浅谈如何确保灌区骨干工程的长效利用之我见

何玉梅

摘要：如何确保灌区骨干工程长效利用，建后管理是关键。通过分析灌区管理体制改革的重要性及其特点、问题，应用水管理形态理论，指出灌区目前管理体制，为计划经济下的统制型提出未来实行信托型管理的设想。

关键词：灌区骨干工程;长效利用;管理体制

根据管理性质的不同，灌区的管理对象可以分为骨干工程及渠系，以及支斗渠及其以下的田间工程。并分别由专管机构和乡镇村实行二元管理。关于支斗渠及其以下的田间工程管理目前正在推行以农民用水协会为代表的多种形式的农民参与的管理体制改革。本文仅就骨干工程的长效利用及其管理展开论述。

一、灌区骨干工程长效利用的意义及其对灌区管理的要求

灌区的骨干工程是指那些构成灌区并实现灌区主要功能的核心组成部分，如渠首枢纽、分水枢纽、泵站、干渠、分干渠等输水建筑物，重要的泄洪、排洪建筑物等等。這几年来的续建配套改造工程均为各灌区中需优先安排的“卡脖子”工程、“病险”工程、急待改造的关键性工程，绝大多数为灌区的骨干工程。这些国家花巨资兴建的骨干工程能否起到应有的作用，主要取决于三个方面，一是科学的规划设计，二是工程建设质量，三是建后管理。

就建后管理而言，优良的管理与维护能够延长工程的使用寿命，改进工程的效率与效益，提高资金的投入产出比;管理使用不当、缺乏养护则反之。以灌区工程使用寿命30年计，正常的工程使用寿命延长10年为40年，缩短10年则为20年，二者的更新周期相差了整整一倍！而在我国由于管理体制没有理顺，维修管护不当，建设20年以上的工程鲜有完好的;而一些市场经济国家灌区工程使用40年以上的却很普遍。不当的管理与缺乏维护资金，加快了工程的老化与损坏，降低了工程的使用效率与效益，加剧了灌区的困境。

二、灌区管理体制改革问题与特点分析

（一）灌区管理的问题源于“贫困”

灌区的“贫困”包括制度贫困、经济贫困与技术贫困。①制度贫困：在计划经济体制下，政府用行政命令代替灌区的专业管理与经营管理。一方面灌区管理机构没有经营管理权，凡事必须通过政府;另一方面灌区也成为政府的沉重负担。多年来灌区缺乏科学的管理体系，必要的管理权限、管理条件、制度与手段。如没有独立的人事权、财权、物权以及行之有效的管理制度等。②经济贫困：改革开放前，大多数大型灌区靠财政拨款;专管机构改为事业单位后，水费成为灌区的主要经济来源。但由于长期以来水价标准低，水费计收难度大，灌区经费入不敷出，管理人员的基本工资福利没有保障，维修养护资金缺乏，形成了突出的行业贫困的状况。③技术贫困：灌区由于过去行政主导的管理导致机构臃肿、人浮于事。现在又由于经营管理状况不佳，有技术懂专业的人留不住，造成一方面人员膨胀，另一方面专业技术人才奇缺，在新技术不断被应用的灌区出现了“技术贫困”的现象，制约了灌区的科学管理与持续健康发展。

（二）现阶段灌区的特殊性

①公益性功能强。由于灌区具有较强的公益性，在为农业生产提供基础条件的同时，还具有防灾、抗灾、减灾功能。因此它的经营管理不能简单地进行企业化与市场化。②技术含量不断提高。随着新技术的发展，特别是通过续建配套改造，特大型灌区，水资源的优化配置与调度已基本实现了信息化，一些大型灌区也正在积极推进;灌区重要的闸、泵站的管理运行越来越多地采用了自动化技术;社会对灌区节约用水的要求，促进了用水管理新理论与新成果的运用，促进了节水技术的普及与运用。改造后的骨干工程技术含量高、规模大，管理运营需要高度的专业知识与技术水平，因此，灌区对科学管理制度的要求与专业管理人才的需求大大提高。

（三）应用理论与灌区管理体制类型诊断

（1）水管理形态。①统制型水管理：政府机关及特定的第三者持有对水的管理责任与绝对的权力，用水者不参与管理的水管理形态。②自治型水管理：用水者同时作为管理者对水的分配调整、工程的维持管理、纷争的解决调停等进行独立完善的自主管理的水管理形态。③契约型水管理：对水的管理持有责任与权限的管理者与用水者之间通过明确的权利与义务的界定，按定价供水、市场运作的水管理形态。④信托型水管理：这是一种新的管理模式。在用水者持有水权的前提下，用水者的集合体将水的管理委托给专业技术集团，并使之按照用水的目的与要求进行管理的水管理形态。

（2）灌区管理体制类型诊断。运用上述理论进行判断，可知我国灌区骨干工程的管理体制属于统制型。统制型管理排斥市场的作用，在具有高度战略意义的国家垄断的领域、纯公益性事业以及资源十分紧张的状况下被较多地采用，国家与政府对管理对象的人、财、物进行高度统一的控制。显然，我国的大型灌区不属于统制型管理的适用对象。

三、灌区骨干工程管理机构的管理体制改革

（一）近期的管理体制改革内容

主要内容有：①赋予灌区独立的经营管理自主权，明确政府的扶持、指导、协调、监督的作用以及灌区的专业管理职责;解除政府与灌区专管机构之间的行政隶属关系，还权于民; ②建立合理的财政投入与公益性补偿机制; ③尽快改革水价形成机制与制度，灌区管理机构有权与农户共同协商制定水价，以保证灌区的良性运行;④推进管养分离。事实上，近期的管理体制改革很大程度上取决于我国政府职能的转变，即“小政府大社会”建设的进程;取决于公共投入政策的完善;取决于物价、税收政策，失业、养老、保险、医疗等社会保障制度的改善。因为政府职能不转变，灌区改革将成为带着镣铐的舞蹈;灌区较强的公益性若得不到补偿，灌区的经营将难以为继;灌区的水价及人事制度改革若没有相关部门的改革与配合，也将难以进行。

（二）中远期的改革形式

在基层采用参与式管理的基础上，培训、锻炼农民的管理能力，最后应该将灌区的部分决策权交给农民，成立灌区有相当数量农民用水户参加的灌区管理委员会（农民用水户应占委员数的30%以上），由委员会决策将灌区骨干工程交给有管理资质的管理机构，采用信托型管理体制，维修养护完全社会化。

管理机构以一定的价格受托于灌区管理委员会，根据灌区管理的需要实施管理;本着效率最高、成本最低的原则配置管理人员;将维修养护内容外包给社会机构;向灌区管委会提交工作议案、工作报告，并接受用水户和灌区管理委员会的监督等。在这一管理体制中，灌区委员会是灌区的最高权力机构。国家是工程的所有者;国家将工程委托给灌区进行管理，灌区委员会将其信托给有资质的专业管理机构或集团;使用者是农户的集合体和其他用水部门。