不均的“浮政”现象，虚情假意的“拖政”现象，求稳怕乱的“畏政”现象等[45]。这主要是因为从严治党力度加大，引发一些干部的不良心态和本领恐慌，当然也有干部管理制度不完善等原因。还有许多基层干部责大权小、事多钱少，工作辛苦程度与待遇不相匹配，维稳任务重等[46]，这些都会使他们感到无奈困惑导致消极懈怠。上级政府在基层治理中甚至采取不利于基层政权的舆论引导，这些都会抑制基层干部的工作积极性。这些情况不仅会对干部自身产生很多不良影响，对国家管理的质量和效率、对党和政府组织的声誉和信誉都会产生重大危害[47]。

解决干部的“为官不为”问题，一方面要加强制度体系建设，这可以从全面实施政务公开、健全规范政府权责体系、健全完善选拔任用制度、改进干部考核评价办法、加强问责制度建设等方面着手[48]。还要构建完善的容错免责机制，包括合理划定容错免责限度，严格规范容错免责步骤与程序等，从而使之承担正向激励功能，起到鲜明的纠偏作用[49]。另一方面要跳出制度视野来探讨有效途径。对“不为”官员的问责制度建设不止于制度本身，应纳入政府改革的整体视野，紧扣政府职能转变这根主轴，以理顺纵横向权力关系为前提，准确定位问责功能，完备问责体系[50]。同时从思想、制度、组织上采取有力措施进行综合治理，既要大力加强官员思想教育与能力培养，也要完善干部正向与负向激励机制[51]。

四、总结与讨论

在过去的四十余年里，各类学术期刊上发表的相关研究成果汗牛充栋，其中大部分文章都是在解读政策文件或者宣传领导人思想，当然这是非常必要的。干部选拔任用制度研究必须坚持政治性，必须始终服务于党和国家的中心任务。但这些文献缺少科学性或学理性，还不足以进入“学术研究”的视野。因此，本文选取的文献都是一些上乘之作，所以称其为代表性文献。通过对这些文献的研读后可以发现，大部分成果的检视性较强而前瞻性不够。也就是说，许多学者只着眼于党的政策文件和既有的实践经验，没有对未来的人事制度改革进行设计、判断和预测。所以，改革开放之初，当党和国家力推政治体制改革之时，许多人研究选举制改革;市场经济兴起后，国家鼓励公平竞争，不少学者研究竞争性选拔制度。未来的研究需要弥补当下的不足，不仅要善于在已有的实践基础上宣传、总结和提炼，还要善于对未知的改革进程进行设计、判断和预测。

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责任编辑：陈文杰