抗日战争时期人民军队取消和恢复政治委员和政治机关制度的历史回顾

★ 胡 贡 熊杏林

政治委员和政治机关制度，是伴随人民军队的诞生和成长壮大逐步建立完善起来的，是确保党对军队绝对领导的根本政治工作制度。但在抗日战争时期，为与国民党结成抗日民族统一战线，中共中央为显示最大的诚意在多方面进行了让步，人民军队一度取消了政治委员和政治机关制度，在很大程度上给党对军队的绝对领导和军队政治工作开展造成了不利影响。为纠正由此带来的不良风气和错误倾向，党适时作出决定，及时恢复政治委员及政治机关原有制度，迅速扭转了不利局面。回顾梳理这一历史过程，对进一步理解认识人民军队政治委员和政治机关制度，更好地坚决贯彻党指挥枪原则，有着积极意义。

一、取消政治委员和政治机关制度的缘起

西安事变和平解决后，国共两党开始商谈第二次合作的具体事宜。其中，红军如何改编成为双方谈判关注的重点问题，而保障中共对红军的单一领导则是红军改编的关键。由于蒋介石企图在改编中吃掉或削弱红军，剥夺党对红军的领导和指挥权，提出了诸多极不合理的条件，使得改编工作极为曲折复杂。

1937年2月10日，中共中央发出《致国民党三中全会电》，为“和平统一团结御侮”，第一次正式向国民党公开提出“红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府和军事委员会指导”。①中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第14 册，北京：中央文献出版社，2011年，第38 页。2月中旬到3月中旬，中共代表周恩来、秦邦宪、叶剑英同国民党代表顾祝同、贺衷寒、张冲在西安进行谈判。在红军改编问题上，中共方面宣布取消红军名义，改编为国民革命军，服从国民政府军事委员会之统一指挥，并在整编规模上一再作出让步，提出愿将红军最精壮者编为3 个国防师，计6 旅12 团，每师1.5 万人，在3 师之上设总指挥部；国民党方面则最多允许编3 个师，每师9325 人，不设旅，9 个团，上面不设指挥部，只设政训处，由南京政府向红军派遣各级军政人员，并坚持红军改编后要绝对服从蒋介石的一切命令。①参见张立华、董宝训：《八路军史》，青岛：青岛出版社，2006年，第26 页。按照国民党提出的方案，红军改编为八路军后应采用与国民党军队相一致的单一首长制，取消政治委员制度，不设总司令部或总指挥部，改政治部为政训处，改编后的红军政训处主任等军政要员，须由国民党当局派人担任，企图控制和吞并改编后的红军，遭到中共中央的坚决反对。周恩来在3月10日给中共中央书记处并告彭德怀、任弼时、刘伯承、林育英的电报中，汇报了顾祝同、张冲、贺衷寒共同修改后的关于红军改编问题谈判条文：（1）改编初步，高级人员由其自己推荐，呈请军委会任命以后，待由中央派遣。（2）红军政训人员调来训练以后，中央派员参加。（3）副佐人员改编后，由中央逐渐派人充当。其意图，就是要把红军和苏区完全置于南京当局的直接控制之下。周恩来考虑在有些小节上让步的同时，提出政训人员到中央受训练，即不能提中央派人参加，并在电报中鲜明指出：“上述争执基本上仍是民主政治与红军独立领导问题，不是与顾、贺可以解决得了的。”②参见中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第14 册，第91 页。对此，中共中央书记处在3月20日《关于同国民党谈判方针给周恩来的电报》中严正申明了谈判立场：彼方（即国民党）所提如，派遣副佐人员；取消政治工作人员……均须严拒申明无从接受。由于国共双方无法达成一致，谈判一度陷入僵局。

6月15日，周恩来到庐山，同蒋介石、宋子文、宋美龄、张冲等继续谈判。蒋介石提出：关于军队问题，待中共发表对外宣言后，南京政府发给3 个师的番号，并委任师长。3 个师仍照12 个团编制，人数可容4.5 万人。3 个师以上设政治训练处指挥之。毛泽东和朱德离开红军，出国留洋。南方各游击队由中共方面派人联络，经国民党方面调查后，对部队进行派遣，其领导人也须离开部队。周恩来对蒋介石的无理提案予以驳斥，指出：现在是共产党与国民党商谈合作抗日，而不是向国民党投诚，让国民党收编。③张立华、董宝训：《八路军史》，第27 页。

出于民族大义，为了推动谈判进程，经过反复研究，中共中央在一些重要问题上再次作出让步后，7月16日，中共代表周恩来、秦邦宪、林伯渠同国民党代表蒋介石、邵力子、张冲在庐山继续会谈。蒋介石仍旧坚持红军改编后不设统一的指挥机关，3 个师的管理教育直属西安行营，3 个师的参谋长由南京派遣，政训处只管联络，无权指挥部队。7月28日，中共方面提出：红军与苏区必须全权由中共负责，红军改编为3 个师，4.5 万人，3 师之上设总指挥部，朱德、彭德怀任正副总指挥，并设政治部，任弼时为主任，邓小平为副主任，对此，中共绝不让步。8月9日，周恩来、朱德、叶剑英应邀出席国民党在南京召开的国防会议，会议期间继续与蒋介石谈判。在红军改编问题上，中共方面反对蒋介石委派政治部主任，坚决主张设立总指挥，由朱德、彭德怀任正副总指挥，并提出在此问题未解决前暂缓出兵。④张立华、董宝训：《八路军史》，第39 页。由于国民党不肯退让，谈判又无果而终。

八一三事变后，抗日战争形势急转直下，国民党军队在正面战场受到严重挫折，蒋介石迫切要求红军开赴抗日前线共同作战，不得不同意中共中央关于红军改编的方案。8月22日，南京国民政府军事委员会发布命令，将西北红军改编为国民革命军第八路军，并任命朱德、彭德怀为正副总指挥。25日，中共中央发布命令，将在陕甘宁边区的中国工农红军主力改编为国民革命军第八路军；红军前敌总指挥部改为八路军总指挥部，任命朱德为总指挥、彭德怀为副总指挥，叶剑英任参谋长，左权任副总参谋长，任弼时任政治部主任，邓小平任政治部副主任。但由于受国民党方面的干扰，取消了红军队伍中各级政治委员，并按国民革命军编制将八路军下辖3 个师的政治部改为政训处。

二、共产党对取消政治委员和政治机关制度后的应对措施

在与国民党结成抗日民族统一战线的谈判过程中，为了保证改编顺利进行，就红军改编问题，特别是取消政治委员和政治机关制度后能始终保持党对军队的绝对领导，共产党在作了最大的让步后，针对可能出现的问题，在思想和组织上，进行了系列准备。

1937年5月10日，秦邦宪在苏区党代表会议的报告中提出，在新形势下党对军队的领导，首先是“保障与巩固部队中的工农成分，共产党的单一领导，保存与发扬红军固有之特长，特点及传统”，要求“加强部队中之有传统的政治训练教育，改变我们政治工作之内容、方法方式，以求适应于新的条件”。为此，“实行红军中的单一首长制，而以政治部主任作为政治的助手，在连队中以连副担任政治指导员的职责”；“在军、师及独立行动之单位组织军政委员会”，“指导军队的全部政治和军事工作，并向党中央负责”。①中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第14 册，第216 页。

紧跟时局变化，中共中央发出《关于红军中党及政治机关在新阶段的组织的决定》，原则规定：“改编后的红军，为适应新的条件的变更，确定红军中实行单一首长制”；“同时为健全党的组织，以集体的领导方式来代替政治委员制度，故在师以上及独立行动之部队则组织军政委员会”；“为使党内的工作与一般的政治工作分开，党的工作与组织应有其独立系统，故在团师以上则组织党务委员会”，“各级党务委员会应在各级政治机关中的组织部门的面目出现”；“改编后红军政治机关的组织，仍应在团师以上组织之，旅直属部队和营可设教导员，指导直属部队和营的政治教育及一般政治工作之责”。②中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第14 册，第343～344 页。

7月21日，中共中央书记处发出《关于目前形势的指示》，提出红军立即改编为国民革命军，准备向华北出动，执行对日直接作战的神圣任务。7月22日至27日，中央军委在陕西省三原县云阳镇工农红军前敌总指挥部召开红军高级干部会议，就红军改编以及改编中的政治工作等问题进行研究。22日，彭德怀在会上作了《红军改编的意义和今后的工作》的报告，明确指出“政治工作是红军的生命线”。他说：“保障共产党的单一领导”，就必须“保障与加强政治工作传统”，要求政治工作的首要任务是对部队进行抗日民族统一战线新政策的教育，保证党对军队的单一领导。并明确规定“实行单一首长制后，军队中党的组织如下：师以上组织军政委员会，向党中央及上级军政委员会负责，领导军队中党、政、军全盘的工作”。③总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第4 册，北京：解放军出版社，2002年，第5 页。

其间，政治委员制度虽已取消，政治机关也改为政训处，但中共中央一刻也未放松对政治工作的组织领导。为贯彻执行中共中央《关于红军中党及政治机关在新阶段的组织的决定》原则，8月1日，中共中央组织部发出《关于改编后党及政治机关的组织的决定》，具体规定：“师以上及独立行动之部队，组织军政委员会”，作为党的秘密组织，“军政委员会指导全部的军事和政治及党的工作，并向上级军政委员会或中央负责，由该部之首长及其副者和政治部主任等五人组织之（其余二人由上级指定）。其名单和书记均由上级军政委员会或中央指定与批准”。为了使军队中党内的工作与一般的政治工作分开，“师团两级及总部和师的直属队组织党的委员会，完全经过自下而上的民主方式选出”，但规定“团一级无军政委员会的组织”；“旅营两级由军政主要干部组织特别小组”；连队建立党的支部。并就政治机关专门作出规定：“改编以后的政治机关，仍为团师以上之组织。师以上设政治部，团设政治处”；“营设政治教导员，连队设政治指导员”。④总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第4 册，第13～15 页。同日，红军总政治部作出《关于新阶段的部队政治工作的决定》，指出“在新的环境中千百倍加重了共产党对红军的领导责任。应该健全与加强红军中党的组织及其作用，党的组织，应该成为部队全部生活决定的骨干，成为一切政治工作的支持与依靠，而政治机关亦始终应保持其为党的工作机关的特点”，强调要“健全政治工作制度”。①总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第4 册，第16 页。但需要指出的是，《关于改编后党及政治机关的组织的决定》颁发不久，关于师、团设立政治部（处）的规定，由于国共两党在谈判中，中共中央作了适当让步而未能实施，即将政治部（处）改成政训处。这表明，抗战初期在政治委员和政治机关制度受到冲击的情况下，中共中央采取设立军政委员会的办法，以集体领导的方式来代替政治委员制度，加强对政治工作的组织实施，从而在制度层面确保党对军队的绝对领导。

三、恢复政治委员和政治机关原有制度

在取消政治委员和政治机关制度上的让步，势必会给党对军队的绝对领导和军队自身建设带来诸多不利影响，而且当时中共中央也已预测到可能引发的种种弊端。

彭德怀在《红军改编的意义和今后的工作》的报告中就强调要“开展反倾向的斗争”，指出“在红军实际生活中右倾机会主义正在生长着，贪污，逃跑，忘掉阶级，失掉立场，失去阶级警觉性等，就是日益增长的右倾机会主义的表现；右倾机会主义倾向中最主要的一种是军阀主义，在改编之后军阀主义的生长机会更多；为了保证党对军队的绝对领导和主张的实现，必须反对“左”倾的关门主义，同时对日益增长的右倾机会主义，特别是军阀主义作斗争”。②总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第4 册，第9 页。1937年8月1日，红军总政治部发布的《关于新阶段的部队政治工作的决定》也着重提醒：“必须估计到红军的改编，在某些制度上有了原则上的改变（如政治委员制度的取消，政治工作地位在组织形式上的降低，采用官阶制度等）以及外来的影响，特别是军阀部队的影响的容易侵入，可以侵害这些光荣传统。我们对于自己的基础，应作足够的估计，但防止这些外界的影响与敌人的破坏，并与部队中一切足以妨害部队传统的保持的各种不良倾向，作不断的顽强的斗争，仍然是政治工作的重要责任。”③总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第4 册，第17 页。事实证明，这些对取消政治委员和政治机关制度危害的种种估计是完全正确的。1938年2月18日，任弼时在《关于八路军情况向中央的报告》中就总结指出：“在政委取消后，政治工作干部情绪不高，政治机关较弱，战时经验不够，因此发生贪污、腐化、浪费等不良现象。党的工作削弱，个别支部一、二个月不开会，没有党内教育，军阀主义仍然存在，对政治工作不尊重，打人骂人等仍然存在。军事纪律松懈，管理不严。”④总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第4 册，第112 页。

八路军开赴华北抗日前线后，由于实行单一首长制，部队中很快出现了轻视党和政治工作、建立个人系统、忽视群众利益、侮辱战士等现象。1937年9月，平型关战斗结束后，八路军总政治部组织部部长黄克诚在深入第115 师师部及所属部队检查政治工作时发现：“部队虽然改编时间不久，但作风却起了很大变化。主要是由于部队中取消了政治委员制度，政治工作显著削弱，吃得开的是副官，军阀习气开始滋长蔓延。”⑤黄克诚：《黄克诚自述》，北京：人民出版社，1994年，第154 页。一些基层干部甚至模仿起了国民党军官的作风，大讲排场，短暂时间内，原有的红军传统遭到侵蚀，党的核心作用被严重削弱了。如此下去，部队将面临改变性质的危险。此事关乎党对军队的绝对领导，他立即向总政治部主任任弼时汇报了这一情况，并受命起草了建议八路军恢复政治部和政治委员制度的报告。10月19日，朱德、彭德怀、任弼时联名致电中共中央，指出：“部队改编，政治工作人员的公开地位降低职权，因而影响到政治工作人员积极性降低，政治工作已开始受到若干损失。而在各级指挥方面，仍有个别同志因改单一领导而不大接受他人意见，多数单一首长感到自己能力不够，致使军队建设上也受到某些损失。对此现象，我们认为除教育干部反对地位观念及轻视政治工作外，还需积极的从组织上得到适当的解决。”并就如何恢复政治委员和政治机关原有制度提出具体建议：“（一）团以上或独立营执行党代表制度，争取党代表名义的公开。党代表的职权一般与过去政委相同，应是负责保证党的路线上级命令之执行，领导政治工作和党的工作，对党及政治工作有最后决定权力。（二）估计到山地游击战争任务和方式，部队分开活动，旅应设政治处，负责全旅政治工作之领导。（三）各旅单独行动时，可临时派遣营党代表，并由团政治处分配一部分工作人员，在营代表或教导员指挥之下，进行政治工作。（四）师政治处改为政治部，连仍为指导员。”①总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第4 册，第56 页。这一建议，立即引起了中共中央的高度重视。10月22日，毛泽东、张闻天迅速复电作出指示：“关于恢复政治委员及政治机关原有制度，我们完全同意，请即速令执行。惟党代表名义不妥，仍应为政治委员。将来国民党采用党代表制时，我军方可改为党代表。”②总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第4 册，第57 页。10月24日，朱德、彭德怀、任弼时向八路军各部转发了中共中央决定：“（一）为加强党在军队中的领导，保持党、红军光荣传统，及以此推动全国抗日军队之改进，特决定恢复军队中政治委员及政治机关原有制度，团以上、独立营设立政治委员。（二）各师政训处立即改为政治部，各团政训处改为政治处，其职权和工作与过去政治处同，旅设政治处，由政委兼主任。”③总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第4 册，第58 页。经中共中央批准，前方军委分会任命聂荣臻为第115 师政治委员（后由罗荣桓接任），关向应为第120 师政治委员，张浩为第129 师政治委员（后由邓小平接任），萧华、黄克诚、李井泉、王震、王维舟、王新亭分别任第343 旅、第344 旅、第358 旅、第359 旅、第385 旅、第386 旅政治委员。与此同时，各部队撤销了各级政训处，原有的师旅政治部和团政治处得到恢复。11月12日，毛泽东在《上海太原失陷以后抗日战争的形势和任务》报告中宣布：“因受国民党干涉而取消的政治委员制度，因受国民党干涉而改为政训处的政治部的名称，现在已经恢复了。”④中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第14 册，第665 页。这一制度的及时恢复，使得一度被削弱的八路军政治工作得到加强和提高，有力地保障了中国共产党对八路军的绝对领导，对当时复杂局势和险恶环境下的军队建设发挥了积极的推动作用。对此，谭政曾评价：“在抗战初期，曾经一时迁就国民党，取消了政治委员制度，降低了政治工作的地位，这是错误的。后来改正了，恢复了政治委员制度，提高了政治工作地位，这是很对的。政治工作在任何一部分革命军队中，都应有其适当的地位，都应适当地强调它的作用，否则这个部队的工作就要受到损失。”⑤总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第7 册，第438 页。

抗战初期人民军队取消政治委员和政治机关的时间虽然很短，但实践充分证明，经过血与火考验探索建立起的政治委员、政治机关制度，是人民军队不断发展壮大和取得革命胜利的重要法宝。没有它，就无法保证党委对部队实行统一的集体领导制度的落实，就无法保持部队的优良传统和作风，确保党对军队的绝对领导更无从谈起。这警示我们，不论什么时候，遇到任何挑战，都必须始终坚持和完善这一制度，扎实做好军队政治工作，保持军队根本性质，维护军队高度集中统一，为筑牢军魂提供坚实保障。