在深化军民融合中提升联合投送能力

于 超

内容提要：运输投送能力，是军事能力的重要组成部分，对快速形成有利的战场布势至关重要。适应信息化战争需要、提升联合投送能力，必须走开军民融合式发展之路，重点应抓好五个方面的工作：凝聚军地共识，着力夯实交通运输体系融合发展的思想基础；健全法规体系，为推进交通运输体系融合发展提供法治保障；加强统筹协调，有效整合利用军地交通运输力量资源；抓实动员准备，全面提升民用交通运输力量资源的支援保障能力；完善融合机制，支撑和保障联合投送能力建设走深走实。积极构建以国家为主体、以军队为骨干、以动员为补充的运输投送体系，着力打造新时代的“钢铁运输线”。

运输投送能力，是军事能力的重要组成部分，对快速形成有利的战场布势至关重要。信息化条件下作战，空间多维广阔，节奏进程加快，战机稍纵即逝，就要求军队具备更快捷、更精准的远程立体投送能力。当前，我军运输投送体系建设尚有短板，投送力量资源仍显不足。因此，应坚持走军民融合式发展之路，全面加强军地思想、技术、标准、力量、资源等各方面的统合利用，积极构建以国家为主体、以军队为骨干、以动员为补充的运输投送体系，打造新时代的“钢铁运输线”。

一、凝聚军地共识，着力夯实交通运输体系军民融合发展的思想基础

认识偏差、观念滞后、思想鸿沟和利益藩篱，是制约交通运输军民融合发展、安全发展的根本性问题。部队强调国家安全、备战打仗多一些，偏重算军事账、制胜账；地方强调经济发展、社会稳定多一些，偏重算经济账、利益账。愿意融别人，不愿被别人融，无利不干、大利大干、小利小干等现象仍然存在。为此，应把解决思想观念问题、凝聚军地意志力量，作为构建军民一体交通运输体系的首要任务。

（一）强化战略意识

交通运输是国家战略、安全战略和军事战略的重要组成部分，也是达成战略目的的重要支撑。随着科技的迅猛发展和运载工具的远程化、高速化、全域化，交通运输日益成为战略博弈和军事竞争的热点领域。没有顺畅有效的交通保障，既打不赢战争，也发展不了经济。应坚持以习近平强军思想为指导，以新时代军事战略方针为统揽，以增强战略投送能力为重点，加强战略研究和顶层设计，从规划、需求、资源、法规等基本问题入手，多措并举，综合发力，努力形成交通运输军民融合范围更广、层次更高、程度更深、效益更好的发展态势。

（二）强化全局意识

军民融合，既是兴国之举，又是强军之策。构建完备的交通运输体系，是跨军地的一项系统工程，涉及军地多个领域部门，涉及资源力量重组，涉及利益关系调整。应坚持用军民融合发展战略思想凝聚共识，树立“军地一盘棋”思想，站在国家安全发展全局，整体谋划交通运输网系布局、运输力量建设和保障体系构建，坚持用军民融合统筹安全利益和发展利益，统合国防建设和经济建设，切实找准融合发展的最佳结合点和最大公约数。

（三）强化责任意识

交通运输网络建设和大型运载工具建造投入大、周期长、消耗高，单靠军队难以独立承担，必须在国家层面进行统筹，走开军地合建、资源共享、集约使用的发展路子。可以说，交通运输领域的战争准备，是军队的事，更是国家的事。应坚持依托国家交通运输实力发展联合投送能力，军地共担国防交通建设任务，整体运用交通运输力量资源。

二、健全法规体系，为推进交通运输体系军民融合发展提供法治保障

2016年9月3日颁布的《中华人民共和国国防交通法》，是保障交通运输领域军民融合发展的基本法和总依据。从交通运输法规建设的现状看，还存在法规制度不够配套、行业规范不够衔接、执法主体不够明晰、联合监管不够到位等问题。应深入贯彻依法治国、依法治军方针，全面梳理现行法规制度和规范性文件，完善管总的、淘汰过时的、优化能用的、制订急需的。系统做好法规规章的立、改、废、释工作，逐步建立层次分明、上下贯通、军地衔接、相互补充的交通运输法规体系。

（一）在法律层面重点抓顶层设计

应加紧制订“军民融合发展法”作为另一部顶层法规，对军民融合的职责、关系、方法途径、运行机制等问题作出明确规范。同时，修订完善《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国国防动员法》《中华人民共和国合同法》“企业法”《中华人民共和国劳动法》等法律中涉及交通运输的内容，消除矛盾，弥补空白，确保各部法规彼此衔接、规范一致。

（二）在法规层面重点抓体系配套

应抓紧组织修订《国防交通条例》《民用运力国防动员条例》《中国人民解放军军事交通运输条例》等法规，以适应新形势新体制的需要。各地应结合自身实际，制订出台《中华人民共和国国防交通法》的下位配套法规，为推动交通运输区域融合发展提供有力保证。

（三）在规章制度层面重点抓细化落实

依据法律法规，区分战略投送、军事运输、交通战备、训练演练等工作事项，突出可操作性和可执行性，军地分门别类建立各项规章，弥补制度缺口。应研究制订联合投送规定、国防运输工作规范，优化交通基础设施建设、民用运载工具建造贯彻国防要求的目录体系，进一步调整国家和军用标准，确保国防交通运输建设和准备落地见效。

三、加强统筹协调，有效整合利用军地交通运输力量资源

当前，交通运输领域还存在管理分散、职能重叠、建设重复、需求多头提报、规划统合不够等矛盾问题，影响制约联合投送能力的生成提高。应加大“统”的力度，抓好“合”的工作，拓展“融”的途径，推动形成统一管理、需求牵引、规划主导、资源共用的工作新格局。

（一）统管理

交通运输融合建设，涉及军地多个机构部门，设置分散、职责交叉、关系不畅。国防交通主管部门作为议事协调机构，难以对军地多元力量资源实施统一管理和统筹调配。应抓住国家和军队深化改革的有利契机，在中央军民融合发展委员会统一领导下，对军地现有交通运输部门在领导决策层面进行整合，调整建立统一调度、统筹建设、分级管理的国防交通领导管理体制机制，逐步构建军民一体、平战结合、立体多维、建用耦合的现代运输投送体系。

（二）统指挥

联合投送，包括投送筹划、力量使用、资源调配、国防动员、综合保障等多项工作，涉及军队作战、需求、动员、投送和国家交通、铁路、公路、民航等多个部门和企业行业，任何一个环节阻塞，都可能影响运输投送效率。应统筹运用军地交通运输力量资源，建立要素齐全、关系顺畅、权威高效的指挥协调机构，实施统一指挥调度。应依托联合作战指挥体制，建立运输投送指挥链路，吸纳地方交通战备、民航、公路、铁路、邮政、管道等部门和行业系统人员，编组联合投送协调组，统一计划组织力量投送。

（三）统规划

近年来，国家陆续出台“十三五”军民融合发展、国防动员建设、现代综合交通运输体系发展等系列规划，明确了发展目标、融合领域、建设任务和备战重点，强化了交通运输力量资源的统筹运用。但实际工作中，仍存在军地沟通协调不及时、一些与备战打仗密切相关的项目未纳入发展规划等问题。应按照需求牵引规划、规划主导资源配置的思路，统筹考虑保障军队履行使命任务需要，加强需求论证评估，规范需求提报对接秩序，为军地相关部门编制规划计划提供依据。应发挥国防交通主管部门的牵头协调作用，将投送力量、装备手段、基础设施、指挥系统建设，纳入国家、军队相关发展规划，各地应将交通战备建设纳入经济社会发展总体规划，制订专项规划计划，确保融合发展任务细化分解到各个层次、相关部门和具体单位。

（四）统标准

标准统一，是突破交通运输军民二元系统隔绝和技术利益壁垒的重要措施。应加紧修订完善现有国家标准和军用标准，适当减少军用标准适用范围，更多采用民用标准，及时废弃落后标准，研究制定新的标准，加快建立军民通用标准体系。比如，军用机场和民用机场在道面、灯光、标识、净空、消防等方面的标准存在一些差异，有的军方标准高，也有的地方标准高。建议除保留作战必需的军用标准外，按照军助民用、民为军备的原则，推进军民技术和标准通用化。又如，地方集装箱运输资源丰富，军队也有较大需求，需要统一军民技术标准，满足军队相关设施和装卸装备保障需要。再如，部队装备的超高、超长、超宽、越限装备，无法通过部分桥梁、隧道、涵洞和路段，需要地方调整相关建设标准。

四、抓实动员准备，全面提升民用交通运输力量资源的支援保障能力

动员民用交通运输力量资源保障军队行动，是弥补军事运输力量不足的客观需要，是国家综合实力运用的重要途径，也是世界多数国家加强运输投送体系建设的普遍做法。海湾战争中，美军征用租用270余艘商船油船、近200架大型客机和1300余辆民用汽车，民用航空运力运送了27%的物资和64%的人员，海运力量承担了约95%的货物和99%的石油产品运输任务。对此，我们应借鉴外军有益经验，以作战任务、作战需求为牵引，以体系动员、联合动员为着眼，推进队伍、设施、装备、保障等各项准备工作落实。

（一）编实动员力量

应抓好交通运输潜力资源普查，精准掌握管理机构、基础设施、运输企业、民用运力等情况，为筹划组织国防动员保障奠定基础。应编实交通运输保障队伍，结合交通行业系统调整转制，对现有各类交通战备队伍进行整合重组，适度压缩规模，重点加强工程保障、抢修抢救、安全警戒等力量建设，确保交战队伍编组落实、结构合理、装备配套、可靠管用。

（二）贯彻国防要求

在交通基础设施建设和大型运载工具设计制造中贯彻国防要求，是积蓄开发动员潜力、提升战时动员效能和军事经济效益的重要途径。英国《商船法》规定，新建民船必须保证在国家处于紧急状态时，能便捷改造成适应国防需求的军事运输和支援舰船，否则不准许出厂。在英阿马岛战争中，英国先后征用56艘商船，由于平时建造考虑了军事需求，使改装工作进展较快，平均每艘船改装仅用72小时①参见张平、李锋：《国外民用运力动员管窥》，载《中国国防报》，2003-12-29。。我国交通运输领域贯彻国防要求的工作虽有了很大发展进步，但执法监督、检验评估等方面还做得不够，亟待采取更有效的措施推进落实。

在公路建设上，应发展高速路，提升通行速度与容量；加强边防公路建设，提升等级和密度，推进边防公路和边防巡逻路融合建设；结合高等级公路新扩建工程项目，加强应急飞机跑道建设，提升关键路段和交通枢纽防护抗毁能力。在铁路建设上，规划推进沿边铁路建设，改造瓶颈路段和重要节点站，提高铁路网系密度；加强支线铁路和综合转运站建设，完善铁路军用专线和装卸设施场地，提高铁路直达投送能力。在航空建设上，应结合民航机场改扩建任务，将军事需要纳入民航机场功能设计之中；提升民用机场保障军航能力；加强直升机停机坪建设，配套必要的夜间助降设施设备，提升直升机作战保障和运补能力。在大型运载装备建设上，应在设计制造环节预留军事接口、预置军事功能，对现有客滚船、重型运输车、民航货机等加装改装，确保战时能够高效动员、发挥作用。

（三）强化配套保障

构建军地联合投送体系，既需要统筹运用国家、地方的交通运输设施资源，也需要周密组织相关保障。

应优化交通运输装备物资储备布局，在交通枢纽附近预置道路抢修器材，在部队机动沿线布设前进保障基地，在骨干机场预置各型飞机保障装备，在重要港口码头预储装备维修和给养器材，保障部队集结机动和部署展开。应由省级国防动员委员会协调军队有关单位部门，制订地面交通管制措施，组织任务部队与机动沿线服务区、加油站、相关企业等签订生活物资、通用装备、医疗防疫等保障协议，确保战时急时能为部队提供有效保障。应加强对重要交通设施的防护，坚持统筹规划、综合施策、分级防护，对于影响军事行动的战略性目标和关乎民生的重要设施，应纳入空防作战体系，其他设施目标则以人民防空为主。

（四）抓实训练演练

训练演练，是推进军地指挥磨合、力量统合、资源整合、提升联合投送能力的重要保证。各级国防动员部门应按纲组织交通运输动员力量的基础训练和业务训练，打牢遂行任务能力基础。相关军事机关和指挥机构应组织任务部队实际运用民用力量资源，进行装载卸载、装备转送、油料补给、装备维修、机动航渡等协同训练和战术训练，在训练中检验民用资源的军事功能与保障能力，推进编组、通联、指挥、行动、保障融合。战区应将地方交通运输机构、民用运力、重要基础设施纳入联合训练体系，结合战备拉动、指挥推演、联合实兵演练等活动，组织国防动员要素训练、专项行动推演和军地联合演练，强化民用力量资源的组织动员力和支援保障力。

五、完善融合机制，支撑和保障联合投送能力建设走深走实

习主席在出席十三届全国人大二次会议解放军和武警部队代表团全体会议时强调，要加强跨领域、跨部门、跨军地统筹，建立健全工作协调机制，清“淤点”、通“堵点”、解“难点”①参见《习近平在出席解放军和武警部队代表团全体会议时强调 打好我军建设发展“十三五”规划落实攻坚战 确保如期完成国防和军队建设目标任务》，载《解放军报》，2019-03-13。。推进交通运输领域融合发展，应建立与现行领导管理和指挥体制相适应的运行机制，规范体系运行，破解矛盾问题，确保各项工作落细落实。重点应建立健全以下四项机制。

（一）信息共享机制

近年来，军民交通运输信息共享虽取得一些成效，但总体上尚不完善。应进一步拓展信息交流渠道，运用云计算、大数据、物联网等技术整合军地信息系统，建立国家级综合信息平台，使军队可以全面掌握相关企业的技术水平和保障能力，优选民用技术和成果；使地方可以明确知悉军事运输投送的需求信息和相关标准，针对性地推进投送保障建设。应将国防交通网络信息和地方公路、铁路、海运、民航、管道等监控网引入中央军委联指和战区联指，构建军地贯通的联合投送信息保障系统，统一数据接口和标准，配套安全保密措施，为决策指挥提供信息数据支撑。

（二）需求对接机制

为解决多头提报、分散对接、各自抓建等问题，应以顶层归口、领域对口为原则，按照需求提出、研究论证、归口上报、汇总审核、分类对接、检查评估的程序，建立需求对接机制，明确和规范提报主体、时机、内容、审批机构和对接的程序方法。战区应主要负责提报战时联合投送和日常战备、联合训练交通运输保障需求；军种应主要负责提报交通运输建设需求；由国家和地方各级国防交通主管部门协调军地有关单位部门对接落实。地方在设计制造大型运载工具、展开重要交通设施建设前，应充分征求国防交通主管部门和有关军事机关的意见，确保国防要求和备战需求融入重大工程、重要项目建设之中。

（三）补偿保障机制

应区分战时、急时和日常战备训练，分别制定完善动员征用民用交通运输力量资源的补偿措施和相关标准。对于担负动员支前任务的相关企业，在税收、贷款、财政补贴等方面，应给予政策支持，调动企业履行国防义务的积极性。应深入研究平时动用交战队伍、民用运力、交通设施参加战备演训的经费、装备、物资保障等问题，明晰军地职责分工，理顺保障关系渠道。应依托现代大型物流企业，拓展军事运输外包业务，尤其是军民通用装备物资、零散物资器材等，通过地方物流快递网配送，以缓解部队投送压力。

（四）检查评估机制

各级国防交通主管部门应协调军地有关部门，定期对民用交通运输资源贯彻国防要求情况进行检查督导，对拒不履行国防义务的企业和个人，依法进行惩处。重大项目完工、重大需求落地后，应及时组织检查验收与评估，防止出现军事功能不达标但仍能通过审验的状况。军队有关单位部门需制定交通运输军事斗争准备检验评估标准，结合战备执勤、实战化训练，对民用交通运输力量资源的军事功能以及快速动员、支援保障能力进行评估，达到以评促战、以评促备、以评促建的目的。