社区自治的方向与关键因素

陈德豪 陈平

摘要：通过对东湖新村的深入调查，揭示了东湖新村社区自治创新的背景与做法;案例分析表明，社区良性自治的方向是多元协同，社区自治的关键因素包括政府的引导和扶持，强有力的社区领头人，平等的议事协商平台、程序和制度，热心成员的表率作用，新技术的运用以及熟人信任的建立等。

关键词：社区自治;关键因素;治理;议事;案例

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）11-0065-70 收稿日期：2019-10-11

1引言

社区自治，无论是业主自治还是居民自治，均旨在使区内成员通过个体自主参与集体行动处理共同事务、维护共同的权益。可以看做是公民权利由个人向公共事务、由底层向高层的逐渐发展。社区自治的效果既依赖于内生性因素，也需要外源性因素，既要有宏观外部环境条件，也需要微观个体努力。随着商品房小区居民成分的改变、基层政府介入社区管理方式的调整和人们交流互动方式的变化，社区自治如何创新优化，是摆在每一个基层社区面前的问题。广州市越秀区东湖新村小区是我国城市中心区老旧商品房小区的典型代表，小区内除了有大量业主、租户、各类商户等个体成员，还有居民委員会（以下简称居委会）、业主委员会（以下简称业委会）、物业服务企业（以下简称物业公司）及警务室等组织成员或单位成员。在这种情形下，以该小区范围为主形成的社区，在激发和规范个人意愿表达、建立自治规则、做好公共选择、协调集体行动、平衡各方利益等自治管理方面不少做法与经验，较好地呼应了党的十九大报告“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的精神，值得借鉴。

2东湖新村社区自治创新案例介绍

2.1东湖新村基本情况

东湖新村小区位于广州市越秀区白云街东华南路以东，占地面积约1 10000平方米，共有各类住户942户（含商铺），户籍人口约2000人。这个兴建于1979年的小区，曾创下全国多个“第一”，包括第一个引进外资兴建的居民小区、第一个以人民币交易的商品房、第一家引入专业化物业管理的小区等。东湖新村社区就是以东湖新村小区为主要所辖范围而设。

2.2东湖新村社区自治创新做法与成果

在业主提议、街道办指导、居委会牵头、物业公司配合之下，东湖新村小区第一届业委会于2008年8月成立。尽管成立了业委会，但小区的很多事务依然不能高效解决，原因一是业委会成员多为无薪兼职，难于集中精力关注解决业主和居民身边的事情;二是小区的事务并非全部是业主的事务，还有不少事务涉及租户、商户、相关企事业单位，甚至还与周边居民有关，业委会要解决这样的事务，会有“名不正，言不顺”、力不从心之感;三是即便是业主，也不一定都信赖业委会，有的业主更信任居委会（认为其代表政府和正统），有的业主更信任物业服务人员（因为受其长期服务、能解决身边问题）。如何在居民成分改变（部分由业主变为租户）、物业公司在场、业委会与居委会并存等新的条件下尽可能凝聚整个小区各方共识，发挥多方力量，让业主、居民有充分表达意见的渠道和地方，使民主协商，高效解决小区问题和事务制度化、机制化，东湖新村居委会发起成立“居民议事厅”“居民议事协商委员会”，融业主自治和居民自治为一体，尽可能包容社区各方主体，是当前阶段符合现实需要一种卓有成效的尝试。根据课题组2014年开始的连续现场访谈和追踪，现将东湖新村社区自治创新的背景、做法、效果与经验等归纳总结如下：

东湖新村社区自治改革创新的大背景是广州市推动“居站分设”改革，居委会可以更专心负责组织居民开展居民自治。小背景是：如前所述的小区居民成分复杂，小区业委会成立后并不能有效解决小区的各种问题和事务;在社区建设、管理及事务处理方面有一个孰先孰后、孰优孰劣的选择、评价、优化及执行驱动问题，需要有一个常态化、制度化的解决机制。

东湖新村社区自治改革创新发起推手：东湖新村居委会，关键人物是居委会主任何绍儿。

议事厅议事协商委员会成员：居委会主任、业委会主任、物业服务中心经理、社区民警、业主代表、居民代表、社工代表（业主代表、居民代表、社工代表均通过居民推选）。

议事地点：固定场所是居委会办公分拆场所（街道扶持资助必要的办公条件），临时场所形式不拘，小区大榕树下、物业服务中心、业委会办公室，甚至是社区BBS论坛、QQ群、微博、微信群等网络虚拟“居民议事厅”。

议事议题：社区“两委”（党委会、居委会）根据上级布置的社区建设、管理、服务任务提议，居民议事厅酝酿提议，居民个人有代表性的提议，议事协商委员会成员的提议。

议事及处置程序：

（1）议事协商委员会成员简要讨论各方“提议”的必要性、可行性。

（2）分头征求区内居民意见。

（3）获得大家总体认可后，居委会主任主持议事协商委员会成员会议，集思广益，讨论形成“初步方案”，在小区内公示，征求意见。

（4）议事协商委员会成员分头或集体做工作，向少数不理解、不支持方案的居民解释说明，劝解说服，并征求改进意见。

（5）居民代表会议决议通过“方案”。

（6）将经居民代表会议表决通过的“方案”，在社区公示栏、LED显示屏公示。议事协商委员会成员分头主动听取并收集居民意见建议，对决议事项做进一步的补充和完善。

（7）由社区居委会负责或委托物业公司负责实施完善后的方案，并将实施结果公开，让居民知情、评价。

以上是解决正式“项目性”问题所经过的程序，对于解决邻里纠纷、居民违章等事务性问题，通常的做法是议事协商委员会成员发现问题或通过各种渠道收到呼吁解决问题的提议后，经过全体成员商量（针对重大事项）或部分成员商量（针对部分成员可以解决的一般或小的事项）分头或联合做调解、劝解、处置工作，并不一定要经过以上每一步程序。

按照这一运作模式，东湖新村成功实施了电子屏幕的安装、托老中心建设、小区绿化改造、楼宇大堂改造等大事项。平时解决的物业管理、社区建设与管理难题更是不计其数。社区事务反映、议决、处理与实施的效果不仅区内居民满意，也被众多媒体公开报道。

3东湖新村社区自治创新的经验与启示

总结东湖新村社区自治的成功之处，课题组经过归纳梳理，认为以下经验与启示能凸显社区自治的方向与关键因素：

3.1政府引导、扶持是重要前提

如前所述，东湖新村社区自治创新有各级政府的推动因素，特别是越秀区政府和白云街街道有指导、有要求、有投入（东湖新村的绿化改造等项目均得到政府资助，这样有利于树立居委会和议事协商委员会的威信）。在目前阶段，由“单位人”转化为“社区人”的过程、在建筑物区分所有权的行使和维权过程中，有大量共同利益需要维护、平衡，共同责任需要明确、分担，共同事务需要协商、妥协，共同关系需要维系，矛盾与纠纷需要解决，基层自发的社区事务治理需求日益迫切。但是，由于商品房住户构成的社区成员互信基础薄弱，参与公共事务意识和习惯缺乏（笔者2016年受广州物业专项维修资金管理中心委托所做的课题调查统计表明，有高达65%以上的非业主受訪者认为老旧小区业主不愿缴纳专项维修资金是因为缺乏公共意识）。因此，在成员公共意识普遍不强以及其他的社区治理要素也不够完善的条件下，要把社区自治变为真正规范有效的行动，使社区建立协商议事规范，形成良性运作机制，政府发挥倡导、指导、支持、协调和宏观管理的功能和作用必不可少，有了政府的强有力牵头支持，才能促进社区内部力量结构更加有序化，使治理进程和成效更有保障。待社区居民自治意识、习惯、能力均得到较好养成和提高时，社区治理方可逐步转为政府向社区赋权增能，把社区事务的决定权和行动权交给居民。

3.2强有力的领头人是社区自治事业成功的关键

任何事业的成功都离不开强有力的领头人或组织者。东湖新村社区自治的领头人就是居委会主任，实际上课题组在访谈中能深切地感受到东湖新村居委会何主任的工作热情、责任心、专业思维和综合协调能力。东湖新村“居民议事厅”的发起、组织都是其一手为主操办，高效议事做事她也是关键推手。课题组之前对广州天河区电子五所职工住宅区（获得过各级各类先进社区荣誉）和芳村区芳村花园（广州市业主自治的样板小区）等社区负责人的访谈也同样能证明社区当家人的专注投入、负责精神和综合协调能力，是基层自治事业成功的重要保证。并且，他们可以整合一些社区外部资源辅助改善社区条件。

3.3平等议事协商规则、程序和制度是社区良性自治持久的条件

东湖新村的议事程序是自上而下、自下而上的双向过程，并且不总是自上而下，更多的事情是自下而上。意见建议相对集中后，议事协商委员会成员会议先取得较为一致的意见后，充分讨论形成方案，再交由居民代表表决，议事协商和表决规则决定了“重要事项”的决定有民意基础、有协商过程、有充分论证、有少数服从多数的表决控制。即议事厅的建立和制度化运作使居民有了便捷表达渠道或平台，个人意见有人听取，反映的问题有人受理，有价值的意见和建议能通过民主协商转化为实际行动或成果，不是一言堂、一个权威决定社区事项。这样，一方面利于疏导化解社区矛盾与纠纷（业主、居民有发泄的渠道和反映问题的地方），另一方面可以激发业主、居民关心参与社区事务的热情及主人翁的自豪感、控制感和责任心，这正是社区自治的活力和核心动力所在。随着一件、两件议事成果的取得，公民个人和基层群体可以创造初级秩序，即居民和议事协商委员会成员就会形成凡事自主表达、平等协商、充分沟通、集体表决的习惯，社区良性治理的长久性就有了保障。2017年6月13日，中共中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中就明确指出，要支持和帮助居民群众养成协商意识、掌握协商方法、提高协商能力，推动形成既有民主又有集中、既尊重多数人意愿又保护少数人合法权益的城乡社区协商机制。东湖新村的做法恰好符合这一精神。

3.4多方努力、多元协同是社区良性治理的方向

社区治理本质上指的是在社区场域，政府、企业、社团、居民等相关主体通过平等合作共同解决社区问题的过程。东湖新村居民议事厅和议事协商委员会，汇聚了居委会（背后有区、街政府支持）、社区民警、企业（物业公司、社区商户）、业委会、居民（业主）各方力量，凝聚各方共识，发挥各方所长，在社区形成一个整体性的关系网络，有效地解决了社区层面的集体行动难题，促进议事和执行效率大大提高。有了议事厅，谁的建议好、有道理、有价值、有可行性，就有可能被吸取采纳，议事厅的议事协商委员是社区居民推选，在社区有足够的代表性和感召力，议决事项能得到居民内心认可，居民会有“我的社区我做主”的感受;由议事厅讨论解决邻里纠纷等事项给人一种平等对话沟通、以理服人的氛围。不仅如此，议事协商委员会中的业委会成员，是广大业主中的一员，作为长期共居一地的老邻居，做起业主工作，自然有超越居委会的感情因素和身份认同因素;议事协商委员会中的物业公司成员，背靠企业化运作的组织，执行一般事务的能力远非其他成员可比。事实上，区内被访居民在访谈中多次提到：一些小的事务性问题或纠纷多数都由物业公司出面解决。也就是说，当前社区物业服务所涵盖的实质内容恰是与社会企业所承担的角色相契合，可以通过物业服务企业一类社会企业以企业化运营方式提供社区所需公共产品和服务，实现社会公益目的;议事协商委员会中政府成员——片区民警，在解决一些个人争执问题和社区治安问题方面有独到的优势。

总之，社区治理改革创新的关键，在于激发社区自我治理的活力与能力，调动社区一切主体参与社区治理;政府、企业、居民组织、业主组织及社区其他主体的多方配合、多元协同，才能将社区资源与合力发挥到最佳，实现社区治理事务效益最大化，达到共赢目的;多元协同的社区治理格局形成了，政府才能从具体的社区事务管理中解脱出来。东湖新村的实践探索，完全符合党的十八大提出的“充分发挥群众参与社会管理的基础作用”和党的十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”的要求，是社区良性治理的方向。

3.5热心成员的表率作用是社区治理的重要驱动因素

社区事务或问题的真正完成或解决，往往需要热心成员的表率作用，这是社区建设与治理的重要驱动因素。东湖新村耗费47万元新增的彩色視频监控系统，全部是由居民自己掏钱建成的，其中热心人士李先生前后捐资20多万元的带动作用功不可没。自从装上了视频监控、实施双门禁管理后，东湖新村很长一段时间保持着偷盗事件零发案率。东湖新村的治安巡逻队、垃圾分类宣传队、敬老助老队等志愿性质社区组织的有效运作，也主要依赖于热心人士的参与和奉献。他们就是博克斯教授在其著作中所界定的热爱公共生活并积极参与有利于社区公共利益发展活动项目的“积极分子”。

居委会何主任介绍说“每个社区里其实都有不少有能力的人，他们有时间也有公益心，希望让自己住的社区变得更好。这些成员的表率带头效应在社区治理过程中作用很大”。并且，何主任的体会是激励这些热心成员不在于物质奖励，而是让社区事务透明、公开，尽可能多地听取他们意见，让社区大小事情得到解决，让热心成员奉献的成果得到社区居民的认可和信服。这恰好符合“社会人”假设的激励理论，即人的社会性需求满足比经济报酬更重要，成就感、荣誉感等的获得，有时能产生更大的激励效用。

3.6新技术的应用，是优化社区治理的重要—环

随着现代网络科技信息技术的发展，人们获取信息与人际交互的方式也发生了巨大的变化，一方面直接人际交互的机会和必要性在减少，另一方面人们不用面对面随时随地快捷群体交互变得简便易行，网络社区正在风行，这正是当今社会人们形成共同体的又一方式。因此，社区“居民议事厅”的形式可以多种多样，以社区BBS论坛、QQ群、微博、微信群、微信公众号、手机APP应用等交互讨论社区事务、征询意见、集思广益，可以改进社区个体认知事物的途径与状态，实现高效互动交流表达，即使得表达渠道更通畅、更灵活，议事成本更低，效率更高，促进快捷达成共识与行动。完全符合由Asher等在《政治参与》一书中提出的参与——回报理论所阐明的参与成本越低、参与人获得回报越大、参与积极性更高的道理。相较于传统的张贴打印文本于墙上的社区事务公示方式，东湖新村居民议事厅议事事项、处理方案、处理结果全部在小区电子显示屏醒目公示，也起到了很好的信息传播展示效果。一方面很容易引起大家注意（不会因张贴纸张字体太小或张贴位置不佳注意不到），另一方面也是对居民参与社区事务意识和习惯的一种培养、教育、引导，它能激发原来沉默、隐身一簇也来关注、参与社区事务，强化社区归属感、责任感，有利于调动全体居民参与社区事务治理积极性，更容易促成社区自治制度化、机制化、透明化。中共中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确要求“增强社区信息化应用能力，实施‘互联网+社区行动计划，加快互联网与社区治理和服务体系的深度融合，运用社区论坛、微博、微信、移动客户端等新媒体，引导社区居民密切日常交往、参与公共事务、开展协商活动、组织邻里互助，探索网络化社区治理和服务新模式”。东湖新村的实践充分呼应了这一要求，走在了社区治理的前列。

3.7熟人信任是社区良性治理的重要基础

在东湖新村议事表决重要事项前与居民的沟通中，或在议事表决事项公布后与反对意见的居民沟通中，均是委派与有关居民比较熟络的委员做沟通疏导工作，如让业委会主任、物业公司代表与相关业主沟通，让业委会和居委会代表与社区商户沟通，就是利用社区中这些主体长期建立的信任，互信可以减少沟通阻力、深化沟通深度、更易达到沟通效果，同时也容易凸显工作认可、荣誉效应。信任与合作是社区重要的社会资本和管理资源。正如相关学者研究所揭示，在社区自治中，信任是合作共治的基础，发展合作型信任是实现社区自治的重要途径，社区精英主导自治不能脱离社区居民的高度信任，通过信任机制可以将社会资本与集体行动联结起来，充分调动社区居民的行动积极性，并稳定社区居民对集体行动风险的预期，从而带领社区居民进行社区自治行动。

3.8历史传承因素是东湖新村社区自治的促进因素

因为东湖新村是广州市第一个商品房住宅小区，其社区管理、物业管理自然会得到政府、企业各方面重视，政府、企业在资源投入上多少会有些倾斜，社区管理、物业管理、业委会领头人和主要成员的使命感和责任感也会更加强烈，因此更能巩固居委会、业委会和物业公司工作人员的威信和人脉资源，便于他们开展群众工作。同时，作为小区业主或居民，或多或少都有一种荣誉感、归属感、责任感把自家小区建设得更好。这是东湖新村特有的社群特性和优势，也可以看做是长期积累的社会资本和文化氛围，说明小区物权状况、文化传统、物业管理、社群特性等因素对社区自治和可持续发展有重要影响。

4结语

总之，城市商品房社区的形成过程、人口构成、资源条件、自治基础各不相同，社区自治的重点、方式也要与时俱进，良好的机制和平台、领头人的推动、平等自由的参与氛围、便捷的参与渠道（微信群等）、信任的累积、多元协同互进均是社区良性自治不可或缺的要素。东湖新村的自治尝试和成果，较好地印证了诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆的公共事务自主治理理论揭示的成功实现公共事务自主治理的要素：自制动机、自治制度、自治组织和互动过程，即如果边界清晰、制度得当、集体选择安排合理、对组织的最低限度认可等条件具备，公共事务可以自下而上得到治理，社区治理的良性效果可以预期。