基于“河长制”落实过程中的若干思考

尚东洋 吴远行

【摘 要】“河长制”政策是在严重的水污染形势下进行的制度设计，我国现在已经全面建立了五级“河长制”，河湖保护机制已经开始良好运行。但是，河长制在落实的过程中依然存在不足。文章基于河南L县的非法采砂事件进行探究，采用田野调查的方法，多角度分析河长制的落实过程中存在的具体问题和解决途径，进行综合性的思考与探究，希望推动河长制诸多问题的解决，为水生态修复提供创新性建议。

【关键词】河长制;非法采砂;水治理;系统协调;监管

习总书记强调“绿水青山就是金山银山，既要绿水青山，又要金山银山”。“两山论”是新时代的生态保护理念，倡导人与自然和谐共处。随着社会经济的发展，工业化、城市化的稳步推进，环境问题日益突出，尤其是水污染事件面临的形势更加严峻。在“两山论”的理念下，“河长制”应运而生。河长制是为改善水环境污染而建立的制度。目前，全国已经普遍落实了河长制政策，建立了五级河湖保护体系，在促进“河长制”体系化方面起到了至关重要的作用。本文通过对河南省L县非法采砂事件的剖析入手，探究其中的现实逻辑，针对该方面提出创新性的建议，为保护水环境、水资源起到推动作用。

一、河长制的由来与发展历程

2003年10月，因河流污染严重，长兴县下发文件，率先对城区河流试行河长制，由水利局、环卫处负责人担任河长，对水系开展清淤、保洁等整治行动，水污染治理效果非常明显。2004年，河长制经验向乡村延伸，由行政村干部担任河长。2008年，在长兴县的县、镇、村三级河长制管理体系初步形成，同时由于河长制的推行，河流污染得到有效的改善，浙江的其他地区陆续开展河长制。2013年，浙江省出台了《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，明确了河长负责制，形成了省、市、县、乡、村五级河长框架。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求各地区、各部门结合实际情况认真贯彻落实。2018年6月，全国各地已全面建立河长制，打通了河长制“最后一公里”，实现了“河长”负责制，为河流有效的保护提供了制度前提。2018年河南贯彻落实“一河一策”方案，河湖治理工作成效显著。

二、基于L县非法采砂事件的探究

（一）非法采砂的起因

2018年10月，人民日报刊发关于L县非法采砂事件的调查报道，官方批评河南L县流域的沙河、荡泽河借以对L县进行清障疏浚、修复河床工程的名义进行非法采砂问题。水利部领导闻息后高度重视该恶性事件，要求相关部门迅速查处，从快从严处理，同时组建突发事件调查小组督临现场进行调查。

经多方调查发现，L县流域内的沙河、荡泽河存在非法采砂的真实现状。该河流作为保护性河流，进行清理淤积疏通河道，但是由于违反招标标准，相关企业资质不符合要求，施工存在诸多问题，采砂监管失控。在河道清淤过程中，非法牟利，过度采砂;相关部门监管不到位;民众多次反映无果，职能部门推诿扯皮;部门之间合作意识不强，主体责任意识缺乏。

在L县的非法采砂事件中，我们可以发现在河长制的落实过程中存在诸多的困境。河长、采砂人、流域居民等主体间存在矛盾。暴利驱使铤而走险，调查监管难度大;多头管理权力分散，规划不明管理难度大;行政处罚整治不到位，刑事立案难度大等这些是导致非法采砂层出不穷的重要原因。

（二）打击非法采砂的重要性与必要性

非法采砂会导致河流流域的水质恶化及生态环境的破坏，这些破坏会很难修复，一旦破坏，将会对生态环境产生不可逆的影响。发放采砂不仅会对生态环境产生影响，也会影响流域内的居民。

1.污染水资源，导致水资源不足。我国水资源并不丰富，甚至一些地区水资源匮乏。水资源对社会经济的发展、人类的生存至关重要。非法采砂会导致水环境的恶化、影响水质，导致水资源不足。

2.大量采河砂，导致泄洪、防洪能力减弱。河流中沉积河砂有助于防洪。如果非法过度开采河砂，会导致河流的防洪、泄洪能力减弱。

3.破坏河床，影响生物多样性。非法过度采砂，会败坏河床的原始性，导致流域内的河床不复存在，影响鱼类和其他物种的生存，破坏河床生态环境恶化，威胁当地流域的生物原始性，甚至会导致大量生物死亡和消失。

4.非法采砂，威胁居民安全。过度的采砂会改变周围的地质环境，尤其会对河岸产生破坏，导致河岸崩塌，影响周围居民的安全。

（三）解决非法采砂事件的具体措施

1.开展专项整治，遏制非法采砂及破坏。打击非法采砂就是要避免九龙治水管理乱象的发生。通过组建专项整治小组，由“河长”担任组长，联合水利局、水务局、住建局、国土资源局等相关部门开展行动，及时对非法采砂行为进行从快从严处理，实现多部门系统协调，促使专项整治常态化、合法化，为河长制的落实创建良好有序的环境。

2.加强采砂监管，加重行政处罚力度。非法采砂盛行的重要原因就是暴利，当高利润大于成本时，就会有人做出违法违规的行为。非法采砂处罚过低，违法成本小于采砂的利润，所以非法采砂事件层出不穷。“树立行业强监管”是一个在当前社会背景下形成的词，只有加强对非法采砂的监督，才能减少采砂事件。加强各个环节监督的同时，制定处罚规章，提高非法采砂的成本。

3.疏堵结合，人性化可持续。对非法采砂的处罚金进行清理河道，对没收的采砂船合理运用。发挥媒体的宣传作用，开展宣传活动，让更多的人了解河长制的内涵与作用，加强舆论的监督功能，营造良好的保护河湖的氛围。政府部门组织相关职业部门对非法采砂人员进行职业培训，促进其合法就业。同时，加强对已破壞河流的生态修复和对未破坏河流的防护等措施，恢复生态湿地原貌、开发生态观光旅游业，实现人性化可持续发展。

4.加强部门系统协调，落实监管主体责任。非法采砂产生的重要原因之一是出现“无人管”的结果。河长制推行“河长”负责制，但非法采砂牵扯诸多部门，如：水利局、水务局、国土资源局、环境保护部门等相关部门，部门之间没有协调合作的意识，对采砂事件相互推诿扯皮、推卸责任，没有一个部门主动联合其他相关部门进行联合整治。因此，有效遏制非法采砂的重要举措之一需要相关部门的系统协调，加强联合监管的责任意识。

三、非法采砂事件下河长制落实过程中存在的问题

（一）配套机制不健全，主体责任不清晰

在河南省L县非法采砂事件的督改中，发现机制不健全，导致多职能部门相互推脱责任。在进行河流河道治理时，容易产生责任不明确的现象。非法采砂涉及多个职能部门，部门之间相互推诿扯皮，导致河流管理过程中出现“无人认领”的恶性循环，为不法分子提供了机会。在河长制的推行中，各地仅依据“一河一策、一河一长”，不能因地制宜的贯彻落实河长制，没有建立于河长制相配套的河湖管理机制。

（二）监督体系不完善，处罚力度有待提高

自河长制推行以来，我国建立了省、市、县、乡、村等五级管理体系，一河一长制度全覆盖，但是非法采砂事件屡次出现佐证监管体系存在问题。水利行业强监管，是河长制落实过程的重要落脚点，体现监管的重要性与必要性。但是在地方实践的过程中发现，监督主体单一，监督力度不足。河长仅靠巡河进行监督，力度过小。此外，非法采砂的违法成本过低，不能很好的遏制非法采砂人员的行为，处罚力度有待加强。

（三）民众反映途径单一，参与河流保护积极性低

河流治理过程中，需要民众的广泛参与，齐头并进。但是目前，民众的反映途径过于单一，渠道少，抑制了民众参与的积极性。同时，民众的保护意识不强，导致“公地悲剧”出现。

（四）法律法规不健全，法律依据不足

针对非法采砂、水资源污染、河流破坏的行为应该依据法律处罚，仅依靠行政规章、条例并不能很好的进行预防或遏制违法行为。但是，虽然河长制已经全面启动，我国在河长制方面立法不足，法律制度不完善或无明显依据，为河湖保护产生不利因素。

四、解决河长制落实过程中的问题探究

（一）建立健全与河长制配套机制，划清事权、明确主体责任

“河长制”推行中需要建立健全完善的配套机制，因地制宜地推行“一河一策”，建立“一河一档”制度，明确奖惩机制和主体责任，划清职能部门的权力，同时加强职能部门之间的协调，在突发事件中，相互协调联合行动。

（二）加强监督体系建设，提高违法犯罪的成本

非法采砂行为在加强监督的过程中是可以进行减少和遏制的，完善监管体系十分必要。通过加强监督，可以有效地降低该事件，维护流域的生态环境。应该加强对河长的监督考核机制，倒逼强化流域监督，实现河流监管长效机制的建立于完善。同时，在一定程度上，提高违法犯罪成本可以有效地减少非法采砂与水资源污染。通过增加成本来降低负外部效应，遏制非法行为。

（三）加大生态环保宣传力度，拓宽民众反映渠道

河流的治理主体是政府，但不单单是政府。如果仅有政府去治理河流，效果可能并不明显，且耗费时间、物资等成本巨大。在治理的过程中，应该加强公民生态环保意识的培训，拓宽民众反映渠道的多样化，同时给予公民精神和物质奖励，实现河流治理的多元化。

五、结语

综上所述，虽然河长制在落实的过程中存在问题，但我们应该因地制宜的解决问题，通过解决问题推进河湖治理的现代化、程序化，建立健全相关的配套制度，实现河流监管的多元化、长效化，引导各职能部门协调推进、统筹兼顾，为保护“绿水青山”的生态环境不懈奋斗，稳步推进“两山论”的总目标。

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基金项目：华北水利水电大学2018年本科生创新项目“基于鲁山县非法采砂事件对河长制落实问题的探究”（项目基金号：2018XB090）。