欧盟外部边境情报工作探析

崔傅权 秦 旭

内容提要：欧盟外部边境情报工作由欧盟边境与海岸警卫局负责。该局依托欧洲边境监视系统，采取多元渠道搜集情报，实现情报预警；通过一体化边境危机分析，规范情报分析要素，完善情报处理方法，形成情况判断；强调分类定级和定量定性相结合凸显重点危机，强化指导职能。

欧盟积极推动与成员国之间的情报预警和危机分析工作，依托欧洲边境监视系统和一体化危机分析，实现对欧盟外部边境危机的监控和分析。在情报搜集获取过程中，重视技术应用、渠道多元与合作协同，在情报分析处理中强调全要素分析、定量定性结合与分类定级。其情报工作的方式方法，体现了欧盟外部边境管控的特点与思维，具有一定借鉴价值。

一、欧盟外部边境情报工作机构

欧盟外部边境情报工作由欧盟边境与海岸警卫局负责。欧盟边境与海岸警卫局（EBCG，下简称“警卫局”）于2016年12月由原欧盟边防局（FRONTEX）改建而成，是欧盟外部边境管控工作的核心领导部门，负责计划和协调欧盟及申根区域超过4.4万公里的外部海域边界和9000公里的外部陆地边界①参见吴新明、张露露：《欧盟边防局》，载《现代世界警察》，2014（5）。的安全防御、移民事务、打击恐怖、边境技术支持等行动。

警卫局在外部边境管控行动中，遵循“危机导向、情报驱动”等原则，分析欧盟内外边境的数据，监控欧盟内部局势发展，判断移民流向和跨境犯罪动向，评估成员国边境管控能力和战备状况，应对外部边境管控的危机和挑战。

情报搜集与分析，是警卫局的核心职能之一。在情报搜集获取方面，警卫局主要依托欧洲边境监视系统，在成员国之间建立起情报报送和共享网络，实现对欧盟整体边境，尤其是外部边境安全形势的有效掌控。同时，积极利用传统边境监侦手段，获取外部边境一线情报。警卫局还通过欧盟内部机构合作，利用数据网络获取信息。

在情报分析方面，警卫局依托一体化危机分析，规范情报要素，对情报来源、威胁等级、应对能力等要素提出明确要求；重视情报分析过程，明确情报处理和评估的方法理念；实现分类定级，根据情报特点和分析应用目标，对情报要素和分析结果进行分类；并依据危机分析结论对成员国的边境管控应对能力进行评估，督促和协助成员国提升外部边境危机应对能力。

二、欧盟外部边境情报工作的主要做法

警卫局外部边境情报工作的特点，主要体现在情报搜集获取和情报分析应用两大方面。这两方面工作各自为独立体系，又相互关联，形成了警卫局情报处理的循环性过程。

（一）欧盟外部边境情报的搜集获取

警卫局重视全方位信息情报搜集，利用军事监侦手段与执法网络技术，实施外部边境分段分等级监控，强调欧盟内部机构合作以及与邻国合作，不断丰富情报搜集获取的手段和途径。

一是充分利用技术网络系统，获取相关情报。警卫局与欧盟内部机构合作，在边境管理中应用多种技术系统，如申根信息系统和签证信息系统等，而最核心的系统是欧洲边境监视系统（EUROSUR）。欧洲边境监视系统①参见王亚宁：《欧盟边防管理研究-以欧盟申根区为主》，149～150页，外交学院博士研究生学位论文，2017。是欧盟一体化边境管理战略的重要组成部分，于2013年开始运行。主要是通过运用无人机、侦察机、离岸传感器和卫星、计算机和网络等技术对边境地区进行实时监控，并将监控信息进行共享，以掌握欧盟外部边境地区的整体情况。欧洲边境监视系统的核心，是所有成员国家的国家合作中心（NCCs），负责协调国家层面有监视任务的边防机构（边境警卫队、边防警察、海关、海军）的监视活动，同时作为信息交换中心，将外部边境地区出现的紧急情况及时报知警卫局情报中心和相关国家。警卫局依据地区性形势报告，形成整个欧盟的形势报告和申根外地区的情报。成员国依据警卫局的情报和分析指导边境行动，提高情况判断能力。

二是充分发挥外部边境监侦手段的作用，搜集获取情报。警卫局是欧洲边境管控的中枢，与各国家合作中心组成情报监侦网络。警卫局指导成员国实施外部陆海边境监侦行动，并与北约空军合作，实施空域侦察，为成员国提供卫星监侦情报和环境评估情报。警卫局主要监侦行动分布在东部方向边境和南部地中海和黑海（加那利群岛）一带。欧盟东侧外部边境毗邻俄罗斯、乌克兰和白俄罗斯，边境行动以陆地边境安全管控为主，呈防御态势。在东部边境，警卫局主要依托国家合作中心、边境警卫部队和边境检查站进行情报搜集。在南部地中海和黑海一线，边境管控重点是防范非法移民入境和跨境犯罪。警卫局积极开展海上巡逻、空中侦察和卫星情报侦察，形成主动巡逻监控态势。

三是重视全方位的情报合作，通过与伙伴国家、合作机构的信息交流，合作共享及利用媒体渠道获取情报。警卫局与欧洲的海关、渔政管理、海事安全等机构互相合作，执行海洋环境监控，促进情报搜集交流。欧盟重视与邻国在情报共享、危险分析、犯罪预防以及执法行动等方面的合作，强化预防性边境管理②参见王亚宁：《欧盟边防管理研究-以欧盟申根区为主》，82页，外交学院博士研究生学位论文，2017。，如与非洲国家建立非洲—警卫局情报组织（AFIC），加强情报工作交流。警卫局目前拥有6个危机分析网络，覆盖了存在潜在危机的重点领域和地区，分别是欧盟边境与海岸警卫局危机分析网络（FRAN）、欧洲文件欺诈危机分析网络、西巴尔干地区危机分析网络（WBRAN）、欧洲东部地区危机分析网络、土耳其地区危机分析网络（TU-RAN）和非洲地区危机分析网络（AFIC）。

四是对外部边境实行分段分等级监控③European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union ：Common Integrated Risk Analysis Model（Summary booklet），Reference number：17600/2013 en，Warsaw，November 2013．，及时掌握形势变化，辅助行动决策。警卫局和成员国在外部边境管控行动中，将边境情报按照事件、分析和行动三种要素分类汇总，便于判断危机程度。事件类型情报，包括成员国和警卫局联合行动的事件；分析类型情报，包括危机发生率分析、参考图表和地理数据等；行动类型情报，包括装备数据、巡逻与行动、形势报告和数据以及环境情报。警卫局通过情报分类汇总，确定成员国外部陆海边境管段的危机级别，表明边境管段面临跨境犯罪和违法活动威胁的严峻性，指导成员国家采取应对措施。一般情况下，在低等危机级别管段，由成员国实施正常监侦行动；在中等危机级别管段，由成员国增加监侦力量；在高等危机级别管段，成员国要增强监侦力量，同时需要警卫局进行技术、人力和行动支援。

（二）欧盟外部边境情报的分析应用

警卫局与成员国合作，采用一体化危机分析模型，规范分析评估方法，将危机分析结果应用到战略决策、行动协同和行动评估各个层级，并利用一体化危机分析的结果，对成员国开展应对能力评估，促进外部边境管控能力提升。

一是通过一体化危机分析模型，统一欧盟成员国的危机分析理念与结构体系①European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union ：Common Integrated Risk Analysis Model（Summary booklet），Reference number：17600/2013 en，Warsaw，November 2013．。欧盟提出了“一体化危机分析模式”的概念。“一体化”，指警卫局和成员国共同研发，可用于欧盟和成员国家级别的方法程序，能促进欧盟在外部边境管控上的一致行动，加强与边境执法机构的沟通与协同。“危机分析”，指对危机要素进行系统分析，辅助决策。“模型”，指成员国通用的危机分析理念与结构。一体化危机分析对威胁、应对、影响、评估、情报源等要素有明确规范，规定了分析的方法和表述要点，界定了量化的参考指标。比如，一体化危机分析中，针对“危机”，通常从威胁、应对和影响三个方面进行分析。其中，针对“威胁”的分析要素，包括威胁量级、发生概率、活动形式、人员地点时间、发展预测（升级、减退、稳定、历史性）、产生原因和路线选择（困难、距离、便捷途径）；针对“应对”的分析要素，包括应对级别、边境渗透特点、行动样式、管控效果、抑制因素等；针对“影响”的分析要素，包括安全影响、人道影响，以及对合法人员流动的影响等。

二是依托一体化危机分析，创新情报评估方法。警卫局要求所有成员国都应该成立危机分析部门，负责情报源管理、情报合作交流，协助行动计划拟定，并对特定边境管段越境的信息，尤其非法越界、毒品走私等非法活动进行处理。情报处理是一个循环过程，由搜集情报—明确任务—情报复检—情报分送—情报汇总—情报分析—情报整理—危机评估等环节组成（如上图）。情报评估的方法一般包括：头脑风暴，即通过不同情况设定和不同意见的讨论，克服资料不足和思维定势的问题；专家启发，即专家参与核心问题分析，进行定性决策；模型与趋势分析，即利用历史事件进行模型分析，通过量化数据进行趋势分析；调查，即采用科学数据对比的方法进行应对能力分析。

三是对危机分析结果进行分类应用。警卫局的危机分析分为战略分析、行动分析和应对能力评估三种类型。战略分析，服务于高层决策，是针对核心问题及其未来发展的全要素评估。年度战略分析重在监控非正常移民活动的形势和发展走向，分析影响外部边境的跨境犯罪的特点，帮助警卫局判断重点边境威胁及核心影响因素，制订处置预案。行动分析，服务于确定边境行动重点，在行动展开之前进行。行动分析评估行动的具体要素，建议联合行动的实施地点、行动目标和行动重点，并根据行动特点和级别确定行动所需技术设备、具体行动地点和时限。应对能力评估，则是警卫局对成员国系统性应对外部边境危机能力和有效程度进行评估分析。评估内容主要包括：边境地区地理特征对边境管控的影响、特定区域力量部署及行动执法技能手段状况、非法移民越境原因分析和危机发展趋势判断。应对能力评估分析旨在综合掌握外部边境现有技术资源能力和受威胁程度，重点预测未来形势走向及可能性发展，帮助成员国分析现有能力如何有效运用，并根据评估分析结果落实整改。

三、欧盟外部边境情报工作的主要特点

警卫局注重机构合作与技术革新，利用现代技术手段，依托各种渠道进行情报搜集，同时强调分类定级和定量定性方法，通过情报分析与应用，凸显重点危机，实现指导职能。

（一）重视利用现代技术手段搜集情报

警卫局在外部边境管控中重视网络数据库和军事技术的使用。在应用签证信息系统和申根信息系统的网络数据库的同时，警卫局使用卫星、雷达、无人机等军事技术遂行边境监侦行动。警卫局还长期派遣无人机支援克罗地亚边境监控。2018年10月，警卫局开始在希腊、意大利和葡萄牙测试远程控制飞行器系统（RPAS），用于测试欧盟外部边境监视能力，包括海上侦察、搜救援助行动、违法船舶跟踪侦察以及实时信息共享能力。

（二）重视依托综合性渠道搜集情报

除网络数据库和军事技术手段之外，警卫局的情报分析网络，每月搜集非法越境侦察、偷渡、嫌疑设施、非法滞留、文件造假、人员遣返等情报信息。每两月汇总成员国分析报告，对成员国特定外部边境管段和欧盟整体外部边境安全状况进行评估和预测。同时，在预防性边境管理思想的指导下，欧盟还将情报搜集范围延伸到第三国，强调国际合作以促进第三国的情报搜集与交流，达到提前介入、提前预防的目的。

（三）在情报工作中强调分类定级的做法

警卫局在危机分析中大量使用分类定级方法，增加了危机管控的操作性和针对性。在进行危机评估时，根据可接受程度、可管控程度、应对能力状况等要素，分为低、中、高三种危机等级。在评估“应对级别”时，根据渗透条件、行动手段、诱发原因等不同要素，将应对级别分为特等应对、高等应对、中等应对和低等应对级别。在情报源分级评估中，采用4×4分级体系，将信度等级分为A、B、C、X，将效果等级分为1、2、3、4。使得情报源信息明确，方便情况判断。

（四）在情报工作中强调定量定性相结合

警卫局在边境管控危机分析中，主要应用定性评估方法，对危机进行级别分类，定量评估只适用于特案。危机分析的目的在于判断危机发展走向，对边境安全形势进行预测。但判断预测的基础是数据评估。为此，警卫局在危机分析中重视数据评估。例如，进行“非法移民影响等级定性分析”时，将“造成人员生命威胁概率大于75%以上”的情况定性为“极端严峻”情况，将“概率大于20%小于75%”的情况定性为“非常严峻”情况。警卫局在正常的危机分析报告中，都包括数据显示汇总，对两年之内每个季度的移民活动情况进行数据比对，分析变化特点，辅助边境安全形势预测。