对依法推进各级政府履行国防行政职能的几点思考

韩志凯

内容提要：政府依法履行国防行政职能，是维护和贯彻军委主席负责制的政治要求，是构建一体化国家战略体系和能力的使命要求，是打赢新时代人民战争的制度要求，关乎党对军队绝对领导在国防建设领域的全面贯彻落实，关乎党运国脉军魂。当前，各级政府履行国防行政职能还面临诸多矛盾和问题：思想认识不够到位、职能区分不够清晰、法规制度不够健全。因此，强化政府履行国防行政职能，应从加强顶层监管、理清权责清单、构建职位体系、健全考评监督四个方面聚焦用力。

政府的国防行政职能，是指具有行政职能的政府机关及其公务人员，在法律规定范围内，在组织管理相关国防行政事务中应履行的责任和应承担的义务。当前，国防和军队改革深入推进，军民融合发展上升为国家战略，这对政府履行国防行政职能提出了新的更高的要求。

一、政府依法履行国防行政职能具有重大现实意义

习近平主席反复强调，强军是强国的一个重要战略支撑，也是我们党的一项重要战略任务。各级政府依法履行国防行政职能具有重大现实意义。

一是维护和贯彻军委主席负责制的政治要求。是党的执政能力在国防领域的重要体现，关乎党对军队绝对领导在国防建设领域的全面贯彻落实，关乎党运国脉军魂。

二是构建一体化国家战略体系和能力的使命要求。作为国家战略在各领域、各层次的“传导神经”和“调节阀”，各级政府担负着消除军民二元分离结构，消除各部门单打独斗，实现统筹谋划、整体推进和一体运用的重大责任。

三是打赢新时代人民战争的制度要求。继承和拓展新时代人民战争的组织领导力，急需在以政府为主体的国防建设各领域彰显党领导人民战争的特有政治优势，全面落实“大力支持国防和军队建设”的各项制度要求。

二、各级政府履行国防行政职能面临的诸多问题

改革开放40年来，随着我国国防体制的改革发展，国防经济、国防教育、国防动员等社会活动领域中的国防行政职能，已从法律层面明确为“政府主办”。但从现实情况看，各级政府在相关领域履行国防行政职能还面临诸多矛盾和问题，亟须加强。

（一）思想认识不够到位

在一些政府及相关部门，“军队办国防”的认识误区仍未彻底扭转。抓国防建设的主体、主位、主动意识不强，将对国防建设的领导管理职能弱化为维持性保障和表态性支持，甚至片面理解为拥军优属、过军事日、走访慰问部队、例行性会议等一般性事务性活动；没有切实将国防建设纳入地方经济建设和社会发展的宏观规划中，参与具体建设和指导实践的务实举措较少。另外，长期的和平环境，使国防行政这一事关国家安全与发展战略全局的“硬道理”，在一定程度上成了政府行政职能体系中的“软指标”。抓国防建设“靠感情维系、靠协调推动”的非正常状态还普遍存在，在一些长期建设项目上，“事由人设、事随人变”的陈规陋习还未根绝。

（二）职能区分不够清晰

在职能主体指向上，现行法律条款中，多以“国家”或“县级以上人民政府和军事机关”作为国防事权主体，指向较为模糊和笼统。

在国防行政执法中，担负国防行政职能的政府机构普遍缺乏行政执法权，而政府行政执法机构的执法范畴往往未包括国防行政工作，致使国防行政“执法难”问题较为突出。

在支出保障上，由于保障渠道不明，中央与地方、军队与地方、政府与企业，以及政府部门之间相互推诿的现象也时有发生。

在社会资源调控上，由于地方政府和行业系统指导和管理职能的界限不清、权责不明，也造成政府国防行政职能在部分领域难以落地落实。比如，全国的铁路网属于铁路系统垂直管理，相对独立于地方政府的管理，其运营行为更是脱离一省一市的管辖，造成地方政府在履行对军事行动的运力保障职能上能力弱化、意识淡化；同时，也因为对其规划与建设，地方政府只有建议权，致使站点设置与动员资源富集区域不能准确衔接，只能被动适应，加大了地方政府落实国防需求的难度。

（三）法规制度不够健全

十二届全国人大三次会议审议通过的《中华人民共和国立法法》，首次提出“国防行政法规”这一新概念。但从目前国防行政立法现况来看，发展还较为缓慢，或长期缺失，或零散分布不成体系，地方配套法规中更是存在诸多空白，滞后于国防建设改革发展现实需求。同时，对国防行政的运行大多缺乏程序性规范，在实际操作中无章可循的情况较多，制约了政府依法行政的能力。

从监督管理上看，国防行政还没有纳入政府行政监管体制，对政府国防行政行为的考核考评还不够制度化、规范化，存在行政领导的主观意志凌驾于客观职能评价标准之上的情况，“干与不干一个样、干好干坏一个样”的问题较为突出。

由于缺乏必要的行政监督，有些地方的城市建设或工程建设在规划设计时，对战时防护的考虑不足，地上建设突飞猛进，地下人防发展滞缓，甚至出现将“不建地下人防”作为招商引资“优惠条件”的短视做法；有些地方在城市开发中，不顾军事设施保护法规要求，在一些国防生产基地或军事管理区周边广建高楼大厦，致使这些地方的安全保障形同虚设；在交通运输设施设备的设计、建设和采购中，国防方面的要求也往往被忽视，一些具有重要战略意义的交通设施设备，战时难以满足动员需求和实现国防功能。

三、强化政府国防行政职能应依法推进落实

针对当前国家安全与发展面临的诸多风险与挑战，以及国防行政领域中存在的各类复杂问题，应在以下几个方面强化政府国防行政职能落实。

（一）统一对政府国防行政行为的监管职能

对政府国防行政行为实施监督与管理，与政府普通行政行为相比，既有共通性，还因跨越军地而具有特殊性。应以全面贯彻军民融合国家战略为统揽，以“党是领导一切的”核心思想为指导，将国家机关和各级政府的国防行政行为纳入中央和各级军民融合委员会的监管范畴。

（二）理清政府国防行政行为的权责清单

应着眼于政府国防行政行为目的的政治主导性、结构的军事主导性和形式的职能主导性，逐步构建并完善以“服从于军事”为核心的国防行政法规体系。其中，应重点把涉及中央和地方的权责分清、把政府与军队的责任划明、把政府有关部门的职责定实，确保政府的各类国防行政行为有法可依、执法必严、违法必究。

（三）立足责权平衡构建国防行政职位体系

责任到人，必须定岗定位。经调研发现，政府部门履行国防行政职能，普遍存在岗位虚设、编制散乱等情况。而且，越往基层，专职专司负责国防行政的岗位、人员缺口越大。应把国防行政体制建设纳入国家政治体制改革的大局加以统一筹划。尤其是在当前各级政府机构调整改革中，将构建一个职位、权利与责任相统一、相一致、相协调的政府国防行政职位体系，作为调整改革的重点，对于各级政府部门归口领导和管理国防行政事务起到关键支撑作用。

（四）建立健全对履行国防行政职能的考评监督体系

建立完善各级人民代表大会中负责国家安全与国防建设的专门机构，为国防行政相关立法和行政监督的开展提供支撑。参照“环保问责”的相关考评监督机制，将国防行政纳入中央专项督查范畴，国防行政同样需要“利剑高悬”。强化国防行政领域的党政同责和一岗双责，建立健全对政府国防行政部门及其负责人的考评问责制度，将履行国防行政职能落到政绩考核、领导干部评价及干部任免等实处。