美国研究型大学二级学院治理的制度与权力关系——基于章程文本的分析

何晓芳，宋冬雪

（1.大连理工大学高等教育研究院，辽宁大连116024；2.东北育才双语学校，辽宁沈阳110164）

随着大学学部制改革的深入推进，在校治理权力下移与系权力上移的共同作用下，作为二级组织的学院已经成为新时期权力高度集聚的基层治理单位，表现出与学校治理截然不同的治理文化。二级学院治理体系与治理能力建设，已经成为大学治理现代化的重要组成部分。就当前来看，学院治理现代化的重心仍然是制度建设，即通过改革与完善治理的体制机制、规则程序，推动治理体系的日益完善，实现治理的制度化、规范化与程序化的过程[1]。在当前我国大学所面临的治理环境下，治理体系建设更具有奠基意义。然而，治理并非仅为规则体系的静态表述，还包括文化影响的动态场域。这些因素共同作用于治理主体实现治理目标的综合能力。对二级学院治理的制度与文化的探索，是对大学治理体系与治理能力现代化建设的重要维度。

大学治理研究发轫于20世纪六七十年代。当时随着世界范围内大学生运动的兴起，大学民主化管理成为研究热点，由此引发有关构建大学治理结构的呼声，主旨是在保障学生和教师参与大学治理的权力，以促进大学的民主管理。20世纪末以来，大学治理的环境发生诸多变化，政府公共财政拨款减少、高等教育竞争加剧，大学治理再次成为学者研究的焦点，其主旨在于建立科学的治理结构，以提升大学决策和运营的效率以及应对内外部各种变化和竞争的能力。我国的相关研究自20世纪90年代以来逐渐增多，以国别研究或比较研究为始，对大学治理结构[2]、治理模式[3]以及府学关系[4]等大学治理领域中的经典议题进行探讨。在现代大学制度建设的背景下，大学内部的“权力类型及其互动关系”受到广泛关注，诸多研究围绕着大学不同权力类型间的博弈与关系展开[5-9]。在近30年的国内相关研究历程中，对于“校级治理”以及“治理结构”的研究偏好是显而易见的。一方面，相对于学校层面上的治理，对二级学院治理特殊性的认识仍有待加强，“无论在政策层面、研究层面还是实践层面，对二级学院治理的关注都不够，呈现出‘四多四少’的情况”[10]。另一方面，对治理结构等静态治理体系的研究较多，对于治理文化以及治理过程的探讨偏少。部分学者分别从结构-功能[11]、组织性质与结构[12-13]、院长角色[14]等维度探讨了二级学院治理改革的现实问题与治理结构优化。其中不乏关于学院治理改革实践的探讨，如杨颉基于改革实践所提出的“院办校”路径，是对学院治理改革实践问题的深度反思[15]。但治理是动态的，是将静态的制度体系与章程文本动态呈现的过程与结果，相关研究并不多见。

一、二级学院治理的特殊性

伯恩鲍姆（R. Birnbaum）在一篇文章中对当前美国大学治理模式提出拷问，即“共治（shared governance）模式是否走向终结？”[16]。答案是否定的。他认为，共治非但不能走向终结，还要走向深化。他提出了治理的两个维度，即硬治（hard governance）与软治（soft governance）。“硬治”指“组织内部带有约束力的治理结构、规制与系统，它们共同规定了组织内部的权力关系、特定的组织程序，以及组织成员必须遵守的政策和规程”。“软治”指“组织中有助于发展和维护个人和群体规范的社会关系和互动系统”[16]。可见，伯恩鲍姆所提出的两个治理，其实是治理应该关注的两个层面，即规制与文化。规制的合法性源于庞大的大学组织内部的科层管理逻辑。如今的大学早已不是中世纪的学者共同体或行会组织，其组织规模与科层化程度往往是呈反比的关系。权力的逐级分层分类配置是现代大学组织得以有效运转的必然与必需。然而，大学组织的治理又不能完全遵从于科层逻辑，多元利益群体基于各自行为逻辑在交流与对话基础上的互动，犹如大学机体中的血肉填充在由规制形成的骨架中。因此，制度是治理的硬连接，而文化是治理的软着陆。二级学院治理有着与学校治理截然不同的鲜明特色，同时也隐含地存在诸多难题需要破解。

首先，学院是大学组织科层体制的中末端，存在实质的权力委托代理行为。在某种程度上讲，院长的权力直接来自于学校的权力委托。在国外大学中，校长将部分权力委托给教务长，而教务长再将其权力委托给院长。科层管理体系保证了权力执行的高效率，其中的每个节点在决策问题上均保留了实质的影响力。然而，科层体制极易出现治理风险。如院长（代理人）可能偏离学校（委托人）设置的目标，而学校又很难监督院长。同时，在实施契约的过程中，院长很有可能采用机会主义策略，最大程度上追求自身利益而忽视学院目标。在制度经济学领域中将此类问题称为“信息的非对称性”，进而产生治理风险。因此，学院治理体系需要形成内部权力主体间的制衡与监督机制。

其次，学院治理的核心是学术治理，但治理成效受到行政权力与学术权力间协作水平的直接影响。学院治理的对象绝大部分是学术事务，或在很大程度上与学术事务有关。相对于学校治理，学院中学术权力和行政权力往往交融为一体，彼此无法相互剥离，学科建设、专业建设、科研绩效、聘任晋升相关的决策是典型的学术治理范畴，但同样需要行政权力的支持与配合。因此，学院治理是以学术治理为核心的多元权力交互的关系场域，行政与学术治理主体需要在一个界限相对清晰，但协作必须充分的治理结构上实现集体决策，以保证治理的合理性和科学性。

再次，学院治理的本质是在“科层结构断裂”场域中的文化治理。学院是大学基层组织，其治理的难点在于科层体制的合理性基础受到学术影响力的合法化冲击，具体表现为教授们对于聘用晋升、课程设置、学术规范等事务决策是合法的，且实质影响力较大。教授往往不受制于院长、系主任等管理者。这种现象在研究型大学比较常见，可称之为“科层结构断裂”。行政与学术权力的行为逻辑完全不同，没有哪一方真正掌管着学院。在某些学者的研究中，将这种现象形象地描述为“牧猫”之旅[17]。因此，好的学院治理实际要解决三个问题：一是促使个体化、多元化、松散的学术个体借由某种制度安排形成“治理群体”；二是在规制的框架下实现不同“治理群体”的对话与交流；三是在利益协商的基础上，基于相互理解形成共同决策，并对决策享有情感上的认同，共同提高学院治理的参与度和民主性。这应该是“共治”文化的精髓，也是学院治理的内核。

二、美国研究型大学二级学院治理的制度设计与权力关系

为了梳理美国研究型大学二级学院在治理制度建设与治理文化上的特点，研究选择了密歇根大学、耶鲁大学、杜克大学这3所各具特色的学校，作为美国不同类型研究型大学的代表，重点挖掘了包括3所文理学院与3所专业学院在内的共计6所二级学院章程，包括其内设教师评议会、理事会、委员会的各类章程、教师手册等重要制度文本（见表1）。从其文本表述中，抽取3所研究型大学二级学院治理的权力主体及其权力作用关系，从5个方面解构了治理结构的一般特点与权力配置方式，并重点分析了静态规制与结构中的治理文化与价值选择。

表1 美国研究型大学二级学院治理制度文本

（一）学院的权力中心及其权力范畴

在美国研究型大学的二级学院章程文本中，一般会赋予教师评议会、理事会在学院中的最高法定权力主体地位[18]。《密歇根大学董事会章程》和《密歇根大学学术治理章程》规定，学院教师评议会“享有学院最高权力中心的法律地位，拥有学院结构设置、学院权力运作，以及为学院内部各项事务制定规范和规则的全部权力”[19-20]。杜克大学文理学院理事会章程中，肯定了理事会作为学院治理的核心地位。“大学教授不在学院的个别系和部门行使其权力或职能，他们的所有权力和职能都委托给学院理事会，同时还授予理事会解决学院各个学科之间争议的权力”[21]。而耶鲁学院的权力中心则是教授会（Faculty），章程中规定了教授会的组成结构。“能够受邀出席文理学院教授会的成员包括：文理学院内所有学系和专业的梯级教师，所有级别的全职助理、全职高级讲师和超过一年任期的全职讲师。当对本科生事务进行决策时，教授会还会邀请其他与本科生事务有明显相关关系的其他成员。所有参会者均有投票权。”[22]。从这个角度来讲，学院最高权力主体的构成是多元的，并不完全由教授组成，还包括副教授、助理教授，以及长期在学院任职获得授权的讲师和其他人员。学院的学术治理可以实现学术群体内部各利益主体的充分协商。

该治理主体享有两类权力：一类是“学者治学”，即代表学院全体教师群体行使学院内部课程与教学、专业与学科、聘任与晋升等学术事务治理的最高立法权与决策权；另一类涉及“学术治院”，即享有学校章程未包括的学院内部除学术事务外其他事项的参与决策权。应该说，在对学术事务的决策上，教师评议会、理事会与教授会拥有绝对权力，但对于行政事务也拥有很大的影响力。不同学院的章程文本中也多次提及教师评议会与理事会等可以审议监督院财务预算等行政事务治理过程，并施加重要影响[23]。但是不同类型的学院对于“学者治学”与“学术治院”的认同度存在差异。如果借助“连续统”思维来看，大部分研究型大学的二级学院均可做到“学者治学”，但未必做到“学术治院”，耶鲁大学在连续统上的位置最为接近后者。因此，克拉克·克尔这样评价：“在美国，耶鲁大学是最先将权力转让给教授的大学。”[24]

（二）院长角色及其在学院治理中的影响力

治理涉及两个概念：权利（rule）与权力（power），前者与授权有关，后者的实质是一种影响力。美国研究型大学的二级学院院长，是由校长亲自任命的。弗里德曼在分析美国大学校级治理结构时，特别将院长的任命过程作为体现校长与董事会权力博弈的典型案例[17]。虽然院长并不是法定最高权力主体，但其往往拥有较大的影响力。以院长为核心的行政官团队，是由系主任、副院长、助理院长和由院长指定的行政负责人组成的管理团队，构成学院行政管理系统执行中心。院长是学院的首席执行官，由校长根据学院教师评议会或终身职员委员会的建议进行提名，由董事会任命产生，对外代表学院，在行政管理方面直接负责于主管的副校长或教务长。行政官团队其他成员负责在院长行使行政职能时对其进行协助，分工明确，各司其职，直接向学院院长负责。

院长在治理体系中的角色较为特殊，一方面是学院各项工作的首席执行官，享有对于学院各项决策制度与程序的最终审批权，享有对行政官团队中其他职位的任命权，治理的影响力不容小觑；另一方面，在治理制度设计上，同时自然成为学院重要委员会（如执行委员会、终身教职委员会）主席，负责主持委员会工作，借此对学术决策过程进行行政监督，其影响范围包括学院内部涉及教师职位晋升与聘任、教学质量与人才培养过程、学科与专业建设等学术治理的决策与治理过程。但院长虽为重要委员会的主席，却不享有表决权，只有当委员会投票数出现两方相等的情况下，为求治理效率方可投票，实现一锤定音，避免使治理陷入到学者间冗长的辩论中。其治理之道可谓非常精妙。这种制度设计在6所学院的章程文本中具有共性。以耶鲁大学文理学院的《教师手册》中的规定为例，“文理学院院长职责主要包括五方面：第一，对学院所有系所、学术项目（学科专业）与学术人员进行监督；第二，对关系到教师以及系所职能履行的相关学术活动和学术决策进行监督；第三，担任包括学院指导委员会、师资委员会等多个委员会的主席，组织委员会的日常运行；第四，与各类学术与行政人员紧密合作，就学院资源配置、教师发展和学术等问题进行共同决策；第五，批准并支持学院的教师招聘及所有学术任命的政策和程序。”[25]

可以说，院长是学院内部治理的组织者，并拥有对各项决策及治理制度本身的最终审批权，在其角色内涵上留有广阔的权力运作空间。虽然奉行学术治院，但学术权力的行使同样需要有力的监督，如果在学术权力运行失当与决策失误的情况下，院长仍可通过最终审批权驳回某项议案，并迫使其重新回到前面的审议程序，以维护学院整体利益。因此，耶鲁虽为“教授治理”传统浓厚的大学，其院长权力还是得到了强化。同时，制度给予院长在委员会中的主席地位，但并未授予其投票权。这是出于两种治理风险的考虑：一是为了制衡院长过度干涉学术决策，二是避免在校院两级委托代理关系所产生的信息不对称的前提下，可能产生的学术与行政沆瀣一气所潜在的治理风险。

（三）学术与行政双轨并行的委员会集体决策模式

如果非对美国研究型大学二级学院的治理模式进行概括，“委员会治理”是最为合适的。委员会系统是美国大学治理中的委托-代理关系的最底层，由隶属于不同治理主体的众多各级各类委员会所组成。委员会系统既庞杂又严密，是治理实现的重要实体机构。

学术治理的主体是常设委员会（Standing Committees），以及由学院教师评议会、教授会、理事会单独成立的各专门性委员会，成员除院长外由学院教师评议会选举产生，一般覆盖到教授群体的一半以上，委员会主席由全体委员选举产生。杜克大学的文理学院理事会下设11个常设委员会。其中，本科生全球教育委员会是最大的常设委员会。该委员会目前由14名成员构成，其中包括1名主席，1名外语学科教师代表，3名不同系的教师代表和1名候补人员，由杜克大学学生会提名的1名本科生和1名候补人员，另外，还包括6名当然成员，他们分别是本科生全球教育办公室主任和3名副主任，由学院学术事务院长任命的1名代表，以及学院执行委员会的1名成员[21]。如此构成，既保证委员会与行政官团队的权力协商，又最大程度确保委员会的独立性。常设委员会的主要职责就是初步审议学院在某一范畴内的问题并提出建议，在行使学术治理权力的同时，监督学院行政官团队的各项活动，实现学术权力对行政权力的监督。常设委员会定期为院长提供专项调研结论及建议，同时对自身职能履行与工作规划进行汇报，实现常设委员会和行政官团队二者之间的相互监督与制约。常设委员会根据情况也会成立分支委员会。

管理咨询委员会（Administrative Advisory Committees）是学院行政管理系统的辅助和建议机构，直接向以院长为首的行政官团队负责，并接受其领导和监督，用以保证行政决策的科学性。管理咨询委员会的主席由院长任命，通常情况下由副院长担任，无需选举，但一般不连任。管理咨询委员会的成员则由院长、副院长任命。密歇根大学牙科学院共设置16个管理咨询委员会。以其中的“战略规划委员会”为例，其成员涵盖全院教师、职工、学生等代表，任期3年，不得连任。章程中规定，该委员会须每年向院长办公室提交某一指定领域或学院综合发展书面研究报告，对委员会当年的履职情况进行汇报，并为第二年学院的相关行政决策提出建议[26]。总体来看，管理咨询委员会的主要职能是，促进学院行政管理工作的科学性与合理性，定期向院长办公室提交对学院发展相关的书面分析报告，直接向院长提供相关咨询或建议，也可独立开展自主规划的学院专项调研任务并提交相关分析报告和对策建议。

常设委员会和管理咨询委员会相辅相成，二者共同为学院的学术决策和行政管理服务，同时受执行委员会监督，保证治理科学性。

（四）不同治理主体间的权力协商机制

院长与委员会系统之间的关系很好地体现了学术与行政权力间的协作与监督。除此之外，还有一个重要的权力主体，即执行委员会（The Executive Committee）。作为常设委员会之一，执行委员会是学术治理与行政治理的缓冲器与联络站，主席由院长担任，成员经选举产生，是包含有系主任与教授的混合权力治理主体。

执行委员会是学院最为重要的常设委员会，在学院治理结构中享有重要权力。密歇根大学牙科学院章程规定，执行委员会拥有多项职能：“既可为院长提供行政建议，又可就教学与人才培养政策制定开展调查；既有权代表学术人员参与学院重要决策，又有权审议其他常设委员的研究报告”[26]。杜克大学普莱特工程学院执行委员会的职能包括：就学院理事会相关工作向理事会主席提供建议；对学院院长、学术事务院长、行政团队以及学术团队工作进行审查与评估；确定理事会会议议程；与理事会共同任命、批准、监督常设委员会[27]。

从其职能上看，执行委员会是学院核心权力主体的委托机构，是学术与行政体系的联系中介。同时，执行委员会还是学院理事会和下设常设委员会的中介机构，代表学院理事会对其他常设委员会的工作进行监督，实现学术权力与行政权力的相互制约和协商，保证学院治理的透明性与公正性。因此，其在委员会系统中居于核心地位。耶鲁大学二级学院治理中还有一个重要的机构，即终身职员委员会（Boards of Permanent Officers），成员包括教授会中的终身教授、校长、教务长、院长，并由院长担任主席[28]。其背后的治理逻辑是，学院中的资深学者和权威管理者更了解学院的发展，也应享有足够的话语权。终身职员委员会同样是一种混合治理机构，受学校委托提名院长人选，受学院委托对内部除学科以外的教育政策及管理事宜提供建议，影响力较大，在某种程度上具有决策权。

执行委员会和终身职员委员会的设置，不仅使教师评议会、理事会、教授会主席的权力运行得到了有效的制约和监督，而且也发挥了其辅助学术与行政决策的作用。

（五）治理的运行制度与工作机制

美国大学学院治理主体的权力自信源于校院关系中完善的制度设计。治理取得实效的关键是制度设计。如果权力的运行是一场权力角逐和博弈的过程，制度本身就是跑马场上的“跑马道”。第一，不同的大学均在章程中对二级学院在基层办学中的权力主体地位进行了明确，对所有校董事会章程中尚未囊括的学院治理的全部权限进行了保留，这是保证学院治理取得实效的关键。学院的行政管理系统与委员会系统相得益彰，执行委员会与终身职员委员会将不同类型的权力主体及其权力糅合在一起，但治理效果仍然不错。第二，这种制度设计充分考虑到了学院权力边界模糊的问题。传统意义上的治理首先就要解决分权的问题，试图对不同类型权力进行“剥离”，认为权力分得越清越好。但实际上，学院治理最大的特殊性就在于，权力之间无法实现“剥离”，行政与学术决策互相根植，权力糅杂，无法细分，这是对于制度设计智慧的一种考验。因此，在上文对理事会、教师评议会、教授会、执行委员会、终身教职委员会等不同治理主体职能进行分析时，均体现出不同类型的权力界线相对明晰，但权力关系构成交叉与制衡的根本特点。第三，各级治理组织内部结构完整，议事规则明确。如多所学院在其治理章程中均明确提出遵循《罗伯特命令规则》[29]，要求对会议程序规则进行严格遵守，保留集体决议记录，以书面形式向院长、校长、董事会提交文件等，均体现着治理机制的程序化和规范性。第四，大部分学院在制度设计上做到了：（1）执行委员会的成员和系主任均没有资格进入其他常设委员会，保证常设委员会的独立性；（2）各级各类委员会成员通常任期三年，委员会采取错峰任期制，成员错峰流动，保证每年空出若干位置吸引更多成员加入，同时确保新成员和连任成员之间的平稳过渡。通过这种设计为治理体系引入更多“活水”，一是保证更大的治理参与度，体现共同治理的宗旨；二是避免个体长期控制，规避行政巨头与学术寡头的过度影响。

三、结语

学院治理有着鲜明的特殊性。在这样一个权力集聚、权力主体多元、利益诉求多样、治理空间广大的场域中实现“共同治理”，离不开制度设计的智慧，更离不开对于共治文化的体认与坚守。通过对制度文本的挖掘和分析发现，美国3所研究型大学的二级学院治理的制度设计正是致力于解决前文中提到的学院治理的几个关键问题：第一，在权力高度集聚又空间广泛的学院场域中，借由委员会系统将代表不同利益的个体组合形成治理群体，实现了集体决策，强有力地保证学院治理的合理性和科学性；第二，最大范围地吸收更多相关利益主体加入学院治理过程，提高学院治理的参与度和民主性；第三，最大程度上促成了各权力主体间的相互对话、协商与监督，这是“共治”模式的核心思想，也是学院治理所追求的理想效果。虽然这种制度设计并不能解决所有问题，如当前学界对于共治不可避免的低效问题也颇多指责，同时部分二级学院也越来越多地出现了集权化的倾向；但更多的学者仍然认为，共治的制度设计，不仅是促使大学这个古老又庞大的组织得以发展至今的制度保障，也是保护学院学术与行政决策科学合理的重要机制。治理不仅体现为学院制度的源头与归处，更体现了学院的精神和灵魂。关于治理体系的国际比较研究，如果在制度借鉴的维度上是有限的，那么在文化创新的层面上应该大有可为。在当前深入推进“双一流”建设的政策背景下，推进基层治理体系与治理能力的现代化对于我国一流大学建设意义深远。面对二级学院治理的典型问题，从制度建设与文化创新的两重角度探索治理之道，将是我国大学焕发基层治理活力，提升内生发展动力的重要途径，也将成为新时期大学治理现代化的重要内容。