乡村振兴背景下皖北地区闲置宅基地及农房再利用研究——基于安徽省阜南县的研究

■董家豪 宋千惠 沈运 苏墨笛（安徽财经大学财政与公共管理学院，金融学院）

一、引言

实施乡村振兴战略，是党作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。安徽省阜南县位居东部经济发达地区与西部资源丰富地区的衔接带，但却是全国为数不多的贫困县之一，经济发展较为缓慢，大量农民外出打工，农村人口流失严重，随着农民市民化进程的加快，农村宅基地及农房闲置现象愈发突出。2018 年中央一号文件提出的农村宅基地“三权分置”改革思路，2019 年中央一号文件也提出要做好“三农”工作，以实施乡村振兴战略为总抓手，根据国内外的发展变化趋势对农村改革发展提出新要求，加强农村基础建设、促进农村经济发展。

二、调研基本情况

（一）调查问卷内容及其情况分析

此次调查的对象为在安徽省阜南县刘楼村、杨郢村、陶寨村、程楼村和地城村的部分村民，共计发放调查问卷240 份，收回有效问卷210份，调查有效率达到87.5%。本次调查问卷的内容主要包括：（1）农民个人及其家庭情况，包括农民收入、文化水平、耕地数量等。（2）农民宅基地和农房的情况，包括宅基地数量、宅基地闲置情况、建房地源、闲置或废弃原因等。（3）农民退出宅基地的意愿及获得补偿的诉求情况。

（二）农村闲置宅基地及农房情况

（1）农户家庭总收入低，且对土地的利用意愿较低。调查发现，农户家庭年收入盈余小于10 万的占比为85.7%，家庭年收入盈余大于10 万的占比14.3%。农户对土地的流转意愿中，希望租入耕地的意愿占比为15.2%，希望租出耕地的意愿占比为40.0%，保持现状不变的意愿占比为24.3%，对耕地流转意愿无所谓的占比20.5%。农户一家青壮年在外打工，老年人在农村耕种、帮助子女看护孩子，还需要面临各种可能的灾祸，一年到头收入盈余所剩无几。土地的粮食产量因为品种的改良而有所提高，但环境问题和土地问题导致土地的种植成本也随之上涨，仅靠几亩微薄的土地无法获得家庭支出消费的经济，使农户对土地的利用意愿较低。

（2）“一户多宅”的现象仍然存在，宅基地闲置情况严重，利用率低。在本次对村民的调查中，知道国家宅基地管理政策中有“一户一宅”规定的占比为45.2%，不知道“一户一宅”规定的占比为54.8%。农户拥有1 处宅基地的占比为71.4%，拥有2 处宅基地的占比为22.9%，拥有3 处及以上的占比为5.7%，“一户多宅”的比例高达28.6%。在调查的210 户中，有55 户家庭宅基地和农房闲置，占总调查的26.2%。其中因居住条件太差、无法居住的占比为29.1%，因子女升学就业迁走的占比为61.8%，其他原因占比为9.1%。在被调查对象中，宅基地及农房的闲置比例高达26.2%，究其原因，一方面随着经济的发展，农民工进城打拼多年，积攒了一定的积蓄，在城镇里安置下来，并且将老人和孩子接到了城镇里，或是建造了新宅导致了老的宅基地和农房发生闲置。另一方面，农村闲置宅基地存在多年，相关的法律和制度缺位、滞后或定义不明确，农村宅基地只能在村集体内部进行流动，且农村宅基地回收效率低下，回收程序复杂。

（3）农户对村庄整治的意愿强烈，但村庄整治困难重重。在对农户的调查中，农户赞成村庄整治的占比为70.5%，不赞同村庄整治的占比为9.5%，无所谓的占比为20.0%。村里对闲置的宅基地及农房予以集中整理，农户希望整理后的土地用途为整理成耕地的占比为20.0%，用作建造新房用地的占比为22.4%，整理成农村生产用地如养殖用地和产业园区等的占比为39.5%，用于出租的占比为9.5%，其他的占比为8.6%。乡村环境经过一定时间的治理有所改善，但整体布局还是十分混乱，缺乏政府和社会资金和资源的注入，村庄整治难以进行，闲置宅基地及农房无法得到妥善解决。

三、阜阳市经济整体情况及闲置宅基地和农房对阜南县的影响

在2018 年阜阳市国民经济和社会发展统计公报中表明，初步核算，全年实现地区生产总值(GDP)1759.5 亿元，按可比价格计算，比上年增长9.5%。其中，第一产业增加值310.7 亿元，增长3.5%；第二产业增加值737.2 亿元，增长10.3%；第三产业增加值711.6亿元，增长11.8%。人均生产总值21589 元，比上年增加2053 元。全市经济社会保持了总体平稳，稳中有进的态势，但贫困县经济发展缓慢。阜阳市阜南县位居东部经济发达地区与西部资源丰富地区的衔接带，但却是全国为数不多的贫困县之一，经济发展较为缓慢，大量农民外出打工，农村人口流失严重，随着农民市民化进程的加快，农村宅基地及农房闲置现象愈发突出。农村大量闲置的宅基地和农房严重影响了村容村貌，对农村环境治理和基础设施建设也有很大影响。

四、关于皖北地区闲置宅基地及农房再利用的政策建议

（1）扎实推进乡村建设，强化乡村规划，加快补齐农村人居环境和公共服务短板。推进乡村建设，能够更好的利用乡村的土地和空间，对于及时中止闲置宅基地的产生极其重要。把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作，实现规划管理全覆盖。按照国家规划对县城、乡镇、村寨进行科学合理的规划，遵循先规划再建设的原则，盘活乡村土地。经过科学合理的规划，建设符合时代发展、适宜人民居住的新农村。加强农村环境保护和污染治理，创造一个良好的生产生活环境，绿水青山就是金山银山。加强农村基础设施建设，建立符合农村发展的规章制度，明确各方管护责任。提升农村公共服务水平，增加农村教育、医疗、养老、社会保障等公共服务，加快建设农村公共服务建设。

（2）制度上改进完善，思想上宣传教育。宅基地使用权作为一种用益物权，如果只是确定它的归属，则其财产价值不能充分发挥。允许宅基地使用权自由流转,促进闲置宅基地及农房的再利用更加规范、有效，才能实现闲置宅基地的最优配置。因此，必须建立农村宅基地使用权自由流转制度，才能从根本上彻底盘活农村闲置宅基地。引导符合退出宅基地条件的家庭退出宅基地，对闲置的宅基地统一规划、管理和利用。明确界定闲置宅基地及农房的界限，建立合理的宅基地回收制度。鼓励一些在城镇买房，在城镇居住的人们退出闲置的宅基地，采用现金补贴、城镇社区保险、住房交换、提供公共服务等多种方式相结合的方法对退出农村宅基地的家庭进行补偿。使用村内广播或者是在村集体活动中对闲置宅基地的退出进行宣传，指出闲置宅基地对于经济的危害和退出闲置宅基地的补偿。

（3）合理规划利用，盘活乡村经济。对收回的闲置宅基地及农房进行符合地方发展，促进地方经济的合理规划，盘活乡村经济，提高农民收入水平。种植普通的小麦、玉米，粮食产量低、经济效益差，对于收回闲置宅基地及农房的付出时间较长。可以由乡镇政府联系专业的合作社种植特殊的、经济效益高的农作物。对于一些环境较为良好的村镇可以建设特色的旅游小镇，可以极大的刺激地方经济的发展，提高农民的经济收入。如阜南县地城镇建设的荷花古镇，使当地旅游量增多很多，农民收入提高不少。但是因为门票和其他收费项目不合理、不完善，景区效益不高，收费应该设置的符合当地经济发展水平。笔者在这里就不进行详谈。对于闲置宅基地及农房的利用，引进投资建设工厂也是一个极其好的利用方式。既利用了闲置的宅基地及农房，又可以提供一定数量的就业岗位，提高地方经济发展。