城市治理的基本假设及其幻想*

马卫红，陈亚卓

[深圳大学，深圳 518060]

一、引 言

国家统计局公布，2015年、2016年、2017年近三年中国城镇化率分别是56.1%、57.35%和58.52%。这组数据显示，如今的城市已成为人们的主要聚集地和生活空间，而且这一趋势仍在逐步上升。在城市化的过程中，城市在大规模地形成，农村在逐步地瓦解。农村人在城市不能再依赖乡土中国的规则作为调节机制，城市人对原有整合机制的崩溃也产生了心理上的无所适从感。社会转型和变化使得人们渴望自由，但又逃避自由。[1]人们心理上想要接近共同体，但对它又是防御性的，充斥着现实与预期之间的紧张感。这种紧张感类似Philip.A. Kuhn分析中国现代国家形成过程中对现代性的感知。[2]城市人口的增长以及城乡之间人口的流动带来城市生活和管理的复杂性。

与此同时，以经济导向为主的城市建设和发展掩盖了以人为本的城市问题。无论是新兴城市还是旧城市更新，仍然是突出经济的功能。城市被信息技术、空间、资本等进行着深刻而广泛的塑造和洗礼。城市时尚、文化创意、环境更新、消费娱乐中心等，成为城市升级战略的重点内容。如今的城市看上去更具有创新精神，充满活力和创造力。但同时，城市也更像景观的城市了，生活其中的人们并没有因为城市更现代而感到幸福感和归属感大增。技术的变革插上资本的翅膀，推动了城市的多样化，促进了城市社会的多元与分化，增强和扩大了自由的程度与范围。但是，城市还不是有机的聚集地，城市建成后怎么管理，尤其是在现代社会流动性增大、组织多元化、行动主体分化趋势更加突显的情况下，城市如何形成既保持活力又稳定有序的良性秩序仍旧是实践上和理论上正在探索的问题。在实践层面，从街居制走向社区制，试图建设党委领导、政府负责、社区协同、居民参与、法治保障的共建共享共治型社区，然而，现实运行层面仍然是党政动员为主、居民参与乏力。在理论上，近几年学界对这一问题的思考出现了一种明显的趋势，倡导以治理理念来实现善治，认为城市治理可以重构良性秩序。很多学者提出论断，城市管理已经转向城市治理。由此带来的影响是，在关于城市“管理”的理论研究中，“城市治理”的话语正在取代“城市管理”，倡导城市治理为理论风向标，仅将城市管理局限在城市执法(等同了城市管制)，以“城市管理”为基本概念的理论的重要性在逐步下降。

本文剖析城市治理理论的基本假设及其幻想正是有意回应当前城市管理理论被城市治理理论取代的危机。管理和治理二者本质上不存在谁替代谁或理论转向的问题，它们是共存的，体现的是在不同环境中不同价值选择的倾向性。城市治理不等于城市管理，治理理论的兴起也不足以取代管理理论对城市的重要作用。文章接下来将详细分析城市治理理论主张的基本假设及其现实困境，在此基础上重新思考管理理论的时代内涵和指向，提出重塑城市管理的理念。

二、城市治理的三个基本假设及实践困境

基本假设是特定理论范式的研究者对有关事实的认知。任何理论都有一些基本的假设，这些基本假设通常存在于研究者的潜意识中，并在很大程度上决定了研究者的问题意识和研究方向。在社会科学研究中，我们努力更为客观地呈现我们所观察到的现象，并努力更为真实地阐释它。但是，我们领悟和理解它们时所采用的理论和方法又的确在塑造着我们生活其中的现实世界。在当前智库兴盛、学术界与实践界互动日益密切的情况下，学术研究的理论指向对实践的影响日益明显，实践者也往往希望得到相关学科的理论知识作为行动指南。那么，在城市管理研究领域，我们的理论提出了哪些有实践指导意义的知识？是否更好地诠释了这个持续演变的新城市现实？

笔者通过浏览近些年CNKI数据库公共管理领域关于城市具有明确理论指向的期刊文章，同时关注比较有代表性的学术专著，以及观察主流学术论坛的讨论议题设置，发现在城市治理范式下公众参与、技术治理和空间治理是众多学者研究的核心命题，成为城市治理研究的主导思想，可以称其为城市治理理论的基本假设。这些假设在城市治理理论的论述中变得越来越重要，大多数城市管理的实践者也都认同这些关于城市的认知，既为他们如何管理城市提供了理念基础，也强化了管理实践中的此类倾向。当然，并不是说城市治理理论除这三个假设之外不关注别的命题了，[注]本文所言城市治理是指城市内的治理，不包括跨城市意义上的治理。而是说基于上述几种途径的观察和分析，这三个假设最为集中、最为核心。本节逐一对这些基本假设进行反思性分析。

(一)公众参与假设

治理理论作为公共管理学的一种潮流思想，自出现以来一直是学术研究的热点理论。它的盛行基于两个重要的现实背景：一是经济全球化的变化和冲击，出现了众多不同的利益主体，原有的秩序分裂分化；二是政府面对这种变化没有很好地发挥作用，加上一些人认为国家和政府在经济社会生活中不必过度主导，开始出现了以治理为口号的公共事务活动。[3]主张多中心、分权、网络化等方式，强调公私合作伙伴关系及参与主体之间的互动。尽管治理被用于考察各种现象，很难有统一的定义，但是，总结起来大体强调三个方面：一是各主体之间的合作，二是各主体之间的持续互动，三是搁置等级关系、经过谈判后集体制定游戏规则。[4]

从治理理论的指向可以看出，公众参与是基本内涵。我国学者接受了治理理论这一基本内核。同时，在实践层面，改革开放后我国城市人口流动、资本流动也在加剧，利益群体出现分化，在21世纪初期曾一度盛行中国公民社会崛起的判断。加之，围绕利益冲突的群体性事件近些年一直时有发生，公众似乎已经成为城市发展中一股具有持续行动能力的重要力量，具备了自我管理的意识和能力。基于这种城市内部权力格局的变化，以及治理理论的指引，研究者开始倡导城市政府从管理转向治理。[5]、[6]主张提高公众参与，把它作为城市治理现代化的内涵之一，[7]或有效性评价的标准之一，[8]对体现公众参与的治理给予高度肯定。

对公众参与的提倡得到了实践层面的热烈回应，地方政府以提高公众参与为目标，投入不少人力、物力和财力，尤其是在社区层面，想尽一切办法动员居民参与。但事实证明，公众除了对最直接关系自己切身利益的事会行动之外，对公共事务参与积极性不高。大多数属于被动参与，且参与人员高度重叠，比如社区层面总是同一群老年人在参加不同类型的活动。学术研究文献中也能发现这一悖论，一方面呼吁提高公众参与，一方面又揭示广泛存在的现实参与冷漠的状况。公众参与真的那么重要吗？如果真的重要，为什么公众不参与呢？是公众缺乏参与意识吗？如果是，那么，为什么对最直接关系自身利益的事又深度参与呢？公众参与靠的是内在动力和公共责任感，以利益为诱饵的动员式参与不可持续。如果仍旧抱持公众参与率高就是城市治理效果好的幻想，继续努力提升动员式参与率，其结果只会是浪费更多的资源，而且会强化政府“作秀”的负面公众认知。因此，城市治理中花费大力气倡导公众参与是一种基于理论推导的现实幻想。当前阶段，最重要的问题不是提倡加大公众参与动员，而是应该弄清楚为什么公众不参与。我们总是关注参与的人，对不参与的人知之甚少。然而，不参与的人往往才是变革的原动力，[9](P21)一旦他们有所行动将是颠覆性的。所以，最应该研究沉默的公众群体，进而研究采取何种措施培育负责任的公众，而不是强调公众参与率、假定公众参与高就是治理效果好。

(二)技术治理假设[注]本节的部分内容节选自马卫红《城市管理认知的历史激荡与窥望》一文，详见罗文恩等著《西方城市管理思想与流变》，社会科学文献出版社，2018年版。

技术治理是指把科学技术应用于社会治理之中，[10]或者说是在社会领域通过技术手段实现数据管理。可以说，技术治理是改革开放以来政府转型的最显著特点。[11]尽管技术治理在不同领域指向不一，但却表现出了一些相似的逻辑，即将体制化、结构性问题化约为技术问题，突出技术治国，以工具主义的技术逻辑来解决各种改革问题。[12]技术治理作为重要的治理技术同时流行于学界和实践界。随着大数据应用，技术治理更加受到公共管理学界的追捧。很多以技术治理为主题的学术论坛在最近几年频繁召开，倡导深化大数据应用，努力促进公共管理技术治理研究和实践影响力。概括而言，技术治理主要在三个领域广泛应用：政府科层体系自身的技术化流程改造，面向公众的服务技术化，以及整体性智慧城市建设。从城市治理的逻辑上，本节着重分析智慧城市建设中的技术应用及其反思。

信息技术不断改变着城市的物理样貌，也改变着城市人们的生活方式。早期学者们关注的是新兴科技如何影响城市的经济，随着移动互联技术的进一步发展，全球范围内不少城市都在尝试利用这些新技术在更深层次和更大范围改变城市生活，于是“数字城市”、“智能城市”、“智慧城市”等概念应运而生。信息技术融入城市大概经历这样的发展路径：信息产业—信息经济—信息空间集聚与分散—城市结构变化—信息交往与依赖—数字之城、智慧之城。在智慧城市建设中，信息技术引发了理念和手段的改变。理念上，从以城市管理者为中心，转变为以市民共管为中心；手段上，从以人的管理为主，转变为以制度、技术、数据的管理为主。从初衷而言，人们坚信信息技术可以提高治理效果，提高城市人对生活的美好感受。然而，这样一种假设并没有自动地给城市形态带来正面的影响，对一些“智慧城市”案例的考察让人发现信息技术优先考虑的是商业利益，以及刻意掩盖了日益增长的社会分化的问题。大量投资集中于你可以想象的任何智能化设备，把智慧城市简化为一系列能够被计算和列举的事物组合，摧毁了智慧城市真实的价值。[13]而且，分析者还发现技术治理弱化了专业服务的价值，[14]技术在治理过程中被扭曲，呈现的数据和对数据的解释是符合政府希望的事实结果，[15]甚至技术治理使寻租活动工具化和技术化。[11](P125)

信息技术的兴起对城市治理最大的挑战是，信息分散化，被不同的个体和组织掌握。不同的个体和组织对何谓有价值的信息的认识存在差异，如何形成社会共识，是城市政府面临的最大挑战，也可能因此撼动城市管理者管理能力的合法性。依靠信息技术的技术治理最重要的不是技术，技术不会自动带来良治，而且还有可能增加风险。比如，信息技术使得住所实现生活/工作一体化，人们有了更加灵活的工作安排和空间拓展能力，对政府来说使得监督更加困难。信息技术正在重构城市权力体系，今后的城市控制将变得越来越不可能，掌握信息是最重要的。但是，技术的迭代更新之快使得信息冗余更加严重，数据更多，资料更为繁杂。原始数据并不等于信息，技术可以帮助搜索和发现数据，但却无法自动将数据转变为有意义、有价值的信息，这一过程还必须依靠专门的知识。城市治理不能依靠技术，而是需要思考如何获得有价值的信息，这些信息从哪里来，意味着什么，如何流动等，进而转化为有价值的决策依据。因此，技术的先进不等于城市治理水平高。脱离了城市和人群的技术化讨论会导致过度强调技术治理，异化城市治理的价值导向。

(三)空间治理假设

新世纪中国的快速城市化过程是与地方政府“经营城市”、“经营土地”的行为取向密不可分的。[11]城市治理企业主义是当今世界城市发展的逻辑。[16]城市的建设通过重构地理空间改变着城市的社会结构，新马克思主义者系统地论述了城市空间具有政治属性，把正义思想的讨论跟城市关联起来，探究其后的物质生产根源与经济社会动因。以列斐伏尔、哈维、卡斯特尔、苏贾等人为代表的新马克思主义者认为，没有空间正义，也就没有城市正义。城市正义体现的是城市空间生产和空间资源配置中的正义性问题。空间是人类生活的第一原则，[17]空间的变化形成了新的社会关系。[18]城市的非正义是指城市地理差异和空间资源配置的不平等。只有消除城市空间中的压迫、异化及其背后的资本逻辑，城市权利和城市正义才能得以实现。这种批判与反思首先在城市地理规划领域展开，社会—文化因素得到日益强烈的关注。随后，社会科学研究者也越来越多地讨论权力的空间化过程，认为空间是现代社会权力运作的重要场所或媒介，城市治理中对空间正义的关注日趋突显。正是这两股力量的合流构成了空间治理。[19](P89-90)

列斐伏尔等人对城市权利的讨论给中国城市治理提供了新的理念，打破空间隔离成为城市治理的基本目标。[20]在城市更新的讨论中有意识地倡导空间正义的价值导向，试图促进治理资源在城市空间重构中公平分配，避免对贫困阶层的空间剥夺和弱势群体的空间边缘化。[21]还有研究者建议，把空间视角与社区治理相结合解决城市基层治理的难题。[22]然而，尽管空间治理的学理呼吁不绝于耳，我们在现实中最容易发现的却是，地方政府思考得更多的还是如何通过土地等多项改革创造差异化治理环境，从而带动地方产业的发展。[23]这种情况下所提升的空间治理能力更多地表现为空间的经济价值和吸引力。在商业利益面前，正义和空间公平成了写在纸面上的价值导向。在城市空间正义的旗帜下产生了新的空间排斥和空间隔离。[24]资本总是与高档空间如影随形,公共服务设施和公共空间因为资本投入的差异而自然形成了高档和低端，造成了城市居民之间的隔阂与分化。另一种情况是，在空间治理的公平价值主导下，主张资源在不同空间公平分配，却产生了实质上的不公平。比如，以社区空间为治理单元的养老资源投放，看似每个社区公平均等的资源配置正在形成新的“基层不公平”现象：有些社区依然资源短缺，而另一些社区却因资源闲置产生新的浪费。

所以说，通过空间治理达成善治、形成良性秩序只是一种幻想。无论怎样强调城市空间正义，城市治理还是更加符合资本积累赤裸裸的要求。[16](P183)哈维给出的处方是在城市复兴社群主义传统，[16](P184)即便如此，是否会出现无论谁主宰了城市空间都会很轻易地滑入被批判的“资本+空间”逻辑？因为，毕竟以经济发展为主导的实用主义意识形态更加看重空间的“交换价值”。[25]单靠社群主义复兴还不足以破解。同时，也应当看到，空间治理具有一定程度的抑制作用，既抑制社群主义的空间联盟的形成，又抑制政府主动解决空间不公平问题。因为资本可以流动，空间不易流动。空间中的资本可以共同行动，因为资本不受制于空间。但是属于不同空间的社群主义很难共同行动，他们受限于地理空间，只有身处其中的空间改善对他们才有最直接的好处。另一空间的改善他们感受不到，不容易引发行动。因此，空间限制使得社群主义分而治之，不易形成联盟。对于政府而言，一个空间中不公问题的解决对另一空间具有示范效应。成功解决的同类问题会被另一空间的社群效仿。因此，这一机制对地方政府主动解决问题也具有抑制作用，因为怕引起更大的麻烦。当然，对政府的抑制作用不是绝对的，空间不公也或许会产生治理的激励效应，这就要看意外事件的时机、地方政府间的竞争、中央的政治压力等因素的组合作用了。

城市空间正义讨论的核心点是两种城市对人们生活的影响：可见之城与隐形之城。由此构成空间的两种含义：一个指空间的地理存在，另一个指人的社会文化空间，其中包含着价值理解和判断。当前空间治理的问题是，对地理意义上的空间过度强调造成了社会文化意义上公共空间的分层与隔离。

上述城市治理的几个基本假设在理论阐述上是合乎逻辑的，但在城市实践中却没能借助治理理念来解决实际问题，反而出现了新的无法依靠治理去破解的问题。这种局面的根源在于对治理理论的弱点认识不足，对管理缺失的现实缺乏洞察。

三、治理理论的弱点与管理缺失

治理理论有它致命的弱点，它其实也没有处理好政府与其它主体之间的关系问题。西方学者认为，治理概念的使用“涉及政治秩序(包括效率和合法性)的基本问题，同时又与国家(State)之间没有必要的联系”。[3](P105)那些认为国家在社会经济事务中干涉过强的人喜欢用这一词语，他们探讨减少政府的作用，将部分公共事务的讨论从“政府”的行政范围转向“治理”。罗西瑙也从治理与统治作对比的角度解释治理，强调治理是多主体之间建立的平等合作关系，没有外力强制的情况下，自觉地按照协商好的规定与职责进行活动。[26]治理理论背后的支撑性认知是国家与社会的二元分析框架。即便很多研究者批评国家、社会二元对立的弊端，尝试从国家社会互动的角度弥补理论解释的不足，但是，学理分析仍旧沿袭着把国家与社会各自作为主体的分类方法。这种分类方法在西方社会具有一定的适用性，虽说国家和社会的边界无法清晰划分，但在西方社会公与私有着各自不同的诉求和表达。西方的城市治理经验和治理结构源自于西方城市的历史定位和变迁。西方国家的城市变革强调城市管理向城市治理转变，从原本意义上，是通过治理试图区分哪些领域主要让社会经济主体起主导作用，进一步理清政府的职责边界。从城市管理到城市治理既是城市政府的深化和发展，又是政府管理方式的转变。传统的城市管理强调集权、服从、高效、强制和规范等传统官僚制的管理手段与理念，而城市治理则主张地方分权化改革、强调公私部门伙伴关系、实行多中心治理体制、注重城市治理法治化、推进市民参与民主治理等。治理理论试图把政府看作一个平等的主体与多元主体互动协商，形成秩序，可是实践中发现，平等合作的良好秩序不会自然形成。在矛盾冲突需要终极调节者时，治理理论又主张政府在各个方面扮演重要角色并承担治理失灵的政治责任，[27]即所谓治理理论的“元治理”观点。“元治理”本质上是对治理思想的反叛与否定，它体现了治理理论的缺陷。

治理理论着重强调的是经济社会多元主体的协商互动与自治，试图把政府看作是平等的主体之一，发现实践中不可行时，提出“元治理”试图消除理论与现实的张力。这其实隐含的是治理泛化的现象，[3]忽视了自治与政府管理责任之间的边界。随着时代的变迁，城市从相对统一的社会到多组织、流动性加剧、主体多元分化的社会，三种转型同时发生且势不可挡：城市政府组织自身的转型，政府与其他组织关系的转型，政府之外的各类组织彼此之间关系的转型。这三种转型彼此相关，但不可互相替代，也没有隶属关系。治理理论在认知层面之所以提出“元治理”观点来解决理论与现实的张力，原因在于对这三种转型缺乏清晰而全面的认知。

治理理论到了中国，也没有进一步思考在三种转型中如何处理自治与政府管理责任之间的关系，而是把治理演变成“治国理政”，成为论证行政统合社会的合理性的理论工具，借助治理概念创造出了政府主导、社会协同的治理机制。以治理为主导，弱化行政管理或只把行政管理限定在管制的狭隘范围。目前，城市政府的困境一定程度上是这一认知误导的结果。实际上，在新的条件下传统偏向市政管理的城市管理要走向广义的城市管理，而不是让位于城市治理。城市管理有着更为综合的视角和维度，它包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。

改革开放以来中国城市发生的历史和中国的城市在整个国家政权体系中所处的位置，显著有别于西方。西方与中国具有不同的国家与社会关系权力框架。中国自古以来就没有形成国家与社会的二元性，国家与社会是混沌不太容易区分的。比如，国家在基层社会一定要“装扮”出社会性，[28]而若要获得国家支持则必须“标签”化为国家符号，因此，中国的国家和社会之间存在一个很重要的连接点，也是彼此的透视镜，这个连接点和透视镜即为城市管理(而不是城市治理)。城市是双向嵌入的，既嵌入国家又嵌入社会。所以，理解城市管理是把握中国国家治理理论与实践转轨的重要节点，也是实现有效社会治理的核心点。不理解城市管理及其转型，便不能理解国家治理能力和治理体系现代化，也不能理解治理理论的中国特色。中国与西方的不同，不仅仅是党政一体化的大框架，还有微观社会基础的差异。我们的研究应该秉承生活的历史和个体经验的历史来思考城市的变化和管理，深刻理解生活经验和体验的反馈与沉淀。这样的视角对于反思西方治理理论，反观中国地方性知识、产生扎根于中国情景(而不是比较中国情景)的城市理论大有裨益。

差异性已成为事实，而且随着社会的发展会进一步加深，秩序和团结是通过差异性的共生共存来表达的。[29]中国社会的转型一定程度上是学习处理差异性的过程。研究者和实践者都认识到管控已不再可行，转而求助于治理，结果发现很多问题靠治理无法解决。从上述三种转型共存的状况来看，城市治理替代不了城市管理，城市管理不等于城市治理，也不等于政府治理，而是等于城市政府的管理领域加上社会多主体的治理领域(多主体包含政府)。在此意义上，当前所论的城市治理只是社会多主体治理，却忽视了城市政府的管理领域和管理职责的讨论。即便有此类讨论，也多是把它归入政府治理范畴。实际上，这是对当前流动性成为常态的社会的刻板认知，也是对政府转型的刻板认知。

从统治权力直接转向多样性权力共存的社会，在一定程度上是一个缺乏现代管理训练的社会，必须要意识到管理缺失可能会带来的危害。在政府不发挥或者不应发挥主导作用的领域，治理机制相当有用。但是泛化和滥用治理是有害的，在多样性的社会中管理不能被泯灭。[3]治理的泛化和滥用存在削弱公共机构管理能力、强化暴力和专制的危险。前者的危险来自于公共机构错失了身处多样性锻炼管理能力的机会，过于强调其它主体治理合作的氛围不会给公共机构太多的压力去思考如何更好地承担公共性管理职能；后者的危险来自于秩序和稳定是任何政府都十分关心的根本问题，一旦出现失序和混乱，暴力和专制手段就是最后的解决方案。因此，必须认识到治理和管理的相互独立性，在提倡治理的同时，不能忽视管理，不能弱化管理的理念，而应充分认识到管理具有的重要社会功能。

四、重塑城市管理理念

重提城市管理，使人联想到管理主义。管理主义在公共管理学科发展史上的名声不好，对效率和市场机制的过度强调遭到了新公共行政流派的强烈批评，随着治理与新公共服务理论的盛行，甚至有终结的风险。[30]其实，早期的管理思想并不只是关注效率，对管理的本质有着全面系统的认识，但是，管理学广域土壤中的多样性从一开始就被忽视了。比如，被誉为“管理学先知”的福列特不仅在她那个时代没有成为主流，后世对她的思想也不够重视。[31]她在那个时代就对管理中的“经济人”假设和唯效率保持警惕，提出很多“社会人”的深刻观点。她认为，个体只有在群体中才能展现真正的本性，才能获得真正的自由。她还认为，一个人对另一个人之所以显示出命令与服从，不是因为权力控制，而是因为他们在情境中具有大致相同的选择所至。[32]在福列特眼中，管理不是工具、不是技能、不是权力，而是对人的激发和体认。她看到了组织规章制度和权力之中个体仍然具有自由的一面，管理不是依靠控制和命令链条让个体进行机械化产出，同时，她的集体原则说明完全的自由也是不可能的。这其实是诠释了多样性之中理性与自由的关系，也是本文所认同的管理的真正要义。然而很遗憾，人们只接受了以泰勒为代表的科学管理主义的思想，而忽略了以福列特为旗帜的对人的激发和体认的管理思想精髓。同时，在实践中把管理简化为产生经济增长、提高效率的工具，而无视管理是组织的一项独立且重要的功能，[33]忽略管理具有的深刻的社会影响。

所幸的是，现代管理之父德鲁克的管理思想摒弃了唯市场效率的单一思维，他综合论述企业管理、非营利组织管理和政府管理，为我们看待新社会的转型提供了广阔的视野。[34]简单来说，传统的管理思想关注效率，现代的管理思想关注人的社会性，后现代的管理思想努力解决的问题是如何处理个体责任与自由和组织发展之间的关系。由于对治理理论的过度推崇，新的管理思想并没有被及时吸收进当前的公共管理或政府理论。所以，现在该做的不是排斥管理(主义)，而是重新接纳新的管理思想。正是在此意义上，本文倡议重塑管理理念，而不是恢复。我们的实践中不是管理过剩，而是管理思想已经在逐步异化或死亡，取而代之的是领导和治理的思维。在现实中最典型的表现就是“一管就死、一放就乱”。整个社会环境中管理思维和管理能力是匮乏的，在管与放之间容易走极端，无法依靠加强领导或推行治理来弥补。因为，领导不等于管理，治理也替代不了管理。

管理和治理是共存的，它们各行其职，又相互联系。管理与秩序有关，与约束力有关，是界定自治与法治规则的。治理与民主有关，与自由有关，是特定边界内多元主体协商共事的过程。治理作为一种机制在处理特定边界内的共同事务时可能是有效的，但是，一旦超出特定边界、需要更复杂的多层级和跨边界协调时，治理通常是无能为力的，这也就是治理理论的“元治理”现象。管理可以帮助破解“元治理”悖论，因为，治理和管理处理的是不同主体与对象之间的关系，治理处理相应边界内多元主体协作的任务，管理重在处理跨边界的任务，使得各主体懂得并遵守自由选择中履行自己的责任。因此，善治单靠治理是无法达成的，必须是管理和治理的有机联系和配合，提倡治理，不能偏废管理。

越是组织多元、流动性大的社会，管理的挑战越大，也越急需管理思维和理念，需要以管理来处理个体责任与自由、组织发展和社会之间的关系。社会越分化，需要协调的公共问题越多，解决公共性问题的任务越突出。重塑城市管理就是在良好的城市治理基础上，对多群体多组织多层级表现出的公共性进行管理。也就是对上述提到的三种转型有全面系统的认识，不要把城市政府自身的转型与其他组织转型以及政府与多种组织彼此关系的转型混为一谈。好的城市管理首先是理清并守住政府的职责，完成政府自身的现代化转型；然后是警惕唯市场效率，企业承担应有的社会责任，社会组织避免成为第二类企业组织，同时，社会组织也不应该仅仅作为服务性组织存在，而是要承担起公共性使命，探索多元价值的平衡之道并贡献管理经验。只有清楚地认识到治理和管理各自的优劣势，才能重塑城市管理的理论与实践，进而从整体上促进国家治理能力和治理体系现代化。

总之，从广义上说，城市管理比以往更为重要了，例如创新型城市、创意城市、品牌化城市等理念流行，更加需要发挥城市管理的跨边界协调作用。当然，由于产业结构和社会结构的变化，城市管理的机制和方式确实已经发生了很多变化。但是，这种变化并不能简单地以“治理”代替“管理”进行理论解释和指引城市实践，还是要思考治理与管理各自擅长的领域。虽然听起来“城市管理”是极为老套和过时的概念，但是，它的确在一定程度上抓住了城市秩序的命脉主线。