特朗普政府的朝核政策：目标、手段与困境

沈文辉 [老挝]李康成

朝核问题是影响冷战后东北亚地区安全的主要问题之一。美国是关键当事方，在很大的程度上，其朝核政策决定了问题的走势与结局。特朗普上台后，美国对朝鲜实施“极限施压”(Maximum Pressure)，是典型的“强制外交”。在其主导下，朝核问题的发展跌宕起伏，前景充满变数。有鉴于此，研究美国的朝核政策并就朝核问题的解决提出合理的思路具有较高的现实意义。同时，分析新形势下“强制外交”在反核扩散中的效果与局限有其学术价值。本文将探讨特朗普政府朝核政策的目标与手段之间的逻辑关系以期为朝核问题的解决提出合理方案。

一、特朗普政府朝核政策的目标

特朗普就任总统后，其主导的外交团队制定了新的朝核政策，主要是“构建一个全方位的国际统一战线对朝鲜施加外交、经济和政治压力以促使其弃核”。[1]具体来说：首先，通过全面而广泛的制裁切断朝鲜核导项目及其政权赖以维系的资金来源以施加经济压力。其次，通过军事威慑对朝鲜施加安全压力。再次，以盟国合作为基础借助国际力量尤其是借助中国力量来解决问题。最后，以和平方式为主，但重视军事选项的外交功能。鉴于问题的复杂性，特朗普政府朝核政策的目标呈现出明显的层次性。

(一)保护美国及其盟国的安全是该政策的终极目标

国家安全战略的根本职责是维护国家安全，美国的朝核政策是其整体国家安全战略的组成部分，它理所当然地服务于美国国家安全。这一政策目标首先体现在特朗普对朝核问题的认知上。2017年2月12日，朝鲜试射“北极星-2型”导弹，这是特朗普上任后朝鲜的首次挑衅，对此，特朗普表示，“朝鲜是一个很大、很大的问题，我们将‘强硬’应对”。[2]与竞选时专注国内问题相比，此时的特朗普对朝核问题的紧迫性有了新的认识。2017年12月，特朗普发布的《国家安全战略报告》中指出，美国对外战略的首要任务是保护美国人民和国土安全，并捍卫美国的生活方式，为此，美国将重塑并维持其军事优势以应对诸如朝鲜和伊朗等“流氓政权”追求核导所造成的威胁以及大国竞争所造成的不安全因素。其次，它体现在美国对盟国安全的态度上。2017年2月2日，特朗普委派国防部长马蒂斯(James Norman Mattis)出访韩国。这是特朗普政府首位内阁部长出访，也是新任国防部长的首度出访，他改变了以往首访欧洲的惯例，选择以韩国为首访对象，特朗普对朝核问题的重视可见一斑。访韩期间，马蒂斯郑重声明，特朗普政府把朝核威胁视为最重要的国家安全事务，美国将使用核延伸威慑力在内的一切手段保护韩国的安全。在随后的访日期间，他对日本也作了相同的保证。[3]

(二)以和平方式实现朝鲜无核化是其政策的根本目标

美国国家安全面临众多的潜在威胁，在亚太地区，它主要是朝鲜拥核。由于地缘政治的缘故，受朝核威胁首当其冲的是韩日两国。为了应对这一威胁，2017年2月16日，美日韩三国外长齐聚德国波恩。期间，时任美国国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)重申了美国对韩日的安全保障。经过磋商，三国就朝核问题的政策目标达成共识，即朝鲜必须彻底地、可核查地、不可逆转地放弃其核计划。[4]这就是特朗普朝核政策的根本目标。

关于问题的解决方式，特朗普希望通过谈判解决。在国际层面，这是中国、俄罗斯和韩国坚决反对对朝动武的缘故；在国内层面，它是特朗普团队中温和派以及国会制约的结果；在个人层面，它是特朗普的商人特性使然，因为他强调低成本、高收益。因此，尽管特朗普曾多次扬言对朝动武，但实际上他趋向于以和平方式来解决问题。如他所说，“在执行一项基于美国利益的外交政策中，我们紧紧依靠外交”。[5]蒂勒森更是明确表示，关于朝核问题，所有选项都摆在桌上，但“我们更愿意以和平方式来解决问题”。[6]2017年4月26日，蒂勒森、马蒂斯、参谋长联席会议主席邓福德(Joseph Dunford)以及情报局长寇茨(Dan Coats)会商后指出，美国愿意通过和平方式来实现朝鲜无核化，但在军事上要做到有备无患。[7]同年10月，马蒂斯第二次访韩时也表达了相同的意思。

(三)把朝鲜拉回到谈判桌是其政策的基本目标

和平解决问题的方式只能是谈判，而谈判首先必须要双方坐在同一谈判桌边。2017年3月，蒂勒森访韩时表达了与朝鲜谈判的意愿，他指出美国只有在朝鲜放弃大规模杀伤性武器的情况下才会与之谈判。同年4月26日，蒂勒森、马蒂斯等四方的联合声明指出，“我们将敦促国际社会那些负责任的成员加大对朝鲜的制裁以促使该政权降低挑衅并回到对话的轨道上来”。[8]后来，美方大幅调低其谈判门槛，2017年12月12日，蒂勒森表示愿意无条件与朝鲜进行谈判。[8]可见，在朝核问题上，特朗普的计划是首先把朝鲜拉回到谈判桌上。

特朗普团队认为，施压是促使朝鲜谈判最有效且最合理的方式，因为施压将给朝鲜造成极大的精神痛苦和安全压力，只要持续并提升施压强度，在无法承受的情况下朝鲜将不得不屈服。2017年3月，蒂勒森访问韩国，他动员所有国家尤其是中国全面执行联合国安理会的对朝制裁决议，并扩大同盟圈以应对朝鲜的威胁和挑衅行动。[7]同年4月28日，在联合国安理会关于朝核问题的部长级会议上，他进一步阐述了特朗普政府对朝施压的若干举措：第一，动员国际力量制裁朝鲜。他要求联合国成员严格执行安理会对朝制裁决议，要求有关国家终止或降低与朝鲜的外交关系以阻断朝鲜利用外交特权为它的核导项目提供资金。第二，切断朝鲜的直接外汇渠道。他要求国际社会停止接纳朝鲜派驻的海外劳工，停止进口朝鲜产品，尤其是煤炭。他要求中国给予更多合作。同年7月3日，美韩日领导人在汉堡会晤，三方确认将以和平方式实现朝鲜无核化，为达此目的，三方决定对朝鲜施加“最大压力”。

可见，特朗普政府的朝核政策具有金字塔式的目标体系，它由不同层级目标和手段共同构成。其中，全面制裁和军事威慑是基本手段，其目的是给朝鲜制造经济困难和精神压力；伴随着这种压力的提升，朝鲜将不得不屈服，并由此回到与美国的谈判桌上；在施压的持续作用下，为了生存朝鲜不得不弃核。这就是特朗普政府朝核政策的逻辑链条。在这一目标体系中，制裁和军事威慑是政策手段，也是体系的基础；和平解决问题是基本目标；朝鲜无核化是根本目标；其终极目标是维护自身和盟国的安全。

二、特朗普政府朝核政策的手段

为了实现预期目标，特朗普政府对朝施压的主要手段是制裁，次要手段是军事威慑。前者以经济制裁为中心，涵盖政治和外交制裁以及部分石油禁运；后者包括军事演习以及战略资产的部署等，它是前者产生效果的坚强后盾。在特朗普看来，朝鲜体量小，经济欠发达，出口产品有限，但是，核导项目必须的大量资金、国家的正常运行以及政权的维持无一不依靠有限的外汇收入，因此，只要切断其资金来源，其核导项目将自然停摆，且其政权甚至整个国家都会陷入困境。在此基础上，如果辅之以军事威慑，朝鲜将无法承受经济和安全的双重压力，这样，朝鲜屈服只是时间问题。

(一)全方位制裁

1.切断朝鲜的外汇来源

(1)限制朝鲜产品出口。首先，通过联合国相关决议限制朝鲜的产品出口。尽管制裁决议是以联合国的名义发布的，但是从酝酿到出台无一不是美国竭力推动的结果。2017年8月5日，联合国安理会通过了2371号决议，它规定：禁止朝鲜以任何方式出口煤、铁、铁矿石、海产品、铅和铅矿石；成员国不得以任何方式从朝鲜进口此类物项。同年9月11日，联合国通过2375号决议，禁止朝鲜出口纺织品。根据2014年的数据，朝鲜的煤炭等矿产品出口占其总出口量的50%，纺织品占25%，钢铁和金属占7%，海产品占4.6%。[9]这两次制裁意味着朝鲜80%以上的出口被迫中止，其影响显然非同小可。同年12月22日，联合国安理会通过了2397号决议，它禁止朝鲜出口粮食和农产品、机械产品、电气设备、菱镁矿和氧化镁泥料以及石料。[注]联合国安理会2371号、2375号和2397号决议的内容参见联合国官网：http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?。至此，朝鲜的出口几乎全部被禁止。其次，美国单独出台措施限制朝鲜出口，主要是制裁与朝鲜外贸有关联的个人和实体。如2017年3月31日，美国财政部宣布制裁朝鲜白头山公司(Paeksol)，理由是它涉嫌从事金属和煤炭交易并给朝鲜政府和劳动党提供资金支持。[10]它规定任何美国公民不得与制裁对象有贸易往来。最后，它促使盟国限制与朝鲜的贸易。根据美国的要求，欧盟最开始限制了与朝鲜的煤炭、铁和铁矿石交易，停止从朝鲜进口铜、镍、银、锌等，后来其中止了与朝鲜的所有进口业务。同年4月7日，日本宣布把对朝单边制裁措施延长两年，禁止所有对朝贸易，禁止所有朝鲜船只进港。[11]

(2)摧毁朝鲜国际运输体系。运输是国际货物的物流环节，摧毁朝鲜的国际运输体系意味着朝鲜无法实现国际贸易中的物权交换。2371号决议规定，所有成员国禁止那些违反联合国涉朝决议的船只进入本国港口；成员国任何个人和实体不得拥有、租赁和运营悬挂朝鲜国旗的船只。2397号决议则规定，禁止任何个人和实体给朝鲜船只提供保险和船级服务。另外，美国的《通过制裁应对敌国法案》禁止任何国家为朝鲜的轮船和飞机提供燃料和补给服务，禁止为朝鲜船只提供任何保险和注册服务。

(3)切断朝鲜银行与国际金融体系之间的联系。在国际贸易中，资金转移一般必须通过美国主导的国际金融体系，因此，切断朝鲜银行与国际金融体系的联系实际上是摧毁其国际贸易体系及资金来源。2371号决议规定制裁朝鲜外贸银行等四家金融机构，相关人员也在制裁之列。2017年7月25日，美国众议院通过涉朝法案，其中的“禁止间接代理账户”规定，美国金融机构必须确保其为国外金融机构所开立、保留、监管和管理的代理户头不得向被美国制裁的个人、外国政府和金融机构间接提供金融服务。同年9月26日，美国财政部宣布对朝鲜农业开发银行等8家银行进行制裁。[12]总之，在以往对朝金融制裁的基础上，美国完全切断了朝鲜银行与外部世界的联系，包括公开的和隐蔽的。

(4)限制朝鲜输出劳工。除了出口商品，海外劳工是朝鲜创收的另一重要渠道。有鉴于此，美国极力敦促各国收紧甚至遣返本国的朝鲜劳工，并推动安理会通过相关决议。从2371号决议到2375号决议再到2397号决议，国际社会先是限制朝鲜劳工工作签证的数量，然后是停止发放工作签证，最后是限期遣返本国的朝鲜劳工。

(5)挤压朝鲜国际生存空间。主要是美国对朝鲜的外交和政治制裁，其目的是通过孤立朝鲜实现对朝进行更有效的经济制裁。其中，政治制裁主要是对朝鲜政权“去合法化”，如渲染朝鲜是全球威胁，把它重新定义为“支恐国家”。外交制裁指美国通过说服、施压等方式使朝鲜邦交国降低或终止与朝鲜的外交关系。

2.限制对朝鲜的能源供应

能源是国家安全、经济发展和社会稳定的基本物质要素。鉴于朝鲜能源对中国的高度依赖，一直以来，美国不断敦促中国对朝实施“限供”或“断供”，但中国并未给予配合。在美国的极力推动下，2017年联合国安理会对朝鲜进行了能源制裁。2375号决议规定：禁止成员国向朝鲜供应任何冷凝液和液化天然气。2397号决议进一步收紧了朝鲜的石油供应，朝鲜每年成品油进口的上限为50万桶，原油进口上限为400万桶。两者合计，朝鲜年成品油供应不到40万吨。对一个有2 300万人口的国家来说，这显然是杯水车薪。何况朝鲜的军需用油全部依赖进口，能源限供所造成的困境和压力不言而喻。

(二)军事威慑

1.针对朝鲜的大规模军事演习

其主要目的是对朝鲜施加军事压力，并提升实际作战能力。

(1)“鹞鹰”。2017年3月1日，美韩在朝鲜半岛举行代号为“鹞鹰”的野外机动实兵联合军演。双方共出动30万兵力，美国核动力航母、B-52和B-1B战略轰炸机、B-2隐形战斗机以及F-35B战斗机等悉数参演。该演习内容繁多，目的是训练美军如何快速抵达战场、韩美军队如何协作反击。同时，两军还就定点清除朝方核导设施等开展训练。[13]

(2)“关键决断”。2017年3月13日至24日，代号为“关键决断”的联合军演如期而至。期间，韩美启用战时联合作战的“5015作战计划”，即一旦发现朝鲜半岛出现战争迹象，美韩将对朝鲜核设施发动“先发制人式的打击”。[13]

(3)“乙支自由卫士”。2017年8月21日至31日，美韩启动“乙支自由卫士”联合军演。演习内容是“先发制人打击朝鲜核导设施”以及拦截朝鲜导弹，重点演练对朝鲜最高领导人的“斩首行动”。[14]

(4)“警戒王牌”。2017年12月4日至8日，美韩举行了代号为“警戒王牌”的联合军演。此次演习中，韩美共出动230多架战机和上万兵力，规模空前。其重点是提升韩美联合战斗力，增强韩国的可持续战斗支援能力。[15]

除此以外，美韩日之间还进行了一些专项演习，如快速反应能力、夜间飞行与配合、导弹探测和追踪等。

2.提升在西太平洋地区的军事存在

首先是提升空中攻防力量。从2017年初到2018年初，美国先后在驻日美军嘉手纳空军基地部署了12架F-35A，在驻日岩国空军基地部署了16架F-35B。[16]另外，美国还把新型预警机E-2D以及先机的无人机“灰鹰”部署在日本和韩国。其次是提升海上力量，表现在美国核动力航母和核潜艇双双集结朝鲜半岛。2017年，除了按常规部署在日本的“里根”号(或“卡尔·文森”号)以外，美国在西太平洋地区还派出了“罗斯福”号和“尼米兹”号。另外，“密歇根”号等俄亥俄级核潜艇也频繁出入朝鲜半岛海域。

3.提高韩日两国的军力

鉴于韩国是应对朝鲜威胁的前线国家，美国对韩国进行了重点帮扶。解除了对韩国出口导弹的重量限制，并按计划向韩国交付一定数量的F-35A战机。对日本，特朗普政府根据以往双方达成的协议向日方交付了F-35A战机。

总之，美国对朝鲜进行了全方位的制裁，切断了其国际资金来源，给朝鲜造成了巨大的经济困境，尤其是部分石油禁运，严重阻碍了朝鲜国家的正常运行。同时，基于美韩日在军事层面的深度合作，美国给朝鲜施加了巨大的安全压力。全面制裁与军事威慑相互作用对朝鲜产生了巨大压力。

三、特朗普政府朝核政策的困境

2018年，朝核问题出现了峰回路转。朝美两国终于坐到了一起并就核问题进行磋商。尽管美国施压并非朝鲜态度转变的唯一因素，[17]但在特朗普看来，这就是“极限施压”的效果。可是，朝美新加坡峰会以后，双方就弃核的谈判并不顺利，而且美韩、中美和美俄在放松对朝制裁问题上分歧日渐扩大，合作动力出现缺失，朝鲜的外交空间获得了重大转圜。[注]中俄在联合国大会上提出启动“可逆条款”以放松对朝制裁，而美方强调要维持原有制裁。同时，美韩在“5.24制裁”的解除以及“禁飞区”的设立等方面的分歧已显露无遗。种种情况表明，特朗普的朝核政策难以实现其根本目标，主要原因是其目标与手段不匹配，且其政策策略在不断扩大它的负面效应。

(一)制裁与朝鲜弃核的目标不匹配

对朝经济制裁所产生的直接效果是抑制朝鲜的核导开发。核导项目是资金的吸纳器，主要是其所需的设备、原料以及关键元器件都必须从国外进口，因此，没有充足的资金保障便难以为继。据统计，联合国安理会限制朝鲜出口煤炭和纺织品以后，朝鲜的外汇收入大幅萎缩。为了缓解困境，朝鲜试图通过影子公司赚取外汇并通过使馆采购关键设备。可见，制裁给朝鲜造成的资金困境之严重。另外，外交与政治制裁正在把朝鲜变成“愤怒的孤独者”，使其在核道路上愈挫愈奋，因为如何打破外交孤立局面是“拥核”朝鲜长期的战略任务之一，而特朗普政府的制裁让其备受挫折。朝鲜对联合国制裁决议的愤怒就是绝好的印证。针对2375号决议，2017年9月18日，朝鲜外务省严厉驳斥后强硬表态，“越是拼命策划对朝制裁施压策动，朝鲜向着完成国家核武力的终点奔驰的我们的速度将会越加快”。[18]

(二)军事威慑与和平解决的方式相背离

特朗普上台后，美国提升了在该地区的军力，加大了对韩日的武装，这些举措平衡了朝鲜核武所形成的优势，引发了新的安全困境，也增加了军事对抗的风险。另外，由于军演导致擦枪走火的可能性在增大。2017年3月至2018年6月，美朝之间大大小小的军演也从未间断，演习内容从对朝鲜核设施在内的军事要地的定点清除到对其领导人的“斩首行动”。对此，朝鲜极为愤怒。2017年8月9日，针对美国的军事威慑，朝鲜表示将用导弹对关岛进行包围式打击。针对美韩“乙支自由卫士”，朝鲜严厉谴责它是“侵略战争”，并于同月两次发射导弹进行回应。针对“警戒王牌”，朝鲜指责它是“核战争的前奏”，并表示“朝鲜不希望发生战争，但绝不会回避战争”。[18]

(三)“美国优先”外交与对朝国际统一战线相冲突

特朗普政府力图构建一个全方位的国际统一战线对朝鲜进行全面施压以促使其弃核。然而，在对外政策的实施过程中，他始终把美国的利益和美国的安全置于一切之上。这就是“美国优先”的原则。基于这一原则，只要事关实现美国利益，特朗普都会强力推行并迫使其他国家让步，包括其盟国。

1.“美国优先”破坏了美国与盟国的合作

它主要源于军费开支的分担和贸易关系的调整。特朗普认为，美国在保护盟国中充当了冤大头，他要求盟国为美国提供的保护伞承担更多费用。在美国的施压下，2017年北约的欧洲成员国和加拿大把军费开支提高了4.3%。[18]当下，美国与韩日的军费分担问题依然在激烈地讨价还价中。关于贸易问题，特朗普认为过去的贸易协议侵害了美国的利益，因此，需要重新谈判。2018年10月1日，经过1年多的艰苦谈判，美国、加拿大(墨西哥)达成新的贸易协定(USMCA)，美国从中攫取了巨大优势，它打开了加拿大的奶制品市场，提高了汽车中美国生产的零部件的比例，并进一步保护了美国的知识产权。[19]同样，在美国的压力下，韩国被迫向美国开放市场。除此以外，美国频频指责德国和日本在对美贸易中攫取优势，并对欧盟和日本钢铝产品征收了额外关税。

2.“美国优先”破坏了美国与大国的合作

基于传统关系和现实，中俄在解决朝核问题中占有重要地位。然而，在处理与这两国的关系上，特朗普可谓自毁长城。特朗普认为，中俄是美国的战略竞争对手。基于这一定位，在大国关系上，特朗普政府频出损招。在朝核问题上，特朗普更是频繁制造并运用杠杆。在他看来，中国完全有能力施压朝鲜弃核，只是中国不愿意配合，朝核问题拖延至今责任完全在于中国。首先，特朗普利用贸易问题施压中国。早在竞选期间，他就指责中国进行不公平贸易，并指出如果中国在朝核问题上不予合作，美国将令中国在出口贸易上吃苦头。其次，他利用台湾问题对中国施压。2017年12月13日，特朗普签署了《2018财年国防授权法案》，主张美国加强与台湾之间的联系，提升双方军事关系。[20]2018年3月16日，特朗普又签署了《台湾旅行法》，鼓励美台之间任何级别行政官员的互访。[21]最后，对中国发动贸易战。2017年1月30日至今，特朗普政府不但否决了中国的市场经济地位，同时他不顾双方谈判达成的共识对来自中国价值达2 000多亿美元的商品征收了额外关税，并对中国在美投资进行了严格限制。

3.“美国优先”损害了美国与其他国家的合作

为了一己私利，特朗普统治下的美国弃国际道义和责任于不顾，拒绝承担国际义务。2017年6月至今，美国先后退出了《巴黎气候协定》、联合国教科文组织和《全球移民契约》的谈判进程，其理由是它们损害了美国的经济利益、妨碍了其国内法律的执行、侵害了其主权。

总之，美国对朝鲜施压尤其是军事施压不但没有解决朝鲜的安全关切，相反恶化了其安全环境，导致了朝鲜对核武器的更加倚重。同时，在“美国优先”原则主导下，美国对国际义务的承担、对同盟关系的处理、对大国关系的定位以及对华关系的应对无一不显示出特朗普对外政策的偏颇。它冲击着美国主导构建的对朝国际统一战线。可见，特朗普政府的朝核政策存在难以克服的困境。

四、结语

特朗普政府动员国内外资源对朝鲜进行经济、政治和外交制裁，同时辅之以军事施压，其目的是通过对朝鲜持续施加经济压力和精神压力迫使其放弃核导计划。综合分析，该政策的目标与手段之间存在难以克服的缺陷，且这种缺陷在“美国优先”的外交原则下被放大。

首先，在手段上，它忽视了朝鲜拥核的战略动因。在一个以无政府状态为本质特征的国际社会中，国家安全是国家追求的首要目标，实现的最佳方式是“自助”，而核武器恰恰是捍卫国家安全的终极手段。在这一宏观视域下，朝鲜的选择无疑是理性的。可是，特朗普政府的制裁和军事威慑不但不考虑朝鲜的安全诉求，相反还不断恶化了其安全环境。这是该政策手段设计的主要弊端。其次，在策略上，它屡屡侵害他国利益。美国意欲借助国际力量来实现朝鲜政策目标，但“美国优先”外交原则主导下的孤立主义、民族主义和经济主义时刻损害着他国利益，因此，削弱了国际社会与美国合作的意愿与力度。最后，在战略上，它无法解决东北亚地缘政治的沉疴。冷战后东北亚形成了“一超主导、三强并存”且相互依存的权力结构。在这个体系中，大国尽管占有主导权，但是他们的战略竞争给小国制造了战略空间。这意味着朝鲜有可能撬动大国关系并成功瓦解国际制裁。

综合各种因素，特朗普政府的施压政策会影响朝鲜的行为与决策，但它难以改变朝鲜对核武器的追求。这一现象表明：在国际反核扩散过程中，大国对小国的“强制外交”受制于政策设计、地区权力结构、小国的政治生态环境等众多因素，其中大国的利益认知及由此引发的相互博弈是关键。换言之，小国在追求核武器的过程中，其背后的大国因素至关重要。可见，国际核政治的本质是大国政治；核扩散实际上是“大国政治悲剧”的延伸。有鉴于此，为了构建人类核命运共同体，大国解决国家利益与国际利益的冲突是一个无法回避的问题。

目前，朝鲜停止了核导试验，采取了冻核的若干举措，并且把工作重心转移到了经济建设上，半岛南北关系也得到了极大改善，朝核问题的和平解决呈现出希望。基于这些积极的变化，为解决朝核问题起见，美国调整其朝核政策势在必行。首先，美国应当软化其施压政策。除了宣布永久停止针对朝鲜的军演，美国应当适度放松对朝制裁，毕竟适当的激励有助于现有僵局的解冻。其次，美国应当顾及朝鲜的安全关切，并适时实现两国关系正常化。同时，它应当与国际社会一道构建东北亚均衡而永久的和平机制。最后，美国应改变其狭隘、自私的对外政策，重新回到多边主义的轨道，只有这样才能重塑其国际信誉，实现“得道多助”。另外，朝核问题出现转机体现了“双暂定”倡议的合理性，为了推进问题的解决，国际社会应当将其机制化并把“双轨并进”推进为具有可操作性的路线图。