国际高层次人才吸引的典型政策体系分析

黄海刚，连 洁

（对外经济贸易大学中国开放经济与国际科技合作战略研究中心，北京100029）

一、引言

在知识经济时代，创新创业人才在国别和区域间的地理流动变得日益频繁。作为全球化时代的重要人口学现象，它反映了一国人力资本的形态以及经济和科技创新活力。吸引“高技能人才”（Highly Skilled Talent）日益成为国家实施创新战略和建设创新型国家的重要政策表述和战略目标。20世纪60年代，“人才流失”（Brain Drain）的概念首次被提出，主要用来描述和解释高技能人才从外围国家向中心国家的单向、永久流动，以及由此导致的人才“输出国”（Sending Country）的净损失和人才“接收国”（Receiving Country）的“收益”（Brain Gain）。但是，近十年来，科技全球化、创新活动的共性以及新兴国家和经济体的科技政策优势，使得人才的单向流动被更为复杂和分散的“人才环流”（Brain Circulation）所替代。[1]不同于人才流失强调人才流动的线性模式，人才环流强调人才流动的三角模式以及人才流动所带来的积极的利益共享机制。一方面，相对于其他创新资本，高水平创新人才更容易跨越制度和贸易壁垒而在国际范围内流动；另一方面，与其他资源的竞争优势不同，“人”是全球化时代知识资本流动的载体，其所拥有的“缄默知识”需要通过个体间的互动来实现共享和传播。[2]人才环流理论认为，人才流动的复杂性难以用简单的数量计算来解释，它强调一种积极的补偿和共享机制，国家间在一定程度上可以通过高水平劳动力的流动来共享知识的创造和转移。[3]从人才流失到人才环流的范式转换，改变了政策制定者对人才流动效应的认知，认为高层次创新人才的国际流动，不论在特定国家层面还是国际层面，对促进科技进步都具有重要作用。[4]在这一背景下，不论发达国家还是新兴经济体，都将努力吸引国际高水平人才置于国家的优先发展战略，而在吸引国际高水平人才方面，公共政策发挥着重要作用。[5]

二、比较视角下高端人才吸引的政策体系分析

对“高技能人才是重要的创新资本和稀缺资源”的广泛认知，促使各个国家纷纷制定了符合自身战略需要、反映本国资源优势的人才制度体系。不同国家因经济社会发展阶段不同，不仅在政策工具的选择上有差异，在人才政策指向的目标群体上亦有差别。本研究从政策体系、政策工具、政策特点及典型国家等视角，分析当前国际范围内（主要包括领先的OECD国家、“金砖五国”、主要的移民国家以及其他可获得相关政策文本的国家）人才吸引战略的主要模式和政策特点。研究认为，以领先的OECD国家为代表的“以知识和技术换公民”，以新兴经济体国家为代表的“以资本换人才”以及以传统移民国家为代表的“散居者策略”是当前国际范围内吸引高技能人才的三种主要政策体系。

（一）“以知识和技术换公民”的政策体系

以“知识和技术换公民”（Talent-for-Citizenship Exchange），或称为“选择性移民政策体系”（Selective Immigration Policy），亦称为“积分入籍体系”（Point System），主要指发达国家将赋予高水平人才“公民身份”（Citizenship）作为其人才招募和吸引的主要策略和政策工具，它可以视为发达国家人才吸引的制度和资源优势。其政策目标是利用先发优势来吸引国际范围内的高端创新创业人才，例如精英科学家、前沿科技和产业领域的技术人才和创业人才等。在这一政策体系中，获得目的国的“公民身份”是影响人才流动的一个相对独立的影响因素，高技能人才通过自身的专业技能和对劳动力市场的贡献来换取目的国的公民身份，以此获得职业发展机会、更好的经济收入以及未来可期待的稳定的生活保障。从政治层面来看，“公民身份”作为人才招募工具，它丰富和深化了传统对公民身份是“集体认同和角色归属的理想表述”的概念范畴，强调在国家和区域间发展极度不均衡的背景下，稳定和富有国家的“公民身份”是一种能够影响个体幸福、自由和发展机会的重要资源。[6]作为有效的全球人才竞争策略，加拿大、澳大利亚、新西兰、德国、英国、瑞典等国家纷纷利用这一政策工具，吸引创新创业人才。欧盟在2010年对其成员国的调查中，27%的国家回应说，本国政府有吸引高技能移民的相关政策，其中发达国家的比例高达47%。[7]不过，这并不意味着政府会将其作为一种易得的商品。相反，在实施这一策略时，政府往往会制定一套谨慎、缜密、灵活的政策方案，并将其作为经济和社会发展战略的一部分。

这一政策体系主要包括国家的移民法、“绿卡”制度和签证制度相关的政策，还包括与外国学生相关的高等教育政策（图1），这些政策是通往“公民身份”的主要路径。从具体国家来看，加拿大于1967年开创性地实施了具有深远影响的积分入籍体系。[6]这一体系的最大优势是政策的灵活性和稳定性。它一方面可以根据劳动力市场的变化以及国家经济发展对不同专业人才的需求而进行调整，同时对高技能劳动力的吸引立足于人力资源的长远谋划和布局，而不是临时缓解劳动力市场的技能短缺。另一方面，这一政策避免了签证制度的频繁变化所带来的威胁以及临时雇佣状态所带来的不安全感。加拿大的积分入籍体系为发达国家吸引高技能人才提供了一个具有启发性的案例，它代表了一个理想的模式，即一个相对较小的经济体如何利用移民政策来抢占全球人才竞争的份额，甚至与巨大经济体相抗衡。加拿大的移民政策在成功吸引高水平人才的同时，也产生了积极的政策扩散效应，引发了其他国家政策制定者的关注和效仿。澳大利亚于1973年实施了一项更加审慎、缜密的新技能移民选择体系，这一新体系与加拿大1967年实施的策略相似，主要是建立一套统一、详细的人才选择评估体系，降低移民官的自由裁量权，使得选择过程更客观，并将其作为人力资本积累、科技创新、重燃生产力和经济发展的动力机制。[8]与此同时，澳大利亚在20世纪70年代中期大量投资新移民的安置项目，相比于其他国家，澳大利亚鼓励社会接纳新移民，这些政策均取得了很好的效果。[9]

1991年，受加拿大和澳大利亚相关政策的启发，新西兰开始实施高水平的人才准入和积分体系，以帮助新西兰经济的持续进步和激励创新。新西兰政府分别于1995年、2002年和2003年对这一体系进行了调整。2003年，新西兰通过了移民修正案，并创造性地设立了“人才签证”（Talent Visa），通过政府与商业界的合作加强人才招募的针对性和有效性，简化人才招募的程序。这一策略同样产生了政策扩散效应。2011年，澳大利亚对签证程序进行了大幅改革，以简化签证程序，降低财政负担，并设立了研究工作签证，允许在澳大利亚取得学位的研究生留澳工作；2012年，加拿大推出了关于私营部门移民政策的新体系，在新制度下，由雇主而非官僚机构来评估签证申请人的资质，从而确保新移民具备企业最需要的知识和技能并能迅速投入工作；[6]英国于2002年公布了关于高技能人才移民的一套复杂积分体系；德国也进行了移民政策的重大改革，以竞争性的市场导向策略代替传统的无条件准入政策，为来自非欧盟国家的特殊人才（尤其是 IT 人才）提供申办“绿卡”（Green Card Scheme）的快速通道；瑞典实施了新的“选择性准入政策”（Sweet Deal Admission Policy），主要从欧盟外部吸引高技能人才，对满足其高技能职业目录的人才及其家属自动授予永久居留权；2009年，欧盟推出的“蓝卡”（Blue Card）制度加速了人才流动和竞争，这一制度目前已在部分欧盟成员国执行。

此外，为了吸引海外投资和高水平创业人才，很多国家进行了签证改革。目前除了美国外，很多国家设立了新的签证类型——“创业签证”（Start-up Visa）。一些国家为了吸引高层次人才，还专门设立了“人才签证”（Talent Visa）。2016年，法国设立了“高技能外国人及其家属人才签证”（Talents Passport for Highlyqualified Foreigners and Their Family Members）； 爱尔兰将其绿卡改为“关键人才就业许可”（Critical Skills Employment Permit），还设立了“科学签证快速通道”（Fast Track Scientific Visa）以及“创业签证项目”（Start-up Entrepreneur Programme）；新西兰设立了“全球影响力签证”（Global Impact Visa），通过政府和私立部门合作来吸引和支持高技术企业和投资者；西班牙在2013年通过了创业法案及创业签证，以促进投资者、企业家以及高层次人才和研究者的家庭团聚。从近期的改革来看，对投资的金额要求有降低的趋势，但对公司类型有了更高的要求，倾向科技型企业和优秀的创业人才。[10]总体来看，发达国家在国际高端人才争夺中仍然处于有利地位，这些人才在国家的经济、科技及产业的发展和创新中发挥着关键作用。以美国为例，数量众多的“外国出生”（Foreign-born）的工程师和科学家是美国科技创新的主要智力来源。“美国政策研究基金会”（National Foundation for American Policy）对外国出生者在美国创业公司创建和管理中的角色开展了研究，结果显示，美国近一半获得“风险投资”（Venture-funded）的初创公司的创建者中，都至少包括一名移民，如果将样本扩大到领先的高科技公司的高级管理人员或产品开发小组成员，这一比例上升至75%。研究还发现，在这些公司中，每一位外国创业者平均创造了约150个就业岗位。

图1 “以知识和技术换公民”政策体系的主要政策工具、代表性国家和政策特点

（二）“以资本换人才”的政策体系

发达国家依据其先发优势和资源禀赋，建立了较为完善和灵活的人才吸引政策体系。然而，伴随着新兴经济体的崛起以及这些国家人才吸引的政策优势，愈来愈多的国家开始加入全球人才竞争，发达国家的绝对竞争优势受到挑战。例如，巴西、印度、南非、中国、俄罗斯等“金砖”国家主动参与到全球人才竞争中。此外，一些发展中国家和人才流失国也通过双边和多边合作，努力从人才环流中获得经济与社会发展的智力资源（表1）。

从政策过程来看，尽管新兴经济体和后发国家的经济获得迅速发展，但人才聚集所需要的制度和环境要素受制于历史因素，短期内难以形成绝对的竞争优势。因此，“竞价”（Bid）策略是这些国家较为有效的人才竞争工具，其人才政策的目标主要是吸引高层次人才的回流，如留学生及散居于世界各地的科学家和企业家。这一策略的主要政策工具包括具有国际竞争力的经济激励包和社会服务包，还包括提高R&D支出和科研资助水平、改善高等教育质量和机会、税收减免、教育资助等。随着经济的发展、科技创新实力的增强以及高等教育体系国际化程度的不断加深，一些发展中国家逐渐将“国际高端人才”作为其日益重要的高层次人才来源。

在巴西，缺乏高技能人力资源是该国经济发展面临的主要瓶颈。近年来，巴西政府通过政策努力，吸引了越来越多的外国专业技术人才，满足了劳动力市场对人才的需求。尤其是2008年经济危机以来，欧盟国家和美国受经济危机影响，高端劳动力市场萎缩，使得数以千计的高技能人才出国寻求更好的工作机会。巴西由于受经济危机的影响较小，凭借极其强劲的经济发展前景、颇具活力的劳动力市场和较低的失业率（2012年失业率为5.7%），以及具有竞争力的薪资水平（2007-2012年间，巴西每天会诞生19位百万富翁）和较高的R&D支出（2000-2010年R&D支出增加了50%），从发达国家吸引了大量IT、工程、化工和石油领域的高水平创新人才。根据巴西劳工部的数据，2008年到2013年，巴西签发的外国技术人才的签证数量增加了60%，其中一半以上的高技能人才都集中在巴西圣保罗的工业园，人才来源国主要包括美国、菲律宾、英国、印度等。[11]

在科技创新领域，巴西通过一系列创新行动计划提升科学研究水平和研究生教育质量，如“巴西科学、技术与创新行动计划”（Action Plan in Science，Technology and Innovation，PACTI）和“巴西国家教育规划”（Brazilian National Education Plan）。[12]巴西教育部、科技与创新部发起的“科学无边界”（Science withoutBorders Program）项目则主要通过扩大国际人才交流和流动，提高巴西的科技和创新竞争力。

表1 若干国家主要的人才吸引政策

在南非，高技能人才的外流是过去几十年该国经济发展和劳动力市场面临的最为严重的问题。自2008年经济危机以来，一些研究显示，这一状况得到了很大改善，已经有35.9万名南非高技能人才回国工作。[14]2006年，为扭转人才流失的局面，吸引世界一流科学家，南非科技部实施了“首席科学家计划”（South African Research Chairs Initiative，SARChI），这一计划的主要目标是加强和改进南非公立大学的研究和创新能力，培养高质量的研究生，应对国家面临的社会经济问题。[15]研究显示，这一资助计划提升了南非的研究水平和研究者的绩效。在俄罗斯，作为“2009-2013计划”的延续，“创新俄罗斯科研与科教人才联邦专项计划 （2014-2020）”（Federal Targeted Programme for Scientific and Scientific-Pedagogical Human Resources of Innovation-Driven Russia for 2014-2020）作为国家科技发展项目的重要组成部分，力争到2020年在科学、教育、技术和创新等领域加强高水平人力资源储备，建立平衡、稳定以及更具创新活力的人力资本形态，实现俄联邦创新驱动发展的战略任务。[16]“2014-2020计划”将通过增加资助力度和延长资助周期，支持更多成功的研究团队和科教人才的国际流动，引进更多年轻的海外人才，建立一支具有国际竞争力的科研队伍。2010年，俄罗斯修改了其移民配额限制，为高层次人才进入俄罗斯创造有利条件。[17]2013年，俄联邦移民局就在俄外国人取得居留证的问题草拟了政府决议草案，旨在通过实施积分制吸引外国人，未来积分制或将替代当前的配额制。

需要指出的是，在“金砖五国”中，中国政府实施的以“千人计划”为代表的海外高端人才战略，不仅吸引了大量海外人才回流，同时在国际上也产生了积极的影响，这些归国人才成为我国科技创新的主要推动者。中国的高端人才政策具有典型的政府主导和变革渐进性特征，其产生与变迁既是国内经济、政治以及产业结构转型的一部分，也是全球化时代对竞争和卓越逻辑的主动、积极回应。从政策的实施过程来看，中国正通过强调人才吸引政策的高度选择性和差异化补偿机制来实现高端人才与优势产业的精准匹配，同时也在从单一的项目制向构建一个统一、高效和系统的人才政策体系转变。

此外，其他的一些国家也试图在人才竞争的背景下，积极吸引高层次人才。例如，西班牙“拉蒙项目”的主要目标是吸引在国外工作的博士后研究者回到西班牙工作；“墨西哥科技委员会”（The National Council for Science and Technology，CONACYT） 为拥有博士学位、全职在大学工作的回国人员提供津贴；作为哥伦比亚的重要非营利性组织，COLFUTURO的主要目标是为哥伦比亚学生在海外接受研究生教育提供经济资助和可能性，其主要的资助方式是奖学金贷款，如果学生在国外获得学位后回国工作，将免除学生的部分贷款；印度正在讨论设立外国接触点，以鼓励在国外工作的印度人回国工作；菲律宾则通过政府从高等教育的管理中退出，鼓励私立大学和专业学院的涌现，提升高等教育的水平和质量，以吸引优秀的科研人才。[18]

（三）“散居者”政策体系

在人才环流背景下，很多国家不再将其外流的高技能移民视为最终的损失，而是将这一精英群体看作是国家经济社会发展的重要资源，这些移民在发达国家的政治、经济、科技和商业舞台上扮演着越来越重要的角色。20世纪90年代以来，吸引海外高技能人才群体的相关政策成为人口学、社会学、教育学、政治学和地理学的重要研究主题，“散居群体”（Diaspora）也正成为新的政策流行词，频繁出现在象征政策、宗教和文化政策、社会经济政策以及公民政策中。“散居”概念与以往对外流人口的负面描述不同，它本身衍生出了积极的符号，即散居在海外的精英群体不再是母国发展的“旁观者”，而是积极的利益相关者，这种象征联系被纳入到了人才输出国的国家治理体系中。[19]这些国家既通过强调文化和心理认同、赋予有限的公民权利等意识形态方面的努力，也通过提供具有国际竞争力的薪酬以及职业和家庭安置方案等激励与保障措施，吸引海外高层次人才的投资和回流，并逐渐形成了一个针对散居群体的新的公共政策领域。这种通过制定审慎、系统化的战略或一系列政策计划来建立和加强散居群体和“母国”（Country of Origin）之间的联系，并希望从与海外高层次人才群体的联系和互动中获得国家发展所需的经济与人力资本以及进入全球市场的机会的国家意图，称为“散居者政策”（Diaspora Policy）。[20]从根本上说，这一策略主要是受政治经济利益驱动、由政府主导的一种新的跨国治理模式。

以色列、印度、爱尔兰、马来西亚、南非、英国、德国等国家实施了这一政策体系（见表2），以吸引人才回流，发挥散居者在国家经济和政治生活中的作用。这些人才政策体系产生了积极的效果。例如，印度软件行业的发展几乎全部得益于高技能散居者的技术和投资，同时其健康产业、绿色技术的快速发展也得益于与高技能散居者的合作关系；20世纪90年代后期，爱尔兰的经济经历了史无前例的快速发展，被称为“凯尔特之虎”，这主要归功于IT和制药工业的蓬勃发展、大量高技能人才的回流以及由此带来的大量外商投资；以色列农业科技的创新和发展也得益于散居于发达国家的犹太科学家的回归。此外，一些尚未构建系统的散居者政策体系的发展中国家，也通过双边或多边合作来增加与散居者的合作和互动，例如南非和葡萄牙等。

表2 若干国家的典型散居者政策

三、主要结论及政策启示

通过国际范围内人才吸引政策的典型体系分析可以看出，尽管外部因素（例如全球化、新自由主义范式以及创新驱动的经济增长模式等）促使各个国家纷纷制定了人才吸引战略，但从政策的生成逻辑来看，不同国家根据自身的政治、经济以及人口特点，实施了差异化的人才吸引策略。从这些政策的实施过程及效果来看，可以得出如下基本结论：

第一，人才吸引政策具有嵌入性和复杂性的特征。人才环流是一个复杂的现象，旨在吸引高端人才回流的公共政策并不一定实现其政策目标。对拉美国家的研究表明，人才回流政策并不是解决高技能人才外流的最优战略。以墨西哥为例，由于缺乏对国内创新领域的投入，这类政策并不十分成功。在政策绩效方面，政治稳定性、研发和创新投入也是目标能否达成的重要影响因素。例如，一些国家高科技公司的成功，不仅得益于这些海外高端人才，还得益于政府对这一技术领域长期的研发投入。换言之，这类公共政策的目标达成是有条件的，对很多新兴经济体或发展中国家而言，吸引人才回流仅仅是一个策略，这种单一的政策工具既不能保证高端人才的聚集和回流，也不能确保创新的必然产生。因为“人才”的聚集和作用发挥需要良好的制度和创新的环境，必须将其嵌入到本国的知识生产过程和国家创新系统中，创造有利于释放人才潜力的环境和制度，才有利于政策目标的达成。

第二，人才吸引政策经历了全球扩散的过程。政策扩散是指政策创新经过一段时间，经由特定路径，在政府间传播并被采纳的过程。高层次人才政策体系的构建本身便是政策的国际扩散过程，在具体的扩散路径上，符合学者关于政策扩散路径的理论解释[23]。第一种路径是“复制邻国行动”，强调政策扩散的地理特征。例如，源于加拿大的积分入籍政策体系，沿着区域边界扩散至美国、澳大利亚等国家。这种扩散可能源于敌对国或竞争国的效法和合作冲动[24]。第二种路径是在具有相近文化和社会经济特征的国家间扩散，也称为“横向扩散”（Lateral）。“以资本换人才”和“散居者策略”的这一扩散路径十分明显。在前者中，发展中国家在互相学习中获得政策信息或启示；关于后者，以色列和爱尔兰作为传统的散居国家，犹太人和爱尔兰裔广泛分散在世界各地，两国政府均通过散居策略来为国家吸引侨汇、外商投资和高技能人才。第三种扩散路径为“等级扩散”（Hierarchical），即政策从发达国家向欠发达国家的扩散。例如，创业签证和积分入籍体系正在经历这一扩散过程，越来越多的欠发达国家正在以发达国家为向导，制定本国的人才吸引政策。总之，高层次人才吸引体系丰富了当前对政策扩散的相关研究。

第三，将人才吸引政策作为国家战略的组成部分，而非单一的创新工具。在人才竞争的语境下，高层次人才吸引政策不仅是国内事务，更是出于国际竞争的需要。因此，人才政策体系在各国都普遍经历了政策变迁过程，其动力主要来自全球人才竞争和国内发展战略的需要。例如，很多国家的移民政策理念已经从“边境管理和控制”转向“人才搜索的政策和工具”，并将移民政策纳入经济与科技发展战略的重要组成部分。2001年，新西兰政府在人才战略改革中明确表示“我们的移民政策一定是人才招募政策”，并在同年设立了人才签证，旨在更为便捷地从海外吸引高技能劳动力。此外，“散居者策略”也经历了明显的政策变迁过程，其招募策略从强调意识形态上的激励，如国家利益、种族归属和文化认同等，逐步过渡到强调个体职业发展和自我实现机会等。不过，不论是早期强调国家概念，还是后期强调专业化，都反映着这一时期的国家治理理念，都是实现国家战略和利益的工具。

第四，强调人才吸引政策的建构性和灵活性特征。尽管人才政策体系具有明显的政策扩散特征，不同的国家还是依据自身的资源禀赋和发展阶段，充分发挥人才吸引的制度、自然和政策优势，努力建构一个“最优策略”（Optimal Policy）。因此，强调灵活性、针对性和精准性是当前人才政策改革的主要特征。这一调整主要是基于劳动力市场、国家产业结构和创新格局的变化，及时调整人才政策目标，以有效回应市场的需求。以爱尔兰为例，爱尔兰通过“未来技能需求专家团队”（Expert Group on Future Skills Needs，EGFSN）来预测国家未来急需的高技能人才种类，加强人才吸引的针对性和高端引领。其他国家也通过对积分权重以及高技能人才需求目录的调整，强调人才需求的预测机制及布局策略，适应国家经济和产业发展的需要。总体来看，尽管各个国家都对高技能人才流动持更为开放的态度，但其移民以及相应的人才政策却越发严格、选拔性更高。

第五，防范政策失灵和政策偏离。尽管高层次人才政策的目标是吸引国家需要的高技能人才，但在政策的具体执行过程中，可能会出现政策失灵或政策偏离。主要原因有二：一是对于“高技能人才”的界定本身是一个十分复杂和困难的过程；二是政策执行中可能出现连带效应。欧盟就是典型的例子，许多欧盟国家的政策意图是吸引高技能人才和促进人才流动，但现实却背离了政策意图，导致更多低技能移民和难民的涌入。[25]欧盟移民政策的结构性局限说明，与吸引优秀人才入籍相关的政策具有极高的安全风险。另一个例子是巴西，尽管政府在努力吸引高技能人才，但由于缺乏与发达国家相匹配的移民政策，以及低效率的签证签发和费时的外国文凭确认程序等较高的制度成本，人才吸引政策或项目缺乏一套缜密的框架、战略或共同愿景，导致政策效果并不明显。这也是发展中国家普遍面临的问题。总之，人才政策并没有标准模式，一些国家采用“模式策略”来仿效硅谷，但受制于本国的社会和文化结构，这一仿效并不成功。这说明，人才政策相对于其他政策领域，其目标并非能在短期内实现，需要一个长期努力的过程。另外，发展中国家普遍采用资源互惠式的人才培育体系，例如将本国学生送到发达国家接受高质量的教育，这一“搭便车”行为可能会加剧人才外流的风险，墨西哥就是典型的例子。因此，高层次人才吸引政策的构建需要更加缜密的策略和安排。