新西兰政府数据开放治理模式研究*

徐 妹 刘士霞

（滨州医学院图书馆 山东烟台 264003）

1 引言

在提倡政务信息公开及社会治理智能化的背景下，政府数据（government data）公开受到全球各国的普遍重视。我国在国家层面也十分重视政府数据开放计划的实施。2015年8月，政府颁布《促进大数据发展行动纲要》，从全局角度提出把“促进政府数据公开、共享”当作工作重点[1]。2016年1月，中央深化改革领导小组发布《关于全面推进政务公开工作的意见》，同年9月，国务院颁布《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，提出各省（自治区及直辖市）、各级政府、国务院相关机构应当凭借政府信息网络门户，整合本区域、本单位政务信息和数据资源，加速建立权威、方便、一体化的政务信息服务平台[2]。在学术领域，政府数据公开也成为图书情报学探索的热点，顶层设计、机构设置、数据门户创建等成为主要的研究课题。

新西兰政府自2008年起就从国家层面着手开展数据开放项目计划。其数据公开观念强，其开放进度居于国际前沿。2017年，万维网基金会公布的《开放数据晴雨表：全球报告》显示，新西兰政府数据在开放效力方面位居第二，综合实力位列第七[3]。其稳定的数据开放实践非同于英美“以商务发展”为主流的数据公开方式，而同我国政务信息公开体例相似。本文以新西兰政府数据公开策略、组织结构及岗位职责、数据网站开发等内容为目标展开分析，以此展示新西兰政府数据服务的维度，探析其数据发掘特征并为我国提供经验。

2 新西兰政府数据开放的驱动因素分析

2.1 数据开放的法律及政策发展脉络

新西兰信息法律制定时间早、法律体系健全，在信息公开、隐私权和著作权保护层面有全面的法律支持，这类法律是政务数据规范化及维护各方权益的主要支撑。1982年，新西兰政府即颁布《官方信息法案》（Official Information Act），该法案有助于帮助民众获取政务信息，使政府信息同社会利益及个体利益保持一致；1993年发布的《隐私权法案》（Privacy Act）则为大众信息隐私权提供了全面保障；《版权法案》（Copyright Act）则于1994年核准实施，此法案为裁定某种作品是否拥有版权且以什么形式展开版权保护奠定了基础；2005年通过的《公共记录法案》（Public Records Act）主要用以说明国家内部档案资料的储存和应用[4]。

此外还有坚实的政策支撑。1997年，新西兰政府颁布《政府持有数据战略框架》；2000年公布《政府数据开放策略与规范》，并推出《新西兰地理空间政策》《数字规划2.0》《国家安全IT方案》等一系列政策。2008年，“政府信息与数据公开计划”的启动标志着新西兰从政府信息治理迈向政府数据公开的新历程[5]。

2.2 政府数据治理体系的结构分析

新西兰政府十分重视数据公开规划中的机构管理体系建设，以确保数据开放能够在各级机构获得有效落实，为此政府展开全方位指导。

（1）内阁部指导。内阁是新西兰最高的国家管理机关，它指明政府数据公开的必然性并据此制定数据公开准则，为实现机构间的数据管理协同创建了顶层支持。新西兰政府制定了7项数据治理原则：①公开性原则。除法律要求必须保密的数据外，政府数据通常都允许公开。②保护性原则。指私有化、机要性数据应当被保护。③易于获得原则。数据应当被政府主动公布，并对全部公民持公正、公开的态度。④可信度和专业性原则。官方部门在公开数据时应确保数据的真实性、即时性、联系性、逻辑性和客观性。⑤细化治理原则。指政府对开放数据实施细化管理，包括按期更新技术及同相关机构分享数据、向民众公布数据等措施。⑥适当缴费原则。运用政府数据通常是无偿的，但政府机关可收取邮寄等形成的费用。⑦反复运用原则。政府在公开数据时应按照“政府公开获取及特准框架”，确保数据适合政府发布的元数据形式[6]。

（2）内政部信息服务框架。内政部的政府首席信息官团体（The Government Chief Information Officer，The GCIO Team）[7]承担信息战略计划的执行。他们负责开发数据网站并参与官方数据管理计划制定，监督政务信息技术政策的推行。其主要责任人由各政府机构官员兼任。他们熟悉部门具体的业务数据，对政策全局有直观的把握，对大众数据使用需要也有深切的领会，因此由他们监督政府数据公开项目的落实。

（3）统计部指引。统计部对新西兰国家数据公开进行两方面工作：首先，作为数据采集机构，主要负责汇集环保、经济等各领域的社会数据；其次，统计部引领政府数据公开，主管数据公开项目的实施并为数据应用提供指导。

（4）新西兰政府成立的数据公开管理组织有政府数据公开首席执行官小组、国家数据开放指挥小组、开放数据秘书处，由他们来筹划与督导数据公开活动。首席执行官小组的任务是制订或修改政务信息及数据管理项目的政策目标。指挥小组的职责是推进政府信息开放计划的落实，优先发布能够推动政府发展、提高社会效益的数据[8]。开放数据秘书处则由土地信息部主管，为政府数据公开首席执行官小组和国家数据开放指挥小组提供协助。

（5）在各政府部门中还设有数据专员，其主要职能有：保证有价值的数据得以公开；设定本部门的数据公开流程；使政府数据按照规范格式发布到统一数据服务平台（http://data.govt.nz）。各节点工作人员责任明晰，其岗位职责如表1所示。

表1 数据管理人员岗位设置及具体职责

2.3 保障数据开放的双重性指导

数据公开作为过程性事件，包括数据公开、分享和使用等环节，为增强公布方与使用方的数据应用技能，新西兰政府主要从以下两方面发起支持。

（1）为政府部门开放数据提供指导。包括为政府组织提供数据收录所需的元数据规范，如数据名称、标签、主题词、更新频次、许可声明等都需要开放机构根据规则著录。《政府开放获取及许可框架》是规范政府组织公开数据的指示性文件，从实践方面将政府数据分成有知识所属权和无知识所属权两类。对于有知识所属权的数据，框架将此类数据规范化为CC条约（Creative Commons，知识分享公约）；而对无知识所属权的数据，框架则引用“未知权利人”申明实现数据公开。《政府开放获取及许可框架》作为新西兰政府权威性的信息许可协议，是数据公开与再使用应当遵守的硬性指导，有效推动了版权成果的合法化及非版权成果的公开化。在该框架指引下，新西兰政府采纳了新西兰知识分享许可协议3.0（Creative Commons 3.0 New Zealand licences）和世界知识分享许可4.0版本（Creative Commons 4.0 International licences）[9]。其框架中包含的许可类别有：具名许可、具名相同形式共享许可等。框架不但阐述了政府数据、私有数据版权及无版权数据怎样管理的问题，还以图文并茂的形式指导政府机构如何进行本部门的数据治理。

（2）为社会民众提供数据运用的典型范例。数据公开的目的是促进社会各阶层发掘政府数据潜力，使之形成新的社会功能。为协助人们开拓数据功能，新西兰政府汇集了大量数据应用典型案例，截至目前已推送出2012—2017年具有示范性的各类数据案例。其政府数据门户还设置专栏共享数据应用成果，且每项成果都呈现了应用时间、事件、数据运用流程、效用所在，涵盖数据在促进经济增长、政治文明、社会发展、环境优化的作用，同时在数据开放门户提供大量描述性信息，包括数据分析、数据公开报告并利用blog向用户通报数据公开流程及数据应用经验。

2.4 数据网站分析

新西兰作为最早上线数据公开网站的国家之一，在2009年11月即成立政府数据门户https://data.govt.nz/，该站点链接了多个机构网站上的数据集并展开升级。用户能向网站中的政府数据增添外链，data.govt.nz并非是一个数据贮存库，而是政府网站数据目录，便于用户更好地标识、搜索[10]。Data.govt.nz主要设有资料集、软件工具包、论坛、网站分析等专栏。“资料集”栏设有机关团体、门类、格式等多项检索项目；“软件工具包”栏目旨在提供与数据有关的信息及数据使用方式，为需要数据的用户提供指引。网站收录的数据包括API、CSV、DB、Spreadsheet、PDF、HTML、XML等各类格式。2016年7月，该网站选用数据存储管理系统CKAN（The Comprehensive Knowledge Archive Network）并进行了用户测验[11]。除了data.govt.nz门户，geodata.govt.nz网站主要发布地理类数据信息，地理空间数据是新西兰最早发布的数据；Statisphere.govt.nz则主要公开统计类数据；archives.govt.nz则用于发布政府公告类数据。这些网站发布的数据基本囊括新西兰政府全部可公开的信息数据。新西兰政府数据开放网站data.govt.nz的主要内容如表2所示。

表2 新西兰政府数据开放网站内容

以上看出，新西兰数据网站建设十分成熟。

（1）数据发布内容。新西兰政府倡导利用数据网站发布高质量的开放数据，高质量开放数据指能够推动经济、社会、文化及教育等全方位发展的数据。截至当前，已有近150个机构约五千多个数据集得以公开，各数据集中的数据随时更新。以data.govt.nz网站为例，其可供搜索的数据目录共计22类专题[12]，覆盖商务经济、教育、环保、法律、人口与社会等主题，涉及国务、社会发展、公共利益等领域。其中，《政府开放获取及许可框架》所阐述的具备版权许可的信息也属于公开数据的组成部分，涵盖科研数据集、政府统计数据、政务业绩数据集（如财务）、教育类文档资源等。

（2）数据公布程序。《政府开放获取及许可框架》从版权视角把公开数据的过程分成7个时段：①版权及有关权益评价。判别本部门所公布数据的界限，判定数据是否拥有版权，若有则判断版权所属并识别其在版权中所属的类别。②限定要素分析。若数据具备版权等有关权利，则该类数据应在知识共享许可-具名许可（Creative Commons Attribution）前提下公开。③若数据不具备版权有关权利，则应以开放存取的形式公布。④引入许可或无所属权说明。该环节阐明了机构怎样运用版权许可协议。⑤道德权利核查（moral rights check）应在版权成果公开时应用。⑥格式选取（format selection），指为各类数据选取最适用的格式。⑦数据重用（release for reuse）[13]，应通过数据门户公布数据。该程序需要确保公布的数据都能适应版权法案且遵循许可协议。

新西兰政府数据公开特别看重数据选择及质量审核，经过多重程序检验，保证发布的数据不涉及版权争议且具有较高的应用价值。而《高质量开放数据再使用的优先级与发布程序及指南》则是新西兰国内事务部对数据公开过程的规定及标准，该指南结合上述《政府开放获取及许可框架》，将数据公布过程划分为7个阶段，如图1所示。

图1 新西兰国内事务部的数据发布流程

（3）数据发布形式。《新西兰政府数据公开存取及许可条款》对数据发布格式进行了规范，要求均为机读格式且对各类数据提供了使用意见。从数据格式看，囊括API、CSV、DB、DWG、File GDB、GPKG、MapInfo File、HTML、KML、PDF、SHP、Spreadsheet等50余类数据类别；从数据持有者看，有奥克兰委员会、经济发展部、文化部等近60个机构。随着互联网订阅式共享成为必然趋势，新西兰政府数据门户支持主体订阅数据，这种灵活的数据分享形式满足了用户多方面的信息需求。

针对数据开放中出现的问题，新西兰政府为开放数据设置了多种可取代格式。在一些特殊领域针对数据共享设有特设格式，如交通运输与地理数据通用格式（General Transit Feed Specification）、虚拟三维城市模型贮存与共享格式（City GML）、以互操纵模式为主的数据格式（SensorObservation Service），此类数据发布应当同该行业领域发展形势保持一致。另外，指南着重提出在数据公开门户data.govt.nz公布的数据应达到最高细粒度，如某组织通过电子表格或CSV 文件发布调查数据时应对每份表格或文件都附加注解，且每项注解都单独列举，对每条数据都附有具体的元数据表述，协助用户辨认数据集中可用的数据类别。

2.5 数据社区建设

新西兰数据公开措施还包括数据社区建设，数据管理组织可以通过论坛或以集会的形式分享数据公布及应用创意。其数据社区构建主要分为如下层面。

（1）国内数据社区。这是由新西兰统计部统领的数据共享社区，主要分析数据用户及潜在用户所需数据的类别、应用方式和今后应用的趋向。“社区”一栏为用户开设了一系列世界性论坛，用于增强用户数据使用的能力。新西兰政府还十分重视发掘数据的创新应用，使用户切实体验数据公开的价值，并倡导通过竞赛等形式支持社会参与数据发掘。如为参与政府数据公开项目的组织设立在线研讨空间Open Government Ninjas、为致力于新西兰社会与经济发展的组织建立知识社区Open Data NZ Meetup等。政府还定期举办公开数据游戏之夜，利用由政府数据研究所研发的Datopolis游戏，用户可以借助数据交换软件掌握更多数据运用的方式等，通过游戏的手段使更多用户认识到数据公开与再利用的重要价值[14]。

（2）国际数据社区。新西兰是国际政府联盟成员之一，积极将政府数据开拓事业融进国际协作中，在数据社区建立上努力融入国际数据社区建设。如研发了提供在线数据分析的世界银行开放数据工具（World Bank Open Data Toolkit）、成立了促进全球数据创新应用的数据公开协会（Open Data Institute）、构建了推送项目资源的数据宪章资源中心（Open Data Charter Resource Centre）等[15]。2017年3月4日，由data.govt.nz团体、政府信息及数据计划组织发起，在新西兰国家图书馆和数据统计局的资助下，惠灵顿开展了以公共环境和公开数据保护为专题的世界数据主题日活动[16]。

3 新西兰政府数据开放的启示

在“互联网+”的信息时代背景下，国内京、沪、佛山等地方政府数据管理已逐渐形成规模，但仍存在许多不足。按照2017年公布的《开放数据晴雨表》，中国在110多个国家中整体排名居于第71位[17]。我国政府数据平台具有数据质量低，机读性差，数据授权协议条款笼统，缺少稳定的数据来源和高价值的数据运用，缺少方便、高效的互动模块等缺陷，而这些正好能从新西兰政府数据公开实践中获得启发。为此，我国可从如下方面进行完善。

3.1 深化数据开放的法律法规及政策建设

（1）法律规定方面。政府数据公开涉及知识产权、隐私权、国家安全和利益、数据重用许可等许多司法领域，须有适用的法律框架。新西兰政府以现行版权法案、政府信息法案及隐私权法案为基础，将法案原则和精髓贯穿于数据管理及公开获取与许可条款中，成为数据公开的首要根据。当前，国内与之有关的法规有《统计法》《著作权法》《政府信息公开条例》《大数据行动纲要》等，相对于新西兰等国家法律政策，我国政府数据公开仍存有制度不健全、数据标准难以一致等不足，在实践中出现不想公开、不会公开数据等现象。因而，我国应构建完整的法律规范体制，确定数据所有者的职责、数据所有权的归属、数据收集和发布的流程，信息安全与隐私保护等内容，使数据公开有法可循。

（2）政策措施方面。政府数据公开的政策措施首先应力求内容明晰，遵循以公布为常态的原则，这也是新西兰在推进政府数据开放法治进程中确立的根本原则。第二，应从数据重用方向确定数据公开的类别、公布的界限和方法，明确何种数据是政府需要完全公开的，何种数据是有关国家安全和个体隐私而禁止公开的，何种数据需要通过申请公开，何种数据面向特定群体开放。第三，简化数据公开流程并确定数据公开绩效考查方式。重视元数据适用格式的建立与平台技术升级，为政府数据实现高质量的开发与运用提供保证。第四，选用适合的数据授权公约。当前，国内政府数据公开依然没有规范的数据授权公约，大多使用网站免责条约或通过主体谈判方式对数据实行一次性全部授权，一些地方授权协议仍存在违背数据公开原则、主体责任笼统不明、数据再利用限定要求过度严苛等制约政府数据依法应用的因素。新西兰政府采纳的《新西兰信息共享许可3.0》和《“知识共享”国际许可协议4.0》版本，在国际政府数据公开中使用最为普及，在我国具备通用性，可当作国内政府数据公开的参考选择。

3.2 创建符合我国国情的政府数据开放体系

新西兰在国家层面设立了GCIO，在组织中设立了主管部长及数据管理员执掌相关事务，在基层设置数据专员，形成完备的行政管理机制。而我国政务信息开放工作仍未形成完善的行政体制，缺少数据公开专职机构，有关工作多置于办公厅下面，存在领导力不足、交流不畅等现象。2016年7月，国务院办公厅印发的《国家信息化发展战略纲要》中提出，政府将建立一体化、互相连通、安全可控的国家数据公开系统[18]。因而，我们应构建适合我国国情的数据公开行政机制。

（1）从国家层面进行指引以实现跨机构数据计划协同执行的目标。从政府体制看，要实现各级政府和各机构间的数据整合，可以成立自中央到地方的各级政府信息资源管理委员会。政府以国家已有信息化组织为基础，以各单位数据管理主管为主力，创建专门跨机构数据公开管理小组，制定政府信息及数据开放发展方略，成立跨机构数据公开督导组督察政府数据公开及数据项目开展进度并将政府数据公开列入国家信息及通信技术发展战略。

（2）在部门内部设立数据管理岗位。数据管理者是数据公开与推广应用的专职人员，在数据公开网站和数据社区发展中提供专业化指引及发布各类数据使用说明。数据公开关系到数据取舍及收集等业务范畴、数据加工及公布的技术范畴、数据使用过程监督及评价等管理范畴、数据重复使用许可的法律范畴等各项问题，因而有关数据责任人不但应是数据管理能手，还应精通部门业务特征，为数据公开制订相应的执行方案。当前，上海已发起大数据人才教育计划，清华大学创办了数据科学研究院，未来将会产生大量数据处理及分析专家，这也是今后我国政府数据管理组织的主要人才出处。

3.3 建立数据公开的指导保障

为政府数据公开建立保障，这说明既应保证政府可以实时公布符合要求的数据，也应实现社会对政府数据的充分发掘与使用。

（1）从数据收集与开放角度看，政府部门需要加强数据收集与公布能力。政府机构需要明确数据开放战略、不断提高数据开放力度，明确政府数据管理的职责及具体规划并确立应当公布哪些数据、数据发布频率、质量控制、发布程序等。

（2）从数据应用角度看，重点在于提高社会对政府数据的重视和使用力度。首先，需要政府的提倡和推行，在数据类别上扩大全面性；其次，注重加强用户同社会机构互动的数据素质能力培养。为此，我国可参照新西兰数据开发的范例或以数据分享与在线论坛等形式激发用户发掘集体智慧创新数据应用。国内也应积极开展数据竞赛活动，充分激发用户使用大数据的动力，如2016年在沪举行的数据开创运用大赛，以开放数据为根本，关注城市安全，吸纳全国数据人才联合发掘数据价值；2017年3月“中国国际大数据挖掘大赛”在贵州举行，增强了政府数据公开的效力，向与会人员呈现了14个政府公开数据门户中约9 000余项数据集、1 600余个数据接口，涉及旅行、交通运输、医学健康等各范畴，竞赛分为发掘赛、运用赛和分支赛。

（3）从数据共享角度看，应实现数据所有者和用户的相互协作，通过主体需求调查更好地把握数据开放的方向。创建信息资源共享联合机制，在数据网站开通数据申请通道，并做好关注度高数据的整理和分析工作。

3.4 开发并完善数据网站

国务院办公厅在2015年《促进大数据发展行动纲要》中提出：“建立全国性政府数据统一发布平台，在交通运输、医疗等关键领域达成公共数据信息合理、适度向社会公开。”目前，我国政府数据公开依然处在起始阶段，各地政府机构数据开放网站间的数据协作、分享仍未形成系统。《中国法治政府评估报告（2017）》指出，我国地方政府“有信息、不便利”“有网站、不协作”状况明显，数据门户服务功能不强[19]。因此，我们应参照新西兰政府数据公开网站发展的经验，促进我国政府数据服务网站建设。当前，我国在国家层面有国家统计局建立的国家数据官网，而地方则有几十个省市如京、沪、粤、浙、佛山等地创建了数据门户。参照新西兰政府数据平台发展经验，我国在数据平台建设应注意如下几点。

（1）确保收集价值高的第一手数据，提升数据开放质量。保证数据达到全面、适时、可获得、可机读、原始、不涉及个人隐私等规定，以经济发展、医疗健康、国计民生服务等重点领域为中心充实数据来源，使数据发布内容符合社会需要并提高资源更新的频度，选取恰当的开放格式公布数据，以此提高数据使用效率。

（2）政府部门应加强数据网站管理。数据服务平台发展应重视技术优化，主动通过技术升级构建以用户为中心的数据网站。按时举行网站测评并通过现有技术升级不断强化门户功能。为政府部门、社会机关、民众等发布数据设置反馈、社交网络等功能版块，进而更通畅地开发应用数据及开放成果。

（3）增强各地方、各级政府机构间的交流，使政府统一开放数据平台发展突破数据割裂的限制。为实现各类政府数据最大范围地共建、共享，我国应建立国家级数据公开门户。一方面，该门户不但用于整合国家层面各机构信息资源，而且也应成为数据交互中心；另一方面，国家级数据网站还应成为各地数据机构门户的分享中心，向社会开放自国家至地方政府数据资源的完整入口。

3.5 不断扩展数据社区建设

计算机科学家Tim Berners-Lee最早提出关联数据（Linked Data）理论。他指出与数据相关联的内容越多，数据价值就越高。因而各地政府及机构需要建立数据管理社区，才能更好地开发数据的创造性价值。为此，政府应提高社区集群效应，为大数据创新驱动构建一体化服务型数据社区[20]。我国数据社区建设可以借鉴新西兰数据社区建设经验，以用户需要为基点，通过各种方式指引用户应用数据社区。

（1）提高数据社区建设过程中的用户参与度。政府首先应做到注重大数据使用，将大数据扩展至健康、交通、公共服务等涉及国计民生的各个领域，使大众确切体会大数据引发的时代进步；其次，通过数据公开使大众更深切地体会知情权，并尽量多地参加数据政策的制定、落实和监管。另外，还应主动开发微信、微博、新闻媒介等各类媒体功能，引导社会舆情、开启民智、提高用户的大数据观念。与此同时，通过各项以数据创新应用为主导的创意大赛形成数据公开的社会氛围，指引更多用户加入到发掘数据价值的活动中来。

（2）在政府数据社区建设中加强平台教育功能。如设置网络讲堂，整合数据发布内容并根据模块进行划分；针对用户的教学内容力求完备、易理解；还可以制定互动式电子技术手册（Interactive Electronic Technical Manual），综合运用多媒体通信、数据库和互联网等技术，将内容庞杂的数据资源根据相关准则进行有机整合，运用最佳方式将文本、图表、图像、项目图案等各类信息形态呈现于电子显示屏上并通过互动手段实现精准查询。数据社区还可以通过互动式电子手册对数据进行编录，全面、灵活地向用户呈现政府数据内容。

4 结语

在“互联网+”的信息时代背景下，我国一些地方政府数据管理已逐渐形成规模，但仍存在许多不足。新西兰政府数据开放无论从数据开放法律政策的制定、数据治理体系的构建、数据开放的保障性指导还是数据网站及数据社区建设等方面都为我国政府数据开放提供了启示。为此，我国政府应当借鉴新西兰政府数据开放实践特征，不断完善政府数据开放治理体系。