棚户区房屋征收私法现状之探析

【摘 要】 棚户区改造工程作为一项国家安居性保障工程，对改善民生具有重大意义，但实践中，棚户区改造没有考虑到单位制的变迁对房屋所有人及房屋的影响，使得房屋所有权保护程度不充分，并使得棚户区中的问题变得更加复杂，通过对棚户区改造的私法现状进行分析，通过改变现有法律体系的逻辑，进而相对完善的解决棚户区改造中的相关问题。

【关键词】 棚户区 房屋征收 私法现状

一、棚户区房屋征收的基本现状

1994年国务院为解决城市职工的住房困难 ，在全国范围内开展了“安居工程”;2003年国家治理煤矿塌陷区成功后，保障职工房屋居住质量问题渐渐凸显，国家意识到住房困难已从“供应不足”变为“居住质量不足”，至此，2009年国家将棚户区改造纳入“保障性安居工程”规划 ，使开始进行“老旧”房屋的实体改造。

二、棚户区房屋的界定标准

从棚户区房屋的界定来看，有较为明确的标准。首先，国务院在文件中对棚户区有明确的表述 ，棚户区是指“国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域”。笔者通过对吉林省、四川省、甘肃省、北京市、广东市、西安市、荆州市七个地方政府文件中棚户区定义的梳理 ，发现各地方政府都是在国务院对棚户区界定的基础上根据自身情况对定义进行扩了充，并采用先“划区”后“定义”的方式界定出棚户区房屋的范围，然后在以此区域的房屋共性得出被征收房屋的标准。其次，国务院要求各省级政府制定了统一的界定标准。2014年国务院要求各省级政府制定统一的省级标准并报国务院备案 ，形成了以《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-2016）或房屋年限等制定出了技术性的标准，进一步明确了棚户区与棚户区房屋的定义。

三、棚户区改造启动的私法法律要件

从棚户区房屋改造启动的法律要件来看，条文规定较为完善。首先，以《物权法》为代表的保护私有财产的法律，设定了所有权承担的社会义务。《民法总则》117条 、《物权法》42条 、《土地管理法》47条 ，《房地产管理法》第6条 、《条例》第2条 规定，“为了公共利益的需要，可以征收个人的房屋及其他不动产”，即所有权人不得以所有权对抗公共利益的需要。其次，《物权法》等私法，将 “为了公共利益的需要”内容的细化权力转介给了其它法律。2011年国务院废止了《城市房屋拆迁管理条例》，并按照《物权法》第42条，以“依照法律的权限和程序”的授权制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》），其中第8条细化了《物权法》42条的规定，将“保障性安居工程”列为“为了公共利益的需要”的法定情形之一，由此奠定了棚户区改造的法律基础。

四、棚户区房屋的民事补偿

从棚户区房屋的补偿角度来说，《物权法》与《条例》等法律规定了补偿依据，并明确违法建筑不予补偿。首先，不动产权属证书是棚户区房屋征收对所有权人补偿的基本标准，《物权法》第17条规定的不动产权属证书，是确定棚户区房屋置换面积、货币安置款与临时安置补偿款的依据，同时，还是《国有土地上房屋征收评估办法》与《城乡规划法》中确定合法建筑、违法建筑与超过批准期限的临时建筑的基本标准。其次，违法建筑不予补偿，2007《物权法》第30条接受了民法学界关于违法建筑的通说“无权利说” ，所以棚户区中的违法建筑也应按照“无权利说”的规则处理，否认违法建筑的私法地位。因此，按照《城乡规划法》66条 、《条例》第24条 之规定，“由所在地城市、县人民政府主管部门责令限期拆除，并可以处临时建设工程造价一倍以下的罚款”。

加上单位制的变迁改变了棚户区中家庭的經济水平与社会地位，“历史遗留问题”处理的程度不够，使棚户区改造变成了安置单位制职工问题的延续。征收人现有的处理方法还是通过以现行法规定的程序，试图以强制执行达到最后的目的，而不考虑当房屋所有人在失去单位制带来的福利、保障、地位后，仅剩的房屋成为“所有权人生存意义的集合体”，这种“集合体”该用什么价值来补偿？同时，《宪法》等法律、政策中，依旧明确表达出工人阶级特殊的政治、经济地位，而在单位制解体后，房屋上添附的职工群体关于尊严、荣誉、身份的感情寄托，依旧是现行法无法解决的。尽管2003年，国务院在对辽宁、吉林、黑龙江省等地的建设厅下发的文件中 ，明确提到棚户区房屋所有权中存在历史遗留问题，并指导下级政府根据当地实际情况给与妥善解决，但在实际中，由于单位制年代久远、财政的窘迫等原因，多数政府只能将棚户区改造问题视为拆迁问题。

总而言之，相关法律以及政策都对政府在征收程序中所有的具体问题进行了详细的规定，也贯彻了《宪法》与《物权法》中对私有财产保护的精神，不过，由于“以拆违代征收” 的思维定式影响 ，棚户区改造中房屋的征收更多是对现有行政法秩序的维护，而不是对私有财产的保护，所以忽略其它因素十分正常。然而，2009年多部委在文件中明确提到棚户区改造对民生、城市建设与经济发展的作用 ，扩展了仅有的住房质量提升功能，可见棚户改造的房屋征收问题中同时也包含了解决“低收入家庭、下岗失业、退休职工”生活保障的民生问题，所以，“历史遗留问题”不得不重新纳入研究的范畴，而新中国成立后形成的“单位制”制度的变迁是“历史遗留问题”形成的主要原因，也是棚户区改造中不可避免的“红线”，因此，正视这些历史，在立法与执法中充分考虑到以上的问题，才能让棚户区改造更加的“顺应”民心。

【参考文献】

[1] 鲍尔、施蒂尔纳.德国物权法[M].张双根，译.北京：法律出版社，2004：514-515.

[2] 洛克. 政府论（下篇）[M].叶启芳、翟菊农，译.北京：商务印书馆.1964： 148-150.

[3] 常鹏翱.民法中的物[J].法学研究，2008（2）：27-39.

作者简介：马志宏（1992—），男，汉族，甘肃镇原人，研究生，甘肃政法大学民商法专业，研究方向：民商法方向。