实现地方立法科学化的创新机制研究*

白利寅

[山东社会科学院，济南 250002]

立法的理论研究需要以服务立法与具体治理制度建构为指向，并最终以立法、执法以及司法实践为检验标准。地方立法是地方治理的重要组成部分，其科学化与否也必然要以地方治理实践为依归，否则可能沦为“条款精致”的一纸具文。正如立法不是目的，所立之法得以良好的实施，为善治提供依据才是立法之目标，同样，立法科学化的主张与析分也不是研究的最终指向，如何在实践中实现科学立法以提升立法质量、推进社会治理的法治转型才是研究核心。因此，当前学界对科学立法的内涵界定以及包括立法语言、技术、程序和评估等地方立法科学化的结构分析，需要转化为制度建构的素材，融入具体的立法工作实践中得以彰显和落实。这种“转化”和“融入”的媒介就是实现地方立法科学化的工作机制，即遵循科学立法原理，将立法语言、立法技术、立法程序和立法评估科学化标准与要求纳入地方立法工作任务和具体环节，并以实践创新为动力不断完善立法体制与优化运行机制。由此来看，地方立法科学化的目标实现于创新机制之中，那么对地方立法创新机制的分析、建构与完善是实现科学立法的关键核心。

一、地方立法科学化创新机制的基本内涵

何谓“立法机制”目前并未有明确的概念界定。在官方文件里，“机制”往往与“体制”并用，如：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用……明确立法权力边界，从体制机制和工程程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”[1](P10)学界也往往将立法体制与机制结合起来分析，[2]或者对内容范围与功能侧重做出区分，认为立法体制“主要是指不同层级立法主体之间立法权限的划分，地方立法体制则是指地方不同立法主体之间的立法权限划分”;[3]而立法机制则与具体立法工作结合，偏重于立法操作与部门配合的层面，涉及人大立法与常委会立法、人大立法与政府立法、中央立法与地方立法的关系，以及完善法律解释制度等问题。[4]

立法机制涵义的模糊性源于“机制”本身既不是一个法律概念，也是不是一个法学概念，而是一个经济学和管理学上的概念，“根据系统的观点, 机制是各子系统、各要素之间的相互作用、相互制约、相互联系的形式, 是系统良性循环不可缺少的机缄。以至于运用到管理则有：管理机制是社会组织中各组成部分或各个管理环节相互作用合理制约, 从而使系统整体健康发展的运行机缄”。[5]法学研究对“机制”一词的借鉴，是出于法治建设作为一项复杂系统工程，已不仅是纯粹形式化的法律制定和执行问题，而必然要面对社会生活中的方方面面，包括政治、经济、文化、社会、生态等各领域的问题都是法治建设关注焦点与素材。因此有学者提出了“法律工程学思维”，即：“能够将科学认识思维与社会工程思维有效结合，以实用性和有效性为追求，以已经获得的关于法律制度和法律现象的理论成果作为资源和基点，将工程学所具有的模型设计、方法选择和技术考量充分地运用于法治秩序目标的实现，从而打通了纯粹法律理论认知和社会目标追求之间、法律理想图景与社会正义秩序之间、应然与实然之间的壁垒。”[6]

法学研究基于工程学思维借用“机制”一词认知和描述法律制度建构与实施过程中具体操作层面的工作实践问题，包括各个主体的相互关系、制度结构、规则的运行方式、操作技术、流程等。具体到立法来说，如果立法体制表述的是以立法权限划分为核心内容的静态权力结构问题的话，立法机制则致力于概括的是具体立法工作中各个环节的操作规范、运行程序、操作技术以及各要素协调配合等动态运行问题。所以，立法机制与其说是一个独立确定的学理概念，毋宁说是对立法环节诸种实践操作规程的统合概括，即必须深入具体立法工作中考察具体立法机制，如立项和论证时的民主参与机制、立法表决时的公正程序机制、立法后评估的反馈机制，如此则立法机制才有实践意义。我们可以这样来描述地方立法机制，即有地方立法权的人大和政府在地方立法工作过程中如何组织各个立法要素、分配立法资源、协调立法主体关系、发挥立法功能，最终完成地方立法任务的工作流程设计及其运行方式。地方立法科学化创新机制，则是科学立法在地方立法机制中的创新体现，是科学立法的内涵标准在地方立法过程中的融入与细化,包括如下几个方面。

第一，地方立法权限的合理划分机制。立法权限划分本来属于立法体制的内容，由《宪法》《立法法》等相关法律以及地方性法规规范，但是，由于《立法法》对立法权限划分较为原则，实践中出现不同层级、同一层级不同主体、同一主体之不同机构间的权限与职能划分不清的问题。以地方人大立法与地方政府立法的矛盾为例，就同一立法事项究竟是制定地方性法规还是制定政府规章并没有具体的上位法标准，于是就很有可能出现相互推诿或相互争夺立法权的问题。实践中这种问题的解决多是依靠地方人大和地方政府之间的沟通协调，则这种沟通协调的工作机制的科学性与合理性是影响地方立法工作稳定性、权威性以及地方立法质量的重要因素。因此，地方立法科学化创新机制首先就要包含立法权限的合理划分机制，即建构稳定完善的工作沟通机制，合理划分立法权限范围，避免立法冲突、立法越权和职能缺位等情形。

第二，地方立法预备阶段的民主参与机制。地方立法预备阶段包括立法预测、立法规划、立法意见征集、立项调研、立法决策等环节步骤，是地方立法由“意见表达”成为“正式规划”的准备阶段。该阶段的一个显著特征是不同主体的利益诉求表达，体现民主参与原则和协商共治要求，需要立法者组织调研，汇集不同立法意见，做出科学判断与决策。因此，建构充分表达民声民意的民主参与机制是立法预备阶段的前提与重点，是地方立法科学化的必然要求。

第三，地方立法制定阶段的精准效率机制。立法实施阶段从法案立项和起草一直到法案的公布和生效，这是立法过程的核心阶段。经立法意见筛选进入到规划和决策的立法提案，经过起草、讨论、审议、表决、通过、公布各环节，最终生效。在地方立法实施过程中，必须充分贯穿和依靠立法语言、立法技术、立法程序的运用，这些制定地方性法规的主要操作方法的科学性决定了法规文件的最终质量。因此，地方立法实施阶段的科学化必须要以精准和效率为目的，建构地方立法工作精准效率机制，包括法案起草机制、审议机制、表决机制等。

其四，地方立法审查阶段的监督反馈机制。地方性法规制定并生效后，既需要面临法规实施后评估问题，还有法规的合法化监督与审查问题。前者是对法规的立法质量、实效性的评价，后者则是对立法主体、法规内容、立法程序等的合法性审查与监督。因此，地方立法审查阶段需要建构监督反馈机制，包括立法后评估机制、地方立法的合法性审查机制以及地方立法质量监督机制。

二、影响地方立法科学化创新的障碍与困境

尽管学界对“科学立法”的标准进行了充分研究，前文对“地方立法科学化创新机制”也进行了分析与界定，但科学立法及其机制建构本质上仍然是立法工作实践问题，是地方立法工作实践的重要内容，理论分析与建构离不开各地科学立法的实践创新为之提供的源源不绝的灵感与素材。故有学者指出：“在对科学立法尚未形成普遍共识的情况下，各级立法机关应当创造性地开展实践，在实践中不断探索科学立法的基本精神、原则和要求，通过不断总结成功的实践经验来逐步解释和回答什么是科学立法这个基本命题，进而不断推进和深化立法的科学化。”[7]2015年修改《立法法》赋予设区的市地方立法权后，全国设区的市地方立法工作逐步开展。但与学界认为设区的市地方立法数量将出现“井喷式”发展不同，尽管设区的市地方立法全面开展，立法数量较为可观，但就2017年统计数据看，省级与设区的市级地方性法规数量是7∶3，这与设区的市立法事项受限、立法能力不足、省级人大常委会批准生效程序等因素相关。[8](P3-4)因此，研究地方立法科学化创新机制必须要关注实践，从实践中寻找问题与解决方式。各地在立法实践中的亮点和创新点值得进一步关注，如“北京的《北京市机动车停车管理条例》在立法过程中进行了大量的实地调研工作，湖北的《湖北省消费者权益保护条例》则是采用了多种方式的立法听证，而无锡的《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》则是在上位法缺失的情况下进行立法创新，真正将立法科学化和民主化落到实处”。[8](P36)正是这些地方立法创新实践，既为地方治理的创新提供了具体规范依据，也为相关领域的国家立法完善积累了经验素材。

然而，随着设区的市普遍获得地方立法权，之前一直影响科学立法的因素不仅未能消除，反而增加了许多不确定的风险，如“重复立法”“上下位法冲突”“地方立法权限划分不清”等问题在设区的市获得立法权后随之放大，“《立法法》赋予设区的市地方立法权并没有解决这些体制问题，相反，这些积存的问题对立法工作产生的弊端将会影响设区的市立法的功能发挥，甚至会产生功能异化的隐患。”[9]这些体制性弊端对科学立法以及对地方立法实践创新形成显而易见的阻滞，即地方立法的具体工作开展以及科学化创新机制的建构完善因体制性弊端产生各种问题，又进一步影响了地方立法的治理功能发挥。

(一)地方立法体制弊端影响是根本因素

地方立法机制是实现地方立法科学化目标的制度载体，而地方立法体制的合理性与规范性则是保证立法质量的重要前提。“根据《宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》关于制定法律、行政法规、地方性法规以及规章的规定，比较完善地构建了我国现行的立法体制，即在中央集中统一领导下的中央和地方两级、多层次的立法体制。”[10](P172)但实践操作比制度设计要更加复杂，地方治理的多元诉求以及不同地区发展不平衡的情况放大了地方立法体制运行的困难，尤其是地方立法冲突问题表现最为显著。因此，必须正视和反思地方立法体制存在的弊端，才能从根本上消除科学立法创新的阻碍。

第一，中央和地方立法的关系一直未能理顺。《宪法》和《立法法》部分规定较为宽泛以及部分用语模糊，兼之缺乏立法权限划分的法律规范，导致中央和地方立法的关系一直未能理顺。如除法律保留事项以外，全国人大及其常委会制定的法律如何与国务院行政法规在事项选择上加以区别？“由于‘根据宪法和法律’、‘执行法律的规定’等宪法用语的明确含义难以确定、理解不一，加之实施性立法与创制性立法的界限难以截然划分，使国务院的‘实施细则’往往成为‘二次立法’，甚至重新立法。”[11](P34)中央立法与地方立法的龃龉更加常见，一方面体现为地方立法对法律、行政法规毫无创造性地照搬照抄，另一方面则出现地方立法违背中央立法内容，如在中央立法空白领域超越权限而进行地方立法，或者以地方立法架空中央立法等。另外，尽管《立法法》对法律规范性文件的效力位阶作出规定，但一些学理上的反思也值得关注，如中央行政机关即国务院制定的行政法规效力为什么要高于地方权力机关即地方人民代表大会制定的地方性法规，“承认行政法规高于地方性法规,那实质上就是承认国务院的地位高于省级人大,因而国务院有权领导地方人大,因而合理的结论也就是:国务院应当有权撤销与行政法规相抵触的地方性法规”，[12]这显然与《立法法》第97条第(二)项由全国人大常委会撤销同《宪法》、法律和行政法规相抵触的地方性法规的规定相矛盾。

第二，省级立法与设区的市级立法范围存在交叉重复。《立法法》第72条赋予设区的市地方立法权的同时，对之进行了立法事项和立法权限的限制规定，前者指设区的市人大及其常委会得就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”方面的事项制定地方性法规，后者是指设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行。表面看，设区的市立法完全为《立法法》所限定以及省级人大常委会所控制，实现了维护法制统一的目的，然而现实操作的情形是，省级地方性法规与设区的市级地方性法规没有内容划分的具体标准，就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”方面的立法事项来说，省市两级人大及其常委会均有地方立法权，是制定全省统一的地方性法规还是留有各市自己制定地方性法规，对此并没有严格的规范设计，即便是编制立法规划也不能完全避免二者之间的冲突：“通常，市级人大立法规划和立法计划的制定要早于省级人大，但省级人大在进行立法规划和立法计划编制时却并不参考市级立法规划和立法计划，而主要以政府部门的立法需求为主。市级人大在省级相关法规已经出台的情况下，疏于对已有法规的清理，导致出现与省级法规内容基本相同甚至冲突的法规条例。这两方面的因素成为造成立法重复的主要原因。”[3]

第三，人大立法与政府立法缺乏合理划分机制。尽管《立法法》第82条规定了地方政府规章的立法权限，包括“(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；(二)属于本行政区域的具体行政管理事项”，但并不能有效区分地方性法规和地方政府规章之间的界限。目前，人大立法和政府立法的关系尚不明确，尤其表现为：对于特定事项应制定地方性法规还是地方政府规章缺乏明确标准，实践中多依赖人大法工委与政府法制部门的沟通协调。因此，二者立法权限的不清晰导致实践中存在如片面认为法规位阶高而忽视规章调整社会关系的权威性和有效性、增加人为因素干预立项的可能性、容易导致权力机关与行政机关的职权错位、不利于人大及其常委会的地方立法主导作用、容易损害公民权利和滋生部门保护等等。[13](P197-190)

(二)人大主导立法工作缺乏制度化建构

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”[1](P10)这是执政党对立法的顶层设计要求。2015年修订后的《立法法》第51条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”进一步明确了人大主导立法的法治基础与直接法律依据。尽管各地的立法实践在坚持人大主导地位、发挥人大主导作用方面积累了许多宝贵经验，但影响人大主导的体制机制因素仍然存在，现行具体立法工作机制与人大主导原则存在不兼容情形，这其中既包括人大主导与其他主体在立法中的地位和作用的关系未能理顺，也包括人大立法体制与自身建设的问题，集中体现为地方人大主导立法与党委领导立法、政府发挥主要作用的关系尚未完全厘清，导致人大主导立法缺乏规范性实现路径。

第一，人大主导立法与党委领导立法的关系未能理顺。党领导立法作为一项法治原则以及立法原则，其基本形式缺乏制度化和规范化的设计和贯彻：部分党委在领导立法工作时没有明晰权责范围，不当行使立法审批权、重大立法事项决策权，“不少地方经常出现党委书记或者一名党委常委就可以决定是否制定一件法规的情况，而一个省、市是否制定一件政府规章，以及这个规章规定什么样的内容，则更是常常由作为省委、市委副书记的省长、市长个人决定”；[14]立法中“重大问题向党委请示”的制度尚待细化和完善，在实践中，“重大事项”的涵义范围、“重大”的标准、确定“重大事项”的机制等制度基础并没有明确，“重大问题”的启动主体、向党委请示的程序、党委反馈意见的方式、对“重大问题”争议分歧的裁决途径等工作机制流程也没有得到细化设计。

第二，立法中人大主导与政府重要作用的关系定位不明晰。影响人大主导立法的干预因素和体制问题尚未完全消除。地方人大的工作力量有限，大量立法工作需要依靠政府相关部门配合，但实践中演变为立法的部门利益化和行政不当干预，“一些部门将寻求部门自身利益上溯到立法的源头，通过主导立法过程自我赋权、蚕食公共利益，违背了法规应有的公平正义，产生严重的危害”。[15](P176)

第三，人大自身建设不足导致承接主导立法的能力较弱。人大主导立法存在的问题中，最为直接的是人大自身建设的问题，即立法人才素质、业务能力、职能划分、机制设计等存在短板，导致主导立法的工作能力不足。当前人大立法工作也存在政绩要求、考核压力等问题，人大制定的立法规划向同级党委负责，人大法制机构也要向人大负责。与行政的上级导向型体制的导向相似，人大立法的考核压力导致了立法“行政化”、政绩化和形象化，为了赶超任务而盲目立法，尤其是人大主要领导任期届满之前想做出更多的立法成绩，可能导致立法扎堆现象，一些时机不够成熟的立法也匆忙出台，其质量与适应性可想而知。这种体制导向下的立法忽视实践需求，未能充分给予公众、社会组织参与，不能反映民声民意。

(三)设区的市立法能力和技术亟待提升

自2015年《立法法》赋予设区的市地方立法权，地方立法主体扩容至322个设区的市，除49个较大的市外，273个设区的市新获地方立法权。截至2017年12月31日，273个新获地方立法权的设区的市已出台614部地方性法规。其中地方立法程序为197部，占比32%，环境保护法规181部，占比30%；城乡建设与管理法规175部，占比28%；历史文化保护法规57部，占比9%；还有4部不属于以上类型。[8](P204-205)然而，设区的市立法全面展开除了满足地方治理需求、提升地方法治建设水平之外，也随之带来一些隐忧，如法制不统一、上下位法冲突等，尤其是以“科学立法”标准作为考量要求的话，当前设区的市立法存在着一些亟待正视和解决的问题。

一方面，重复立法、立法冲突等现象普遍存在，设区的市立法技术亟待提升。重复立法一直是影响地方立法质量和可操作性的严重问题，也是导致立法冲突、立法抄袭、违反上位法的重要原因，产生了浪费立法资源的严重后果。有学者根据立法主体的主观态度，将重复立法分为惰性与积极两类，“所谓惰性地方立法重复是指地方立法主体在进行立法时的主观心态是懒惰的，其并没有认真对待立法，只是照抄照搬了上位法或者同位法中的有关规定，而所立的地方性法规也没有体现地方特色，由此造成对上位法或同位法的大量重复”。[16]新获立法权的设区的市在重复立法方面更加明显，甚至出台的地方性法规出现了80%～90%的文本重复，这“意味着设区的市的地方立法活动与国家和省级的立法活动存在共性，即便设区的市没有制定其他地方立法条例，也能够通过参照适用立法法或省级人大制定的地方立法条例开展地方立法工作”。[8](P64-56)重复立法等现象涉及对地方立法的深层追问，即地方立法在国家立法体制中的定位和要达成的治理目标究竟是什么？前一个追问是单一制下地方立法在国家立法统摄下的维护法制统一问题，即“不抵触”；后一个追问是地方立法在地方治理中的能动作用问题，即“有特色”。然而，部分立法工作者僵化理解“不抵触”原则，认为必须要重复上位法规定才能做到“不抵触”，或过分强调法制统一而忽视地方特色，导致立法文本的千篇一律和立法内容的“大而全、全而空”。

另一方面，组织建设和资源配置存在短板，设区的市立法能力普遍不足。设区的市人大与政府在获得立法权之前没有从事立法工作的经验，在组织建设、机构设置、资源配置的工作方面，往往采取“急就章”的方式，人、财、物匆忙上马。立法是一项政治性、专业性、理论性和实践性兼具的复杂工作，需要高素质专业立法人员、立法团队作为保障。尽管赋予设区的市地方立法权已经过了三年，大多数新获立法权的设区的市积极开展地方立法工作，但是，在立法资源配置、立法人才储备、立法机构设置等方面普遍存在问题，亟须完善和加强。各地普遍存在立法人才匮乏问题，即便是已经有了多年地方立法实践经验的较大的市，真正从事立法文件起草等技术性工作的人员也屈指可数，远远没有达到立法团队的配置要求；新获立法权的设区的市缺乏长期立法经验，在人大和政府法制部门的工作人员大多数只从事过内务司法和规范性文件审查备案等方面的工作，人员编制严重不足，这样的机构设置和人员配备无法满足地方立法的基本要求。大量设区的市没有高水平大学、科研机构，在立法的专家论证环节存在短板，而外地专家又未必熟悉本地情况，使得立法的科学性难以得到进一步提升。

(四)地方立法引领治理实践的能力不足

尽管党的十八大以来，尤其是十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《立法法》修订之后，地方立法在引领和保障经济社会发展方面取得了重大成就，设区的市普遍获得地方立法权，地方治理法治化水平不断提升，但距离党的十九大报告关于“中国特色社会主义新时代”的基本任务、应对新时代社会主要矛盾变化、“深化依法治国实践”以及“打造共建共享共治的社会治理格局”的基本要求，仍然存在各种各样的差距和不足，地方立法与地方治理仍然存在体制机制问题和具体工作困难。以立法的科学化为标准考察，部分地方立法的可执行性差，所立之法没有发挥引领地方治理的作用。

第一，地方立法与地方治理的关系发生背离。一般来说，地方立法状况既体现和反映了一个地区社会治理的需求与程度，也代表了地方法治建设的一般水平。但是，当前地方立法与地方治理相互依存、彼此互动的程度不足，甚至在二者之间存在着逻辑与实践的背离。一方面，地方立法囿于其理念与立法技术局限，忽视地方治理的现实需求，不能完全围绕完善地方治理、推进地方法治建设的任务目标展开工作，没有聚焦和化解长期以来困扰地方治理的社会矛盾、热点问题，导致立法引领和推进地方治理的能力不足。另一方面，地方治理依靠地方立法实现治理目标的程度不足，部分治理方式、手段与成效的法治要素较少，甚至呈现出与法治的紧张或对立关系，典型如“运动式治理”“奇葩文件”等。

第二，地方立法不能及时回应改革需求。自中国共产党第十八届四中全会提出“重大改革于法有据”以来，改革与法治、改革与立法的关系在理论与实践方面得到进一步厘清，改革不能突破法治底线、法治保障改革深入推进已成为广泛共识，尤其是地方立法对改革形成了强大的推动和保障作用。但是，改革的灵活性和调适性特征与法治之稳定性与规范性品质充满了张力。部分立法滞后于改革，以山东新旧动能转换为例，“新旧动能转换不仅涉及经济学领域，是重要的经济社会问题，还涉及法学所关注的重要问题与法律制度完善的相关实践。其中，综合试验区的法律地位、性质、权限、程序、与行政机构的关系等具体法律问题，在新旧动能转换的实践推进中更加凸显，是法学研究和法律实践所应共同关注的热点。”[17]但是，新旧动能转换作为新兴改革，面临规范性文件偏多、相关立法偏少、规范依据效力级别低等制约创新的体制问题，地方立法在改革中处于失语状态。

第三，地方立法存在地方特色不足、可执行性差等问题。“地方特色”是地方立法的灵魂，是单一制国家结构形式下地方立法的生存空间与根基。然而许多地方立法不仅没有突出地方特色，一味求“大而全”或“小而全”，甚至超越地方立法权限以故意规避国家立法，进而变相为地方保护主义或把特殊情况普遍化的盲目变通性立法。[15](P86-87)另外，部分地方立法脱离实际，用语抽象，可执行性差，有专业团队依据《立法技术规范(试行)》要求，对现行有效的8000余部地方性法规和更加庞大的地方政府规章文本进行了技术性评价，结果是：“大部分都是对调整事项作出的大而化之的概述性规定……评估中八成条文对行为模式进行明确规定，但是在相关的救济、裁量、配套方面效果并不好，这意味着法规条文抽象性、孤立性较强，规定大而化之，使得有效的法规文本空间中，有实际操作价值的条文并不多，从而从整体上影响了法规文本质量。”[8](P66-67)

三、实现地方立法科学化创新的机制完善路径

习近平总书记在党的十九大报告关于“深化依法治国实践”中要求：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”[18](P38-39)这是对今后立法工作的原则性指导与目标方向。就地方立法来说，要化解体制难题，扭转工作弊病，提升立法质量，“出路在于端正立法目的、更新立法观念、实行立法专业化、明确地方立法依据、强化立法监督责任，建立地方立法‘良法’标准”[19]等，概言之，应在地方立法中贯穿“创新”理念与实践操作，通过完善地方立法科学化创新机制以提升立法质量、满足地方治理需求。

(一)理顺地方立法体制，完善立法权限合理划分机制

为避免上下位法冲突、地方重复立法、立法资源浪费等问题，有必要探索划分各级立法主体权限的一般原则和具体标准，实现各级立法治理功能、调整内容与治理目标的有效区分，建立立法权限合理划分机制。具体而言，就是明晰全国人大、省级人大和设区的市人大的立法权限，理顺纵向立法体制之间的关系，可以根据《宪法》和《立法法》的有关原则，如《宪法》第三条规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，将其运用到划分各级立法权限方面。

首先，全国人大及其常委会立法应当规范的是全国范围内的、具有普遍共性的问题，侧重于框架式、结构式治理搭建，能够为各地具体问题的解决提供指导依据，并应将具体解决方案预留给地方立法。其次，省级人大要结合本省、自治区情况，落实和细化国家法律和行政法规的基本要求，制定相关配套地方性法规，体现出“地方特色”的适应性与可接受性，还要根据省域实际，协调平衡各地市发展情况，合理分配资源，创制符合本行政区域发展要求的治理规范，涉及本省、自治区重大事项，涉及区域协调的内容要由省级人大立法。再次，设区的市以问题为导向立法，针对某一具体问题的解决，制定地方性法规，而不应面面俱到的“大而全”或“小而全”。上位法规定较为明确的，设区的市立法没有必要重复，而是应聚焦于地方治理的热点问题，制定解决问题的创制性、实验性立法，体现本地特色。最后，较大的市要主动适应新《立法法》带来的立法权限变化，对超越新《立法法》事项范围的旧法进行梳理，对其合理性进行评估，经实践检验可以适用的继续有效；需要进行补充修改的，应注意不能以修改为名增设立法权限以外的内容；需要做出重大修改的则应请示省级人大常委会，防止以修改方式创制新法，慎重对待超出现行立法权限的法规。

(二)强化地方人大建设，实现人大主导立法的协调机制

要落实立法的人大主导原则，切实发挥人大主导作用，必须将人大主导纳入整个立法体制环境中，定位多元参与主体的基本功能、厘清相互关系。具体来说，就是要从党委、人大、政府、智库等各自的性质、功能角度出发，确定在立法中的地位与作用，提出立法体制与机制新格局的基本蓝图，实现人大主导立法的协调机制。

其一，正确处理党委领导与人大主导的基本关系。正确认识和妥善处理二者关系，必须恪守法治理念，尊重立法规律和地方实际，以法治方式实现立法工作机制创新。一方面，要准确把握党委领导立法与人大主导立法的各自性质与功能。党委领导立法属于执政领导，要把握立法中宏观性、全局性的重大事项，并将党的路线、方针、政策通过立法上升为国家意志，是党的主张与人民利益的高度统一，要保证立法的正确政治方向，“在立法工作中，党的领导不是包办代替，而是宪制性的、重大的问题由党中央来把握。这体现的就是一种政治性的、方向性的领导”;[20]人大主导立法是人大依据法定职权履行立法机关职能，在具体立法工作各个环节中要体现主导立法的话语权与决策权，如组织牵头各参与主体、协调各方利益、汇集各方意志、坚守法治底线。另一方面，要完善党委领导与人大主导的协同工作机制、落实“重大事项向党委请示”制度。完善党委和人大之间的协同工作机制，设置对口沟通的机构部门，制定党委与人大的工作联系方式与具体程序，以制度形式划分各自在立法工作中的职责，既保证党委对人大立法信息有及时准确地把握和承担相关责任，也要保证人大能够针对向具体疑难问题及时向党委请示，获得党委指导帮助；落实“重大问题向党委请示”的基本制度，研究本地区“重大”事项的一般标准与具体情形，对请示方式、党委回应方式与处理反馈形式等等要形成制度规范，既要避免党委对立法工作的不当干预，又要促使党委积极履行领导立法职责。

其二，在人大主导立法的基础上发挥政府基础作用。“实际上，我国在改革开放后所开展的立法工作，有相当数量的法律文本乃是最先由行政部门起草，然后再付诸其他立法程序的。行政部门在法案提请和起草过程中所形成的行政主导地位鲜明地塑造了当代中国的立法模式，这种现象不仅发生在全国人大层面的立法工作当中，在地方立法工作中尤其突出。”[21]既要充分发挥政府的立法作用，又要防止行政权力干预立法的弊端，是人大主导立法要解决的重点问题。首先，人大在尊重政府基础作用的同时要保持决策地位与主导作用。要尊重政府部门在人大立法的立项、调研、起草等工作环节的专业性和技术性，对于专业性问题要虚心请教和善于吸收；但同时，人大要对政府在立法环节中的工作保持监督，采取提前介入等方式，使立法导向不能为政府部门利益左右，要保持立法的客观性和中立性，在明晰各政府部门职能的基础上对部门诉求与立法意见进行甄别，并对政府意见表达与立法工作结果保持决策权与主导权，防止政府部门通过立法“揽权卸责”、伺机扩张权力。其次，人大立法与政府立法的范围要制定划分标准与沟通机制。各地可以根据实际情况，制定相关标准划分人大立法与政府立法的权限范围，明确什么领域、什么情况下应当制定地方性法规或适宜制定地方政府规章，防止法规与规章的冲突或重复立法；要建立和完善人大立法与政府立法的沟通机制，人大法工委与政府法制办应当制定工作联系方式与办法，以制度化形式保持信息沟通、工作互动。最后，人大要以法治方式平衡政府部门利益，维护立法权威。不同政府部门以及社会组织等在立法中会有不同的利益诉求，人大在立法过程中要正视这种情况，以法治方式把握和平衡各方利益，进行价值序位排列，对亟须立法规范与资源倾斜的领域，要做好科学论证与优先照顾的理由说明，对不予采纳的不合理利益诉求也应当充分说明理由。

其三，鼓励立法智库发展，发挥智库协助的科学保障作用。各地人大联合高校、科研机构、律师等法学专家以及法律实务工作者组成的法律顾问团、立法专家委员会、立法基地、法学智库等，提升了立法的科学性与合理性，发挥了重要作用。鉴于智库协助的重要地位，可采用公开选聘、特殊聘任、筛选考核等方式从源头上对立法智库的组成人员、智库组织形式、智库运行结构等进行严格把关，着重筛选政治正确、业务能力强、学术影响力大的专家学者、法律实务工作者和立法实务型人才纳入立法智库；智库组织结构和运行方式要符合立法工作规律，与人大主导的立法机制相兼容，需要智库进行理论论证、意见征集和课题研究时，智库应当保证完工作任务。智库在参与立法工作时可以采取多元协助方式，如深入调研与数据分析、理论与实践论证会、承担立法委托课题、立法理论培训等，鼓励智库采取适合不同立法项目和立法环节的协助方式，并予以充分的财政资源支持，对优秀成果予以物质和精神奖励；要认真对待智库意见，作为立法重要参考和决策依据，对能否纳入最终立法决策的智库意见都应当给予充分说明并备案。

(三)提升设区市立法技术水平，建构立法精准效率机制

“我国地方立法的科学化，是指在地方立法理念、立法内容、立法技术上不断走向科学合理的一种动态过程，从而使地方立法更加符合客观规律，更加体现地方特色，更加提高立法效益。”[15](P59)其中，立法技术是保证立法科学化的核心要素，是体现立法科学化水平的重要标志。如前所述，设区的市在立法技术方面存在着一些问题亟待克服，因此，要通过建构立法精准效率机制提升设区的市立法技术，保证立法科学化水平。

第一，全国人大和省级人大开展对设区的市人大的立法培训与工作指导。全国人大和省级人大针对设区的市立法经验短缺、立法技术不足等问题，应积极开展集中培训学习和工作指导；有立法经验的较大的市可以通过传授工作经验的方式，针对设区的市启动立法权以及开展立法工作中可能面临的问题和困难进行交流，提升设区的市人大的立法能力与技术。省级人大常委会要完善对设区的市立法审批制度，既要使审批制度成为设区的市行使地方立法权的把关环节，又使其成为积累立法经验、提升立法能力的学习过程；省级人大在监督设区的市地方立法过程中，既要尊重设区市立法权，引导其发挥积极性、能动性，又要有大局观、整体利益观，反对狭隘的地方保护主义，维护国家法制统一。

第二，设区的市立法要坚持问题导向和地方特色。设区的市立法要解决本地公共服务和社会治理实践中的具体问题，在立法之前要以科学合理的方式评估立法需求：该领域治理需不需要立法，既有立法以及上位法能否解决该领域治理问题。立法毕竟是成本较高、周期较长的治理方式，是针对某一领域或问题展开的具有长期性、持续性的制度建构，因此，需慎重考量立法必要性。为避免重复立法、立法形象工程，必须坚持立法的问题导向，有问题才立法，立法要围绕化解治理问题展开，规范设计、条文表述要以解决具体问题为目的，坚持“少而精”的务实精神，防止“大而全”和条文重复。设区的市立法还要坚持体现地方特色，针对本地发展实际、资源优势和短板、发展规划和规划战略来制定地方性法规，引领本地经济社会发展，推进改革深化。

第三，设区的市立法工作机制完善要以立法精准为目标。设区的市地方立法工作机制的设计和完善要以服务立法精准为目标，具体来说就是机制通畅、分工合理、协作统一：要理顺设区的市人大及其常委会、专门委员会、常委会法制工作机构之间的权责关系，厘清各主体在立项、起草、参与、审议、表决、监督、宣传以及立法后评估机制中的基本定位，合理划分立法职权，有效分配立法任务；在处理具体部门关系和领导关系方面，要坚持由行政管理向技术业务关系转变，以解决问题为中心、以立法需求为导向、以工作效率为目标，通过具体制度创新，完善设区的市立法工作机制，不断提升人大立法技术与立法能力。

(四)对接地方治理实践，探索立法工作创新与实施反馈机制

“纵观改革开放以来全国人大及其常委会的立法，可以发现，立法适应和服从改革需要的策略是一以贯之的处理立法与改革关系的主导性思想和指导性原则。”[22]人大主导立法要充分考虑行政体制、政策变动等各项改革的基本情况与问题，形成立法引领改革、改革依据立法的互动格局，提升立法的治理水平，有效合理对接实践需求。因此，可以借鉴《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中的一些基本原则与具体规则，如“体现基本公共服务受益范围”“实现权、责、利相统一”等等，因为地方立法必然要服务公共治理领域，为政府事权与支出责任提供法治依据，则应该根据不同层级政府事权与支出责任，通过立法配置其相应权责。

其一，应当以立法形式划分政府事权与支出责任。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》对中央与地方政府的财政事权与支出责任进行了原则性划分和具体规定，并要求要坚持法治化道路：“要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法治国、依法行政。”这就要求各级人大立法要将政府事权与支出责任划分作为重要规范内容。

其二，各级人大应当通过主导立法合理配置本地本级政府事权与支出责任。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》要求：“结合我国现有中央与地方政府职能配置和机构设置，更多、更好发挥地方政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，提高行政效率，降低行政成本。信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权。”各级人大应当根据本级行政区域特点和政府职能与治理特征，合理配置本地本级政府事权与支出责任，如县域政府承担较多公共服务职能，则设区的市人大立法应当对此进行回应。

其三，强化人大组织建设与治理能力，不断增强人大影响力。强化人大组织建设，人才是第一位，要加强立法人才引进与培养，吸纳具有良好法律素质和丰富法律实践经验的人才纳入人大法制工作机构，同时可以建立与高校法学院、科研院所的人才交流互动，以外聘、挂职、实习、借调等方式充实立法人才队伍；不断增强人大在社会治理中的话语权和影响力，搞好宣传工作，扭转社会公众对人大“橡皮图章”的刻板印象，在重大治理问题上要发出人大声音，通过讲座、培训等方式拓展人大治理影响力；不断锻炼人大平衡各方、组织牵头的协调能力，真正实现人大主导下的民主立法与科学立法。