城市发展集团资本运作思路探讨

于文周

[摘要]通常情况下，城市发展集团都是所在城市的投融资平台，2014年以来，国家相继出台了多项限制地方政府通过投融资平台无节制进行融资的政策，使得城市发展集团必须面临转型问题。在城市发展集团的转型过程中，需要切实转变企业职能，提高资本运作的能力和效率，改善企业的经营效率。需要对城市发展集团在资本运作方面存在的主要问题进行系统的梳理，并有针对性地给出具体的改进措施，以提高城市发展集团的整体经营效益。

[关键词]城市发展集团;资本运作;国有资本最优配置

[DOI]1013939/jcnkizgsc201930072

1引言

城市发展集团一般是由所在城市的地方政府或其机构所属的事业单位通过财政拨款或注入土地、股权等资产的方式设立的、承担城市发展和城市建设任务并具有独立企业法人资格的经济实体。按照新的政策，不允许政府再为城市发展集团的融资行为提供任何形式的担保，也不再允许以财政资金作为新增投资项目偿债资金的来源，在新的制度约束下，各地的城市发展集团就必须进行转型，需要将工作的重点转移到如何提高企业资本运作的效率和效果上来。

2城市发展集团资本運作中存在的主要问题

21行政干预过多

城市发展集团虽然是具有独立法人资格的经济实体，但是，实践中，城市发展集团的成立本身就具有一定的政治目的，是为政府重大投资建设项目提供投融资服务的，因此，城市发展集团的经营就难免会被打上政府的烙印，政府对于城市发展集团的资本运作也存在不同程度的介入和干预。在目前条件下，在城市发展集团资本运作过程中，政府的适度介入虽然有必要，但是，政府的行政干预只能起辅助作用，仍然必须由市场发挥决定性作用。然而，实际情况是一些城市发展集团的资本运作并不是从投资项目的经济效益和资本配置的效率出发，而是把本来不具备经济效益的项目作为融资的载体，以政府作为担保，运用资本运作的方式进行融资，结果使得城市发展集团只是作为地方政府融资的工具存在，根本难言经济效益，城市发展集团的规模越大，其所在地方政府的包袱就越重。

22资本运作管理制度不完善

随着经济全球化趋势的不断加快，企业之间的市场竞争日益激烈，对于企业资源配置效率的要求也越来越高，企业纷纷通过资本运作提高资源配置效率，实现企业的快速发展。企业开展资本运作，不仅需要建立一支掌握资本运作的专业技能、具有丰富的资本运作经验的业务团队，而且需要企业建立比较完善的资本运作管理制度，对企业的资本运作的相关环节进行规范和管理。实践上来看，无论是宏观上还是微观上，城市发展集团资本运作管理制度都不太完善，因为其成立本身就是摸着石头过河思维下的产物。

23资本运作的效率不高

由于城市发展集团的经营已经被深深打上政府融资平台的烙印，所以，也使得城市发展集团资本运作的项目主要是政府重点建设项目或公益性项目，整体看来，存在资本配置效率不高、投资收益率较低的不足，单纯依靠项目投入运营后的收入很难履行偿还贷款本息的义务，不得不依靠政府的担保或以政府财政资金作为融资项目偿还资金的来源。这说明城市发展集团在遴选投资项目时普遍存在可行性研究不充分、相关审核和批准程序不严肃的问题，深入分析产生这些问题的原因，归根结底还是在于城市发展集团在经营过程中的定位存在误区，城市发展集团如果仅仅把自己定位为政府的融资平台，把资本运作定位于完成政府安排的融资任务，完全扭曲了城市发展集团作为一个企业进行资本运作的本来目的，那么，城市发展集团的资本运作也就不可能真正走向市场，自然也就更不用说资本运作的效率和效果了。

3城市发展集团资本运作的思路和措施

31实现国有资本的最优配置

在新的政策环境下，城市发展集团虽然仍需要承担城市重大建设项目的投资运营的功能，但是，需要将企业的经营转到以经济效益为中心上来，城市发展集团的资本运作也要围绕实现国有资本的最优配置，重新进行战略定位，在投资项目的遴选方面，注重投资项目的收益率，尽可能降低政府行政干预的影响。具体来说，对于房地产开发等经营性项目，需要与政府脱钩，完全走向市场，其债务要转为一般企业债务;对于可以吸引社会资本参与的公益性项目，要按照市场化原则运作，政府通过特许经营授权、财政补贴、购买服务等方式履行相关职责;对于确实难以吸引社会资本参与的项目，由政府发行债券进行融资，企业仅承担项目运营功能。这样一来，城市发展集团才能真正引入市场机制，真正把企业当作企业来经营，其投资经营的项目虽然仍会以城市重大建设项目和公益性项目为主，但是，通过市场化的经营，仍然可以实现一定的经济效益。

32建立完善的资本运作管理制度

企业要想保证资本运作的顺利进行，就必须结合企业的实际情况，制定相应的资本运作管理制度，以促进资本运作各个环节的规范化和系统化。健全、完善的资本运作管理制度是企业资本运作持续、健康发展的基本保障。

对于城市发展集团来说，要建立完善的资本运作管理制度，需要着重加强以下几个方面：首先，需要制定专门的投资管理制度，对资本运作过程中投资项目可行性研究、资本运作方案制定、投资决策程序的履行等一系列环节进行详细的规定，以保证资本运作流程的专业性、规范性和决策的科学性;其次，需要制定专门的资金管理制度，切实做到项目资金的专款专用，项目资金专款专用是投资项目按计划顺利推进的根本保证，如果没有切实可行的资金管理制度对项目资金的使用进行严格的规范，也就难以保证项目资金能够完全运用到特定项目中去，必将会对投资项目的正常运营带来严重的影响;最后，要建立资本运作监督机制，只有构建强有力的监督机制，进一步对企业的资本运作进行规范，才能够有效地保证资本运作的效果。

33形成市场化的资本运作体系

对于企业来说，资本运作是一个专业性非常强的业务，在涉及资本运作的相关决策过程，要避免国有企业普遍存在的不尊重专业判断，拍脑袋决策，为兼并而兼并，为重组而重组，为融资而融资的外行行为。城市发展集团要完成企业的转型，提高企业资本运作的能力和水平，就必须在企业内部形成市场化的资本运作体系。首先，需要企业打造一支综合素质高、业务能力强的专业化的业务团队，资本运作涉及财务、法律、金融等多学科知识，需要相应从业人员具有复合型学科背景和较丰富的专业经验，打造一支业务能力强的业务团队是提高企业资本运作能力的前提;其次，需要企业形成市场化的资本运作流程，资本运作的目的是为了提高资本配置的效率，因此，应该通过专业、科学的业务活动，深入了解投资项目的市场前景，并据此制定相应的资本运作方案，由市场对资本的配置起决定性作用;最后，在资本运作过程中，要改变资本运作就是融资的片面认识，综合运用多种资本运作方法和手段，最大限度地发挥不同资本运作手段的功能，实现企业的资本运作目标。

4结论

国发43号文等一系列文件的出台，使得城市发展集团等形式的地方融资平台无法借助于政府担保进行融资，各地城市发展集团亟须进行战略转型。在城市发展集团的战略转型过程中，需要解决长期以来存在的行政干预过多、资本运作管理制度不完善和资本运作效率不高的问题，重新进行企业的战略定位，并从建立完善的资本运作管理制度和市场化的资本运作体系入手，对企业的资本运作进行改革，从而实现优化资本配置、提高经济效益的目标。

参考文献：

[1]谢志华，胡鹰 国有资产管理：从管资产到管资本[J]. 财务与会计，2014（7）.

[2]周鹏，吴栋 我国竞争性国有资产运营与监管的思路与方向[J]. 经济纵横，2010（8）.

[3]朱立新我国国有资本配置现状与改革思路[J].经济研究导刊，2018（14）.