中国教育政策改进七十年之若干反思——多维视角下的经验与启示①

李 军，徐 群

（1.西安大略大学教育学院，加拿大安大略N6A 3K7；2.安徽师范大学教育科学学院，安徽芜湖241000）

一、前言

1949年以来，教育政策的变革与改进也许经历了中国历史上涉及面最广、力度最大、获得成就最丰硕的七十年。进入21世纪以来，中国教育政策在本土化、全球化、多元化、数字化、分权化、市场化等方面积极尝试各种理念，有力推动了世界上最大教育体系的改进。在这一历史进程中，众多教育政策得以启动、尝试、改进，并由各级政府和教育机构具体地实践，如《2003-2007年教育振兴行动计划》（2004年）、《国家教育改革与发展中长期规划纲要（2010-2020年）》（2010年）、《国务院关于加快发展民族教育的决定》（2015年）、《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（2017年）、《关于加快建设高水平本科教育、全面提高人才培养能力的意见》（2018年）、《新时代中小学教师职业行为十项准则》（2018年）。随着主流意识形态的确立，中国的政策制定者和实践者推行了广泛的教育政策改进，以应对来自教育、政治、经济等方面的各种需求。过去的七十年里，中国在政策方面的持久努力，已经使中国成为世界上最大的教育体系，并重新崛起为全球教育的领导者，赢得了国际上的广泛赞誉和学习。本文试图从公共政策的角度，对世纪之交以来中国教育发展与改进的奇迹作若干反思。

本文首先回顾了关于中国教育政策研究的最新动态，总结出四个核心主题：达致惠及每位公民平等的教育民主使命；促进个人和社会生产力的发展；基于实用的、作为国家优先的效率；促进国家建设和全球地位的民族复兴[1]。然后，作者聚焦于中国教育政策改进的三个关键领域——基础教育、教师教育和高等教育，分析其在经济、政治、文化和全球化等层面的具体表现。最后，本文提供了教育政策研究与改进的若干反思。

二、中国教育政策的最新研究成果

近年来，中国在教育政策发展方面引起了众多学者的广泛关注。郭玲[2]对中国8家教育政策核心学术期刊2004-2013年发表的781篇论文进行了梳理，发现这些研究大多集中在实践问题上（84.4%），而不是理论研究（11.8%）。她认为，这些研究在2010-2011年达到高峰，其中大部分集中在关于公平和质量的教育政策问题，符合中国社会经济和政治发展的总体模式。一些研究者还对不同层次的教育政策发展进行考察。朱天天等人[3]确定了高等教育政策发展对中国经济增长的影响，特别是对中国中部地区的影响。他们认为，教育政策的制定为促进高等教育的全面发展提供了一个间接的作用。在前人对中国高等教育政策研究的基础上，李军构建了中国高等教育发展的模式，即中国大学3.0[4]，他还提出了中国教师教育模式[5-6]。此外，Hong和Chen[7]认为教育政策发展是应对中国儿童教育变化的有效途径之一。Wang[8]通过对中国高等职业教育发展的实证分析，强调了更新职业教育政策的重要性。

自1978年改革开放以来，教育政策的发展与改进被普遍认为是中国的根本性转变，并在21世纪初得到加速。这些以市场为导向的改革以及全球经济对经济快速增长的追求，对中国的教育政策产生了重大影响。[9]据观察，这些研究至少集中于四个核心主题：“达致惠及每位公民平等的教育民主使命；促进个人和社会生产力的发展；基于实用的、作为国家优先的效率；促进国家建设和全球地位的民族复兴”[1]。

虽然在过去几十年里，关于中国教育政策的文献发表有一个不断增长的趋势，但这些已发表的研究存在严重不足[1，5]。首先，对中国的教育政策缺乏实证研究。在考查近年来中国师范大学实施国家教师教育改革的新举措方面，尤其如此。其次，很少有学者在政策研究的学科领域表现出扎实的专业训练，提出的分析往往既没有严格的研究设计或甄别恰当的理论框架，也没有采用合理选择的研究方法。最后，中国的政策研究者倾向于迎合教育政策的“政治正确性”。在这样一种研究文化氛围下，真正的政策问题很容易被忽视或掩盖，不受欢迎（非主流）的结论通常会被拒绝发表。

本文尝试提倡多维视角的理论框架[5]，以缩短这些差距，并对中国教育政策发展的三个关键政策领域（基础教育、教师教育和高等教育）进行经济、政治和国际化等多角度的考察与反思。简而言之，多维视角的政策分析框架是一个“虚拟、解放式的理论工具库，涵盖多种学科的探究方式”[10]。本文贯穿了经济、政治、文化和国际化四维学科视角的交互式分析与反思。

三、基础教育政策

就基础教育而言，一项重要的政策是九年义务教育政策，旨在为所有学龄儿童提供基本的学习条件。1986年颁布的《义务教育法》旨在为儿童的学习和教育提供人权的法律保障，该法于2006年修订完善。截至2016年，全国共有218900所学校，在校生1.45亿人。[11]从经济的角度来看，中国各级政府和学校都是根据现有的教育资源来做出政策选择，最大限度地提高教育产出。政策制定者和实践者所认可的是，基础教育入学率的提高可以作为社会经济发展的一个驱动引擎，因为一个国家的识字率被合理地推理为社会经济生产力的一个必要条件。1999年，第三次全国教育工作会议发布了《关于深化教育改革、加快经济发展的指导意见》。为此，中国在全国范围内完全展开了九年制义务教育，并宣告这一目标在2010年初已经完全实现。[12]

虽然很难确定对基础教育的投入与国民生产总值（GDP）之间有何直接的因果关系，但有一点可以明确的是，在过去的几十年里，两者有共同的历史趋势。[1]2001-2017年，我国国民生产总值与初高中升学率、基础教育财政支出、初高中生均财政投入等四项指标的总体相关格局均呈现出显著、持续的正相关。如图1所示，最近两个年代教育支出与GDP之间的时滞效应间隔假定为3年，我们有理由推论，包括九年义务教育在内的基础教育已经成为中国经济在21世纪初快速增长的动力之一。反之，同期中国经济的稳健增长为基础教育的发展和改进提供了必要而稳定的投入。

图1 中国基础教育和GDP增长的历史趋势（2001-2017）②

在过去几十年里，中国的基础教育一直被当作政治问题来看待。这里所指的是国家在生存和发展的教育行动方面的政治决心，反映了公共政策的权力和价值取向[13-14]。有关教育的工作会议和相关政策的发布，都切实反映了政治的实际需求。2002年，中国政府发布了《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》。2017年出台的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》聚焦于基础教育质量、各级人才培养、社会主义现代化建设等方面。

从文化层面看，基础教育政策的特点是始终把弘扬中国传统文化价值观作为课程、教育和学习改进的方向。比如，近年来中国教育政策的导向证明了对教师期待的传统回归（如“为人师表”）和促进教学的专业发展、道德发展。与此相一致的是，在过去的二十年中，传统文化中的“师德”在基础教育政策的制定中一直被重视。

在全球化方面，基础教育也被视为一个不断参与全球教育发展目标及其实施的过程。1948年，联合国教科文组织通过《世界人权宣言》，中国的九年制义务教育政策正是在此宣言推动下实现所有儿童受教育权的里程碑。事实上，1948年联合国教科文组织通过这一宣言之后，中国是世界上少数几个全面实施义务教育的发展中国家之一。近年来，中国正朝着12年义务教育制度快速发展。显然，中国早期基础教育政策的形成和借鉴在很大程度上得益于全球化进程，如课程标准化和学校改革。21世纪初以来，中国的教育成就得到了加拿大、法国、德国、日本、英国、美国等先进国家的广泛认可和赞赏，已成功地成为全球教育改进的领导者。

四、教师教育政策

和基础教育政策一样，中国的教师教育政策从一开始就作为经济发展的重要工具而嵌入到国家决策的驱动中。2001年，教育部颁布了《关于首次认定教师资格工作若干问题的意见》，积极发展教师教育，以满足在急剧变化的背景下的各种经济需求。教师教育改革的基本原理可以用一个简化的方程式来清晰地展示：TE→CT→QE/SA→QLF→MD/EG→NAC。[5]

由归纳的简化方程式说明，一个好的教师教育体系（TE）可以培养更称职的教师（CT），从而更好地提高教育质量和学生成绩（QE/SA）。更高的教育质量和学生成绩（QE/SA）可带来更高的劳动力水平（QLF），更高的劳动力水平（QLF）极大地有利于中国的现代化和经济增长（MD/EG），并最终提升中国的国家成就和竞争力（NAC）。基于这些假设，教师教育被认为是推动教育进步和经济发展的动力。

就政治层面而言，教师教育政策从来都是作为国家发展的政治动议。2018年，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》是在改革教师教育体系的政治话语下颁布的。同年，《教师教育振兴行动计划（2018-2022年）》强化了对国家教师教育体系的政治期待。在过去的二十多年里，中央政府反复强调社会主义建设必须依赖高质量的教育，而高质量的教师队伍是对此进行保证的关键所在。[15-17]

从文化层面来分析，不难看出传统的教师观始终贯穿在各项教师教育政策的文本中，折射了儒家的教师作用价值。在儒家传统里，教师是备受尊重的文化符号。[5]儒家的改革者荀子主张“国将兴必贵师而重傅”。唐朝的韩愈进一步提出，教师的作用涵盖“传道、授业、解惑”。李弘祺据此指出：“中国人此后对这一格言眷恋不忘，当作对模范教师的最好诠释。”[18]中国教师教育政策当中的工具理性主义价值观来源于儒家哲学的中庸实用主义，在近年来如火如荼进行的教师教育改进浪潮中屡见不鲜。[5]

从全球化角度看，中国的政策制定者和教育工作者对国际上的教师专业化持开放和拥抱的态度。最近的政策文件重申，教师首先必须是终身学习者和研究人员，“中小学教师要……提高终身学习的自觉性，不断拓宽业务知识、提高业务水平……积极参与教育教学科研，勇于探索创新……”[19]

教师教育政策将专业化和职业化视为全球教育改革趋势的必然要求。例如，时任教育部教师教育司司长管培俊对教师专业化的诉求主要表现在以下几个方面：“20世纪80年代以来，教师专业化形成了强劲的世界性潮流，极大地推动了许多国家教师教育新理念和新制度的建立……我们应该认真研究国际上教师教育的经验和发展趋势，结合我国实际情况，抓住历史性变化的契机，不失时机地推进教师教育的发展。”[20]

教师专业化是20世纪60年代以来世界范围内的教育运动，中国的教师教育政策也顺应了这一国际趋势，提高了教师的专业地位，提高了教师的工作质量。2000年，教育部颁布了《教师资格条例》，在全国范围内加强教师执业资格制度的实施，形成了提高学生、教师和学校能力的有效机制。

在过去的几十年里，中国教师教育政策的发展受到了社会经济、政治、文化和国际力量的多重影响。因此，分析这些多层因素能够帮助我们更清楚地看清它们内在的关联性。

五、高等教育政策

进入21世纪以来，中国高等教育政策的改进主要来自如下六个方面的巨大需求：追求世界地位（“双一流”建设运动）、系统性市场化、革命性大众化、结构性优化、组织性数字化以及全面国际化。这一发展与改进的模式，已被概称为中国大学3.0模式。[4，21]事实上，它与早期的中国大学模式有着根本不同。当前，中国高等教育政策的目标是从质量、公平、效率、服务四个方面系统地改进高等院校，以服务于国家建设。

从经济角度看，中央政府在过去几十年里一直发挥着主导作用，不断向高等教育系统投入必要的财政资源。高等院校有足够的财政投入，期待在学生的学习、知识生产和转移，以及向地方、国家和国际社会提供的服务方面，取得最大的产出。由于中国经济快速增长，自2010年以来，中国的国内生产总值已位居世界第二[22]，高等院校在20世纪80-90年代的财政限制得到了极大的纾解。更重要的是，中国大学的科研能力在这几十年里得到显著提升。例如，中国在SSCI出版物中所占的世界份额从1978年的0.01%上升到2007年的0.67%，其中超过一半是在过去的10年中发表的。[23]这主要得益于资金和人员方面的加速投资。

如图2所示，在过去的几十年里，中国GDP的增长与高等教育学生毛入学率和财政支出及研发经费支出有着相同的历史趋势，非常类似于图1中基础教育投入与GDP的关系。2001-2017年，两者之间的总体相关格局呈现出显著、持续的正相关，和图1相类似。最近20年高等教育支出、研发支出与GDP之间的时滞效应间隔假定为4年，我们有理由推论，高等教育已经成为中国经济在21世纪初快速增长的动力之一。反之，同期中国经济的稳健增长为高等教育的发展和改进提供了必要而稳定的投入。

图2 中国高等教育、研发和GDP增长的历史趋势（2001-2017）③

中国高等教育政策的发展与改进也是国家政治的体现，因为几乎所有的高等教育动议都是由政治需求推动的。前文提到的关于高等教育质量、公平、效率和服务等六大改进主题，都被作为政治任务在全国高校广泛执行。2013年中央政府发布了《中西部地区高等教育振兴计划（2012-2020年）》，旨在解决东部发达地区与西部相对贫困地区的高校发展不均衡问题。该计划的重点是促进中西部地区高等学校的优先发展，以缩小其与东部发达地区高校的差距。政策的目标领域包括院校和学科建设、人才培养、科研能力、服务和网络、基础设施、技术革新等。

关于高等教育质量的政治规划也优先与国家建设紧密相关，其中最引人注目的议程包括20世纪90年代末的“211工程”和“985工程”，以及2017年《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法》宣布的“双一流建设运动”[24]。最新的政策旨在提高全国高校和学科的质量，为全球高等教育树立发展与改进的新标杆。上海交通大学2018年世界大学学术排名显示，中国分别有12所和50所大学进入世界大学前200名和前500名。而在10年前，中国几乎没有一所大学的竞争力如此之强。

从文化角度看，高等教育政策在塑造中国传统价值观和规范方面发挥了重要作用。回顾20世纪90年代早期，中国领导人一直在呼吁高等教育的文化使命。例如，时任中共中央总书记江泽民主持了北京大学百年校庆的仪式。在校庆仪式上，他将中国一流大学的使命概括为“培养和造就高素质的创造性人才的摇篮，认识未知世界、探求客观真理、为人类解决面临的重大课题提供科学依据的前沿，知识创新、推动科学技术成果向现实生产力转化的重要力量，民族优秀文化与世界先进文明成果交流借鉴的桥梁”[25]。近年来，中国高等教育的文化使命通过相关政策与中国文化的传统规范和伦理相结合。具体来说，教育部2018年颁布的《新时期高校教师职业行为十大准则》要求高校教师在职业和日常行为中坚持良好的文化价值观和职业规范。

在全球化方面，中国高校正在快速实现双向国际化。国际化的第一种也是最主要的模式是流入型国际化。到2016年，总共有来自205个国家和地区的440000名国际学生在中国的大学学习，比1998年来自164个国家和地区的43084名国际留学生增长了9.21倍。[26-27]另一方面，中国高校积极参与流出型国际化，即在国际上的“中国化”进程。[28]例如，中国为世界高等教育界提供了全新的“世界一流大学”（WCUs）话语，这是后殖民背景下高等教育发展的一种有趣现象，近年来引起了全球的广泛关注。

另一个例子是2004年以来孔子学院（CIs）在世界各地的迅速推广。以需求为主导的发展模式使数百所中国大学与世界其他国家的大学合作，在全球范围内建立了孔子学院。这是人类历史上最大的语言和文化交流国际合作项目。[29-30]截至2018年底，中国已在138个国家和地区设立了548所孔子学院，其中非洲59所，亚洲126所，欧洲182所，大洋洲21所，美洲161所，注册学员超过186万。[31]通过孔子学院与海外大学合作的新方式，是中国大学国际化的一个里程碑，标志着中国高校正处于一个真正意义上走向全球的空前阶段。[30]

六、多维视角政策分析工具的应用与反思

在这七十年间，中国教育政策的发展经历了从传统到现代化、从本土化到国际化的根本性转变。在本文研究的三个主要政策领域中，经济、政治、文化和国际化四维学科视角帮助我们深度剖析这些政策的时代价值。

首先，多维学科视角的政策分析赋予政策的利益相关者和研究者多项选择能力，让他们能够研究政策的关键要素和特征。这是因为，一种学科视角可能比另一种学科视角带来独特的、更有意义的政策洞察。此外，它可能有助于以互补的方式研究教育政策发展的相互依赖、相互关联，甚至是隐藏的复杂性和活力。这样一种互补的、开放的、更平衡的分析能力，可以用北宋诗人苏轼所创作的一首经典诗歌予以说明：“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。不识庐山真面目，只缘身在此山中。”这首诗写的是庐山在不同的距离和高度，根据观察者所处的独特位置，可能会呈现出完全不同的形态。正如著名文艺评论家徐中玉[32]所指出的那样，苏轼的这首诗形象地告诉人们：从不同角度观察事物，所获得的印象各不相同。这说明事物现象的丰富性，也说明认识事物的本质是不容易的。局中人常常看不清事物的全貌和真相，就是由于受到认识条件限制的缘故。与这一多维视角概念类似的，是日本京都龙安寺的枯山水庭院所展示的禅宗哲理。

其次，从多维视角来看，中国教育政策的发展与改进受到经济、政治、文化和全球化力量等因素的重要影响。多维视角的分析框架可以促进政策决策者、实践者或研究人员分析问题、工具、战略、执行和评价，聚焦于经济、政治、文化和全球。不同的关注重点可以使不同的政策群体受益，这些群体对教育的改变有着不同的方向、驱动和需求，从而带来教育的改进。[33]

第三，在多维视角的框架下，没有任何一种经济、政治、文化或全球因素被视为单一力量来影响中国或全球教育政策的发展。这意味着，任何教育公共政策的决策者、实施者和其他利益相关方都必须确保能够相对全面地考虑各种力量相互依存、相互融合的影响，以确定其优先次序并使其成果最大化，而这些因素很容易被任何一种单一因素所忽视。

最后，必须认识到多维视角框架在教育政策研究中的作用和意义，并不局限于本文所聚焦的四大主题。事实上，还有更多的主题可以进行参照并相互补充。这些主题都有助于促进教育政策研究的多样性和全面性，例如理性主义、历史主义、分析哲学、批判主义、女权主义、后现代主义等。虽然它们可能有不同的体现（在某些情况下甚至是相反的），但分析力和解释力会因此变得更强、更平衡、更互补。

七、结论

中国作为世界上最大的教育系统，经历了曲折、多样的七十年改进历程。尤其是21世纪以来，中国的教育成就得到了许多发达国家的广泛认可和赞赏，并逐步成长为全球教育的领导者。近年来，一些发达国家的教育政策制定者、领导者、教师乃至其他利益相关者经常访问中国，与中国同行一起更密切、更方便地学习教育的改革和改进——无论是互惠学习还是政策借鉴。[34-35]在短短的几十年里，尤其是考虑到后殖民时代的背景，中国奇迹般地从一个20世纪教育的学习者转变为重新崛起的卓越教育的领导者。

在全球范围内新一轮教育改进浪潮中，公共政策对教改方向、战略、实施和成果的形成起着至关重要的作用。从中国的经验可以看出，多维视角的政策工具有助于教育决策者、学校领导、教育工作者以及世界各地的其他利益相关者在教育公共政策过程中采取更加平衡、动态、互补的方式。而学校改革和教育改进的成功，常常有赖于这一多维视角方式的恰当应用。

注释

①本文改写自：LI J，LI J. Educational policy development in China in the 21st century: A Multi-Flows Approach[J]. Beijing International Review of Education， 2019， 1（1）:196-220. 在此谨向原文作者及 Brill出版社的授权致谢！

②数据来源于教育部、国家统计局1999-2018年《中国教育财政统计年鉴》和国家统计局1999-2018年《中国统计年鉴》。GDP处于奇数年（2001-2017年），而其他数据均为偶数年（1998-2014年），因此两个系列的数据有3年的年度差以显示投入与产出之间的时滞效应。

③数据来源于教育部、国家统计局1998-2018年《中国教育财政统计年鉴》和国家统计局1998-2018年《中国统计年鉴》。GDP处于奇数年（2001-2017年），而其他数据均为奇数年（1997-2013年），因此两个系列的数据有4年的年度差以显示投入与产出之间的时滞效应。