习近平新时代社会治理思想研究

张继军，陈蓉蓉

(1.延安大学政法学院；2.延安大学发展规划处，陕西延安716000)

中国特色社会主义新时代是社会转型的攻坚期，是全面建成小康社会的关键期，更是实现国家现代化和中华民族伟大复兴的决胜期。我们党以全新的视野深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，并进行了艰辛的理论探索，取得了重大的理论创新成果，形成了新时代中国特色社会主义思想，它是马克思基本原理与中国实际相结合的又一伟大成果。在这一新时代，社会主要矛盾发生根本性变化，即由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的新矛盾。问题是新时代最有力的号召。面对新问题、新矛盾，习近平坚持共产党人的初心和使命，从当前世情、国情和社情出发，为提升和巩固社会和谐，实现社会治理现代化以及国家治理现代化，提出了一系列关于社会治理的新思想、新要求与新格局。

一、新时代：体制变革的大时代

历史上每一次社会转型都必然会引发社会治理的变革。当前我国正处在伟大的社会转型期，面临着一场深刻的社会治理变革：从农业化转向工业化、信息化，从计划经济时代转向市场经济时代，从传统社会转向现代社会，从“以经济建设为中心”转向“以社会建设为重心”，等等。在这个全新时代，社会建设的呼声不断高涨，甚至成为王思斌所说的社区建设是当代中国的“国家景观”。社会体制是推动中国社会建设的瓶颈，它从本源上制约着一个社会的发展限度与绩效。没有合理与完善的社会体制，就不能从根本上推动社会建设进入崭新时代。面对新时代的鞭策，社会体制变革是大势所趋。

社会变革的出路是社会体制改革。社会体制主要是指利益主体之间的权利关系结构。[1]在中国古代社会，统治者一直奉行“皇权不下县”的治理理念，国家权力不直接统治乡村，大多依靠乡村士绅、宗族制度以及保甲制度为国家征收各种赋税，并以此对地方公共事务进行乡村社会治理。新中国成立至今，我国社会管理体制大致经历了从单位制、街居制到社区制的历史性变迁。

(一)单位制

三大改造完成后，为维护社会主义制度的基础地位，国家通过强有力的行政权力对社会进行整体控制。国家成为社会管理的唯一主体，并凭借对权力和资源的垄断，将人们的生活和工作统一吸纳到单位，单位成为国家对基层社会整合与控制的基础，这也是“国家一元化结构”的微观组织基础和运行基础。人们对各种服务的需要如住房、食堂、幼儿园等都是由单位提供的，这种高度同计划经济体制相适应，单位办社会、社会事务单位化的体制就称之为“单位制”。每个单位隶属于相应级别的政府，彼此之间又是封闭和隔离的，而每个居民又被镶嵌入特定的单位，整个社会就像一个由无数单位构成的“巨型蜂巢”。[2]因此，单位也就成了社会结构的基本单元，社会成员基本上是从单位汲取福利，获得支持与保障的。单位管理也主要采取计划式与行政式的管理。单位制作为计划经济时代的附属物持续了几十年，直到改革开放市场经济时代的到来。

(二)街居制

在新中国成立之初，街居制一直被当作单位制的辅助体制或是“拾阙体制”而存在。街区内的基本组织有党组织、街道办和居委会，而街居制主要就是通过街道办和居委会两级组织来开展工作。由于整个社会体系都笼罩在国家行政体制之中，街道党委和街道办对街区的控制自然而然处于垄断地位，居委会虽然名义上是群众性组织、社区自治组织，实际上充当的不过是街道权力的进一步延伸。高度集权的计划经济时代，单位象征着地位和身份，只有没有工作的无业人士、无家流浪的、没有户籍的、老弱病残等零散社会成员才会被单位抛弃在街居内。随着大跃进的失败以及后来的“文化大革命”，“单位制社会”得到了进一步强化，而街居制被削弱，街道资源几乎全部涌入单位，街居成为真正不具有实际行政权力、近乎虚设的行政机构，街居制也成了“剩余制度”。单位制解体后，街居制便成为我国基层社会管理体制的主要形式。与此同时，由于历史的缘由，街居制沿袭了单位制的“强行政性”特征，承担了单位制解体后所剥离的部分功能和职责，并且长时间抑制居委会作为自治组织的自治能力的发挥，导致居委会无法适应社会转型所带来的巨大冲击，使社会问题只增不减，社会矛盾愈演愈烈。换言之，街居制只是作为一种衔接单位制与社区制转变过程中的过渡性体制。随着市场经济时代的到来，才使得“剩余体制”的作用重新得到重视，但传统的未必都是精华，新问题是新时代的口号，传统街居体制难以解决新问题，以致国家于1991年提出“社区建设”(社区制)的发展思路。

(三)社区制

20世纪80年代后，随着经济、政治和社会领域改革的不断深入，给社会带来了激荡的结构变迁和社会转型。市场经济下的利益多元化取代了计划经济下的利益单一化。市场具有强大的穿透力，它不仅彻底瓦解了传统的总体性社会结构，促进了社会分工，并且催生了个体独立和个体自主，促使政府退出社会领域，为社会腾出生长空间；同时也使得市场领域的个人主义、利益至上的理念急剧膨胀，社会领域也无法抵御市场领域个人主义的穿透，以至公共道德、公共利益以及公共精神逐渐在人们视野中“褪色”。除此在外，工业化、城镇化和信息化带来职业与人口的大量流动，住房制度改革深化，商品房社区也逐渐取代以公房、福利房为主的单位制社区，传统中国“单位关系网络”逐渐土崩瓦解，随之而来的是产权个体化和社会关系个体化所带来的“陌生人社会”。在这个过程中，原来由单位承担的社会事务逐渐转移到社会领域，人们的自我发展空间逐渐从单位组织转向空间更为宽广的社会，也就是“单位人”向“社会人”的转变。[3]社会领域的“去单位化”，使社会控制出现了真空。为了重新整合社会，弥补真空状态，社区这一舶来品便走进了中国学者的视野。1986年，民政部首次把“社区”的概念引入城市社会管理；1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》首次提到：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动。”[4]2000年之后，我国社区建设进入了前所未有的发展高峰，“社区建设”在全国普遍兴起，社区治理模式层出不穷；2002年，在十六届四中全会上，党中央明确提出了“构建和谐社会”的思想，社区是社会的基础单元，助力和谐社会构建，和谐社区建设成为题中应有之义；十八大将社会管理和民生并列为社会建设的重要内容，并提出了“加快推进社会体制改革的步伐，维护社会和谐与稳定”[5]的思想。十九大后，新时代是历史的新坐标，是全面深化改革的关键期，也是社会转型的攻坚期。当改革的步伐迈入新时代，社会主要矛盾也发生历史性的变化，即由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。矛盾是事物发展的根本动力，也是社会变革的有力杠杆。为了正确应对社会矛盾，习近平提出“创新社会治理，提高社会治理社会化、法治化、智能化和专业化水平，合力打造共建共治共享的新格局”。[6]

历史终会在时间车轮的翻滚中越碾越牢。我国传统社会具有典型的官僚制特征，即行政管理体制建立在以不同行业为基础的组织框架中。[7]这种纵向垂直到底、横向部门分割的行政管理体制，随着政府职能的社会化，“造成社会实际管理中‘看得见、摸得着、无权管’，‘有权管、看不见’的现象普遍存在”。[8]鉴于此，为积极响应习近平的号召，彻底改变传统社会体制，必须加快改革与创新现代社会体制的步伐，彻底改变部门垄断式的社会管理，为新时代拉开和谐美好的社会局面。

二、新理念：社会治理的重心在“基层”

理念是行动的先导。习近平指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡社区。”[9]通俗地讲，“基层”就是广大农村和城市街道社区。基层治理一直被视为我国政治的“稳定器”，也是我国经济、政治、文化和社会发展中的厚重基石。十九大以来，为加快推进国家治理体系和治理能力现代化，基层治理始终作为基础性工作备受党和政府的重视；同时，基层治理也是事关政权建设的重大问题。一方面，我国正处于社会转型的深水区，许多矛盾冲突的根源多来自基层，同时，改革创新的活力与动力也往往来源基层。可以说，基层是我国改革发展的主战场，保持稳定的第一线，服务群众的最前沿。另一方面，我国正处在城镇化快速发展时期，城镇化是现代化的必由之路，与百姓息息相关的社会管理问题日益凸显出来，尤其是交通、环境和治安等。同样，城镇化和工业化也带来农村的“空心化”，大量农民进城务工，“三留守”问题突出。那么，如何在这个发生着剧烈而又深刻的新时代背景下实现基层社会的有效治理就成为撬动社会治理与社会和谐的有力杠杆。

21世纪是“治理”的新时代。“治理”一词最早于1989年世界银行探讨非洲“治理危机”时提出，它是针对因政府失灵和市场失灵而提出的关于公共事务管理的新出路。20世纪90年代后，治理的涵义逐渐丰富化，它不再仅局限于经济领域，而被广泛应用于政治、社会领域，并被世界各国所重视和运用。“治理”意味着现代社会国家正在将原先由单一主体政府或市场独自承担的社会事务转移给或让渡于公民、私人部门、社会自治组织或公民志愿团体。也即是说，在公共事务的管理中，存在着其他治理主体，政府不再是唯一承包者，政府更主要的责任在于引导和支持其他行动者的参与和互动，共同处理事务，以最大限度增进公共利益。治理与管理最大的区别在于：传统的社会管理是以政府为唯一主体的行政主导型模式；治理则是强调多元主体协作共治，以期达到治理的理想模式，即善治。基层治理是习近平治国理政方略的基础。“基础不牢，地动山摇”。要推动国家治理现代化，必须要解决基层社会稳定问题。以史为镜，可以知未来。无论是古代的保甲制、宗族制，还是建国后的单位制和街居制，政府始终处于主导性地位，具有“杀生大权”。随着市场化、城市化和现代化的到来，社会公共事务日益多样化和复杂化，政府职能则不断社会化，社会事务被层层下沉并堆积到基层社会。单一的政府主体已无法独自解决公共事务，迫切需要多方社会力量投入基层社会。习近平强调，“创新社会治理体制，要坚持完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的体制机制”，[6]“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[6]城乡社区是社会治理的最后一公里，在基层治理中，既要重视政府主体性地位，也要鼓励和引导社会各方力量参与到社会公共事务治理中来。这里的社会力量或是社会主体，主要包括企事业单位、社会中介组织、社会自组织以及社区居民等。正如习近平所说的：“加强和创新社会治理，核心是人，人与人的和谐相处，社会才会安定有序。”[10]当前社会依旧处于“去熟悉化”以及“原子化”状态，整个社会呈现出“无组织化”或是“低组织化”特征，人们一旦遇到问题，首先想到的就是求助政府而不是通过自治方式解决。市场经济带来了个体的独立与自由，但同样显示了个体遇到麻烦时的无能为力。正如托克维尔指出的，在民主的国家里，全体公民都是独立的，但又是软弱无力的，他们如不能学会自动地互助，就将全都陷入无能为力的状态。为积极响应新时代的号召，实现习近平所言的“多方共同参与社会治理”，现实的出路就是从基层做起，从培育和发展社会组织做起，逐步实现多元社会主体共同参与社会治理。

三、新要求：全力提升“四化”水平

十九大标志着中国特色社会主义正式进入新时代。为持续推进国家治理体系与治理能力现代化，实现全面深化改革目标以及中国特色社会主义和谐社会，习近平结合我国国情和社情，对社会治理提出了新要求，即：“全面提高社会治理社会化、法治化、智能化和专业化水平。”[6]社会治理不仅是一项事关全局的社会工程，也是一项长期的、系统的、复杂的工程。尤其是在现代化、信息化浪潮的冲击下，我国社会领域出现了新的社会阶层分化、新的社会组织、新的社会事务以及与日俱增的新的社会问题和新的社会矛盾。攻破这些难关，首要的任务就是立足于习近平提出的“新四化”要求，在社会领域突出强调互动共生、融合共治、民主法治和科技创新，为加强和创新社会治理指明方向。

(一)社会治理社会化

树立开放、共享、协作的理念，全面推进社会治理社会化。与西方发达国家“自下而上”的内源式社会发展模式不同，我国社会建设和社会发展更多的是依靠政府行政力量、行政资源、行政手段自上而下的推动，带有强烈的“国家中心主义”色彩，只见政府、不见社会。随着现代化的不断推进，社会治理结构发生巨大变革，由于经济结构的调整造成社会领域出现更复杂的社会问题，再加上我国仍处于社会主义初级阶段，社会生产力还不发达，国家财力有限，政府所提供的公共服务与人民需求之间存在着较大差距。面对政府与市场的双重失灵，我国借鉴西方发达国家政府职能转移的成熟经验，开始大刀阔斧地行政体制改革，即政府职能逐渐向社会领域转移，社会管理与服务走向社会化。社会组织也在此背景下得以迅速发展，国家的退却和政府职能的收缩必将为社会组织的发展创造有利的条件，而一个充满活力的社会组织，也必将在社会发展和社会公共事务治理中发挥更重要的作用。正如德国谚语指出的：“一个人的努力是加法，共同努力是乘法。”[11]社会公共事务的治理不再是政府一个人的单打独斗，而是亿万人民群众的事业，需要激活社会领域的“神经末梢”，加强彼此之间的紧密配合，实现多方主体有效互动，实现资源共享、信息互通、优势互补和共享共赢的多元组合优化所产生的“1+1>2”的效应。政府必须主动培育和发展社会组织，如以公益创投调动社会力量，盘活社会资源，激活社会活力，充分发挥社会机制在社会自主治理、社会民生建设和社会治理等领域的基础作用，使政府与社会各执其能、各尽其责，共同打造社会命运共同体。

(二)社会治理法治化

坚持以民主法治为保障，切实提高社会治理的法治化水平。在新时代背景下，我国社会治理不仅面临着社会分工和社会结构变迁所引发的阶层分化、信息化、多样化和复杂化等社会问题，还面临着市场经济所带来的个人诚信缺失、拜金主义盛行以及严峻的贫富差距等一系列影响社会和谐的因素。法治是规则之治，只有将法作为国家治理现代化的核心，才能保证国家与社会走向平稳与和谐。纵观世界发达国家，国家治理无不以法治化为基础，无不崇尚法律的威严、遵循法律的权威，社会治理体系是国家治理体系的基石。因此，全面、系统的推进社会治理步入法治化轨道是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。社会治理必须以法治化为保障，坚持“法治中国、法治政府、法治社会”一体化建设，健全与完善包括立法、司法、执法、守法和法律监督等各要素，促进法治体系在社会治理中正常运转。一是加快推进社会领域的立法工作。立法是法治的前提，要确保社会治理有法可依、依法治理，否则平安中国只会是“空中楼阁”，尤其新时代社会主要矛盾已经发生变化，社会治理出现了更多新问题、新难题，需要及时更新法律规范或制度规范，促进社会治理法治化、规范化，夯实长治久安的法律根基；二是坚持运用法治思维和法治方式，将社会矛盾的化解纳入法治程序中，使整个社会都能感受到安全与和谐。一个充满良好风气的国家，就应处处体现“有事找法、犯法认法”的至高法治理念；三是塑造法治环境、法治氛围，建设社会主义法治文化，提高全民法治意识，促使社会民主法治建设步入良性循环；四是合理界定主体责任，实行“权力清单、责任清单”，为行政权力打造制度的笼子，并将清单列表公之于众，让社会管理在阳光下运行并接受社会公众监督，以表依法治权的决心，促使社会治理在法治轨道上持续前行，推进社会治理法治化。

(三)社会治理智能化

坚持“互联网+”理念，实现信息横向联结，纵向贯通，推进社会治理智能化。随着网络化、信息化时代的来临，人类政治社会生活正面临着翻天覆地的变革。社会治理作为国家治理的具体化，是国家的窗口，社会治理的方法与技术直接影响着国家治理的全局。换言之，如何实现互联网环境中的社会治理是国家治理迈向善治的最为坚实的路径选择。当前，我们正在向“网络化、数字化”的时代迈进，网络技术渗透到人们日常生活的方方面面，把计算机网络技术应用于社会公共事务的治理与公共服务的提供，实现居民高质量的社会生活，已经成为当今社会治理方式改造的必然趋势。社会治理智能化，是指以计算机、互联网为平台，综合运用大数据、云计算、物联网等信息技术，使社会治理更加精细化、智能化，为传统粗放式管理模式划上休止符，以便更好地服务不同社会群体，更高效便捷地治理社会公共事务。扬其长、用其利、避其短、防其弊，善于用科技的手段破解社会难题，实现社会治理方式的革命性变革。未来20年，全球几十亿人终将实现“人人有终端、处处可上网、时时在链接”的大数据时代。同时，政府迎合科技大趋势，运用计算机网络整合社会信息，提供精准治理和服务。社会治理智能化为社会治理量身定制工作方式，有针对性地提供公共服务，科学高效地满足群众需求，让居民从被动接受到“主动点菜”。

(四)社会治理专业化

改革开放后，我国走上现代化建设的快车道。现代化的重要特征就是专业化的社会大分工，即由专门的服务队伍，采用专业化的工作方法，为社会成员提供有效的、便捷的社会服务。当前，我国正处于社会转型期与发展期，同时也是社会矛盾多发期。多发的群体性事件、城管与群众大打出手等现象层出不穷，如果简单地采用社会管控方式，非但不利于解决深层次问题，而且容易导致官民之间的对抗。社会治理以实现公共利益最大化，即实现人民利益的最大化为根本目标，落实于社会各项管理工作，渗透于社会不同专业领域。也就是说，社会治理需要专业的理论知识和技术手段，以化解不同类型的社会问题，甚至需要实施跨部门的组合拳。因此，社会治理必须走向专业化、科学化道路，促使社会供给与群众需求对口，不断加强社会治理专业化人才队伍建设，造就一支数量充足、结构合理、素质优良的社会专业人才队伍，以期运用专业的理念、专业的技术与方法来开展社会治理与社会服务。最终形成以问题为导向，建立协调各方、共同合作的体制机制，从而寻找破解社会难题的“刀把子”，为社会治理能力的提升披荆斩棘。

四、新格局：合力打造“共建共治共享”

新时代需要新思想，新矛盾需要新方法，新目标需要新格局。十九大昭示着中国特色社会主义正式进入新时代，这是我国历史发展的新定位新坐标。十九大从中国特色社会主义实际出发，以人民幸福为基点，作出了努力打造社会治理新格局的战略部署，从而将社会治理重新凝练为“共建、共治、共享”的具有新时代价值的治理理念。虽然只有一字之差，但侧重点不同。共建，强调的是主体结构，即谁来治；共治，强调的是治理方式或治理技术；共享，强调的是治理结果的反馈，也是治理的回应性。只有以差异为切入点，才能全面地、详细地对其内涵做出界定，并实现系统而又宏大的新格局。

首先，共建是打造社会治理新格局的基础，是指多元主体之间协商合作，共同参与社会建设。新中国成立之处，为尽快实现由农业化向工业化和现代化转变，我国实行了高度集权的计划经济体制，迅速实现了资源的高度集中，出现了全能型政府。“政府办社会”成为一种常态，形成政治、经济和社会行政化的格局。随着改革开放的持续推进与新时代社会矛盾的转变，单一依靠政府力量已经无法实现社会的有效治理，政府单方行动只会带来社会发展的非均衡状态。为使社会运转起来，政府必须还权于社会，给予社会力量更加宽广的社会空间，让社会力量以及市场组织在社会福利、就业、医保等领域中发挥更优的功能；政府也要发挥引导作用，积极支持与鼓励第三方参与社会建设，为社会各界的参与创造有利条件，使其更好的面对面、零距离的“有事说事”，共同为民出谋划策，解开民众“千千结”。

其次，社会治理强调共治。国家十三五规划提出要建立共建共享的社会治理格局，而十九大在此基础上增加“共治”，更加体现治理方式的重要性。社会领域强调治理，就是要改变传统单一政府管理公共事务的格局，对政府职能进行重新定位，理顺政府与市场、政府与社会的关系，发挥政府、市场和社会各自功能，为政治社会发展提供制度保障。从改革历史进程看，政府职能向社会转移将是新时代政府改革的必然趋势。也即“政府要不断简政放权，将不该管的社会事务和社会服务转由市场、企业和社会提供，减少对微观社会领域的直接干预，从‘全能型政府’向‘有限型政府’转变”。[12]加之经济基础决定上层建筑，中国的改革开放和经济体制转型，出现了更多的所有制形式，这也意味着中国的经济、技术、人才、资源等不是都集中在单一政府手中，政府对社会的管理不再大包大揽，也不再包揽公共服务，而是以开放的姿态，平等地接纳多元社会主体，整合社会资源，动员社会力量共同参与社会公共事务治理，搭建“共治”舞台，让社会各界都能沐浴到新时代的明媚春光。

最后，只有社会共建和多元主体共同参与社会治理，才能真正共享社会治理成果。由于社会结构的分化以及橄榄型社会层级的生成，利益主体间的社会需求不尽相同，也就是说，不同社会层级或地位的人们，社会需求不同，不能将其共享简单地理解为治理成果的平均分配，而是需要精细化、精准性的回应不同利益主体的利益诉求。要建立多层次、多方面的社会参与机制，让广大人民群众充分表达社会需求，建立一个更加包容的社会和政治结构。正如习近平多次强调，党和国家所追求的发展是人民的发展，所追求的富裕是全体人民的富裕；只要有一家乃至一人的基本生活问题没有解决，我们就不能安之若素。[13]

社会治理是国家治理的重要组成部分，社会治理的现代化是实现国家治理现代化的基石和桩脚。要实现社会治理体系现代化，就要有全新的治理理念，形成全新的治理格局。只有准确把握“共建共治共享”的理念，才能真正为打造“共建共治共享的社会治理格局”铺平道路，最终实现社会治理体系的现代化乃至国家治理体系的现代化。