民族地区社区矫正的共通性和差异性分析

计 莹

(北方民族大学 法学院，宁夏 银川 750021)

一、问题的提出：民族地区社区矫正的本土化

社区矫正制度起源于西方，我国自20世纪80年代以来，经过40年的改革开放和经济高速发展之后，进入了社会转型和深化改革的新时代，社区矫正作为刑罚执行改革措施和社会治理创新制度的措施被引入了我国。2003年，我国开始试点社区矫正，社区矫正从无到有、从小到大、从局部试点到全国范围推进，经历了从理念借鉴到制度酝酿，再到制度运行的过程，这一过程是符合中国国情的本土化过程。当前，社区矫正制度的本土化还远没有完成，社区矫正的立法工作尚在酝酿之中。如果说社区矫正作为国家政策和制度的实行是本土化的第一阶段，那么，从制度深入落实到各个地方和矫正个体，则是本土化的新阶段。民族地区社区矫正研究的根本目的就在于探讨社区矫正的本土化策略，具体来讲，就是社区矫正在民族地区实施中的理论问题和实践问题。

民族地区的社区矫正是伴随着我国社区矫正的试点和实行而推行的，整体上实施相对较晚，与全国其他地区相比相对滞后。以5个少数民族自治区为例，2003年，我国首批试点社区矫正的是北京、上海、天津、江苏、浙江、山东，经济均较发达，5个少数民族自治区未参与首批试点。2005年，社区矫正扩大试点地区，共有广东、河南等12个省区参与社区矫正试点，其中广西、内蒙古参与第二批试点，是较早开展社区矫正的少数民族自治区。宁夏曾经主动向司法部申请加入第二批试点，但未获得司法部的同意。新疆、宁夏、西藏均是在2009年全国全面试点社区矫正后才开始试点和实行的，而且也都是在本自治区部分市、县(区)试点后，才向全自治区推广实行社区矫正。其中，新疆和宁夏于2011年在本自治区内全面实行社区矫正，而西藏直到2013年7月才在全区范围全面实行社区矫正。

民族地区社区矫正虽然实施较晚，但已经在社区矫正制度本土化进程上做出了一些有益探索，同时也暴露出一些具有共性的问题。例如西藏结合地方实际，在社区矫正小组组建中吸纳双联户长参与。双联户是西藏特有的社会服务管理体系，在城镇基本上5户为单位，在农牧区10户为单位，形成联责联动的联户单位，从联户单位中推举出联户代表或联户长。双联户制度是群众路线的实践探索，双联户长参与社区矫正是西藏社区矫正制度的有益探索，可以充分调动基层力量，有利于做好社区矫正人员的各项工作[1]。再如内蒙古规定少数民族社区矫正人员的矫正工作必须有少数民族工作人员参与，同时将本地社区矫正的相关法律文件翻译为蒙汉两种文字，积极探索具有民族特色的社区矫正方法。云南的一些边疆民族乡村，一方面积极定向培养少数民族司法干部，为社区矫正打好基础；另一方面，专门邀请当地德高望重的人士，如族长等参与社区矫正，发挥当地民间组织的力量，尝试将民族文化资源用于矫正实践。这些做法有其积极意义，在地方制度层面，一定程度上保障了少数民族社区矫正人员的合法权益，维护了地方民族团结和社会稳定。

但在社区矫正实践中也暴露出很多问题，如社区矫正人员对如何展开个性化矫正比较盲目，司法行政工作人员、社会基层自治组织、社会参与组织、个人的权责不明确，无法实现协调配合，社区矫正专业性差，矫正流于形式上的监管，缺乏教育和帮扶；再如，社区矫正的本土化探索不够，涉及民族风俗习惯对社会矫正实施产生阻力时，无所适从等。笔者认为，其中许多问题的出现根源于对社区矫正制度认识不足和存有误解，理论上不能将作为国家制度的社会矫正实施和少数民族地方性知识在社区矫正中的运用进行区别和合理运用。

针对上述问题，笔者认为，在社区矫正本土化不断深入进程中，有必要从国家发展和地方治理两个层面对社区矫正进行理论分析。从国家发展层面看，不能单纯地将社区矫正视为一项刑罚执行制度，更应该将其作为社会转型期的一种社会治理创新制度，在全国范围内其根本性质、现实依据、发展的内在逻辑，以及暴露的问题等都是相似的，表现为民族地区与国家整体社区矫正的共通性。从地方治理层面看，受民族地区欠发达的经济发展水平、民族政策、文化相对多元等特有的、直接或者间接因素的影响，社区矫正具体表现为差异性特征。“对社区矫正的认识不能只局限于规则运行的角度，还应该放在一种文化结构的角度看待。”[2]尽管社区矫正发展理念日渐成熟，发展方向明确，但社区矫正的本土化、法治化还有很长的路要走。

二、共通性：社会转型期的社会治理和刑罚制度

(一)面临“社会转型和深化改革”这一共通的时代语境

我国为什么要实施社区矫正制度？有无必然性？对这些问题的回答，从不同的学科视角出发有不尽相同的看法，有些甚至相互矛盾。

笔者认为，回答上述问题必须遵循一个基本事实，即社区矫正制度发生、发展、实施的十几年正值中国不断对外开放和深化改革的历史时期，中国社会已经、正在和即将发生急剧的变革，而且以后很长的一段时间内也将持续下去。“社会转型”在学术界并非是一个明确而达成共识的概念，其具体含义的界定多达十余种，本文采用比较简明、确切的社会转型概念，即“社会转型是指中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展”[3](28)。社会转型包含政治的、经济的、文化的各方面因素，需要经历一段漫长时间，是一个复杂、长期和整体的过程。对中国这样一个地域面积大、地区差异大、人口基数大的多民族国家，社会转型的复杂和艰巨程度可想而知。社会转型过程中，社会利益的诱导使得新旧社会矛盾进一步叠加、新变、激化，社会风险随社会资本削弱和社会矛盾叠加而增大。社会治理一般要从制度入手，社会制度的变革带来人与人之间社会关系的变化。因此，有必要建立相应的应对机制，实现社会的平稳发展和社会转型的顺利过渡。

社区矫正制度在中国并非政治、经济、文化等因素的根本性制度，但它仍然与中国社会的转型趋势和发展理念保持高度一致。从其开始试行到法律确认阶段，同样渗透、交织着国家政治发展理念、社会治理、民主法治建设等方面因素，而且在未来的一段时间，社区矫正制度的发展趋向也离不开这些因素的参与和制约。

相比于我国其他地区，民族地区的社区矫正相对滞后，在价值理念、地方立法、工作运行方面都还处于探索阶段，但在党和国家统一领导下，民族地区总体政治、经济、社会、文化的发展理念、发展方向、目标没有变，社会转型的根本目标和任务也没有变，社区矫正在民族地区的实践中也面临着社会转型和深化改革这一共通的时代语境，基于共通的时代语境，民族地区的社区矫正也具有政治建设、社会治理和法治建设等多重价值和功能。

(二)控制社会风险和维护社会安全的目标具有共通性

无论从社会治理还是从刑罚惩罚来看，社区矫正制度都具有风险控制的机能。从社会整体利益考量，这一制度运行的根本目标之一就是风险控制。事实上我国一直把犯罪和罪犯作为一种安全危机来应对，刑罚和刑罚执行既是对犯罪行为本身的惩罚，也是对犯罪行为的一种震慑，既是对已经出现的危险和造成的危害进行控制的特殊预防，同时也是对潜在危险进行控制的一般预防。我国如何对犯罪进行有效控制呢？犯罪控制不能只采用将罪犯置于监狱接受刑罚监禁和矫治模式，还可以将一些低风险的人群放在整个社会范围内进行分控，从而生成强大的风险控制机能。

社区矫正将社区、社会组织、市民等纳入犯罪风险控制网络，能够在更广阔的社会空间内实现风险控制。首先，社区矫正必须建立在风险评估基础上，认定罪犯所带来的可能风险在社会民众可控的和可承受的范围内，这是执行社区矫正的必备条件。其次，社区矫正制度引导社区、社会组织和市民积极参与，一方面，将特殊群体的监管、教育矫正、帮扶置于社会情境中，对个体犯罪人的责任、过错、道德感、诊断、干预和处理等较少关注，而使其如同正常人一样生活，这对其回归社会有极大帮助；另一方面，注重对这一群体的识别、分类和管理[4](31)。

这种风险控制方式并非当下首创，从古代社会中的连坐、保甲制度到今天社会治安领域倡导的“专门机关与群众路线相结合”的群防群治对策，从古代存留养亲、恤囚纵囚等制度和措施到今天的社区矫正，其间虽有本质区别，但在风险控制上，中国从古至今都非常重视，当下的社区矫正制度更有着新时代的重大意义。在社会转型期，民族地区也面临着犯罪和社会不稳定等问题，特别是在某些方面矛盾更加突出和复杂。为了有效解决这一问题，应当将一些低风险的犯罪和罪犯放在开放的社区环境中，让市民和社会组织参与行刑，通过强调社会环境整体治理，达到社会风险控制的目的，实现犯罪控制模式从规训机制为主到安全机制为主的转型，从而为民族地区的民族团结和社会稳定提供有力的支撑。

(三)作为一项刑罚执行制度应与法律层面高度统一

2011年社区矫正被写入《中华人民共和国刑法修正案(八)》，2012年被写入修改后的刑事诉讼法，社区矫正制度全面上升到法律层面。2012年，两院两部联合发布《社区矫正实施办法》，社区矫正在全国全面实施，目前，社区矫正法的制定也在紧锣密鼓地进行中。

社区矫正以法律判决为前提，其构成要件包括：授权开展的活动及其性质——非监禁刑罚执行活动，具体包括监管、教育、帮扶等；执行客体——社区矫正人员，即适用的特殊罪犯；执行主体——国家司法行政机关负责，其他司法、行政相关部门配合，民间自治组织协助，各种社会力量参与；执行空间——服刑人员的居住地。尽管社区矫正尚未正式立法，社区矫正工作也还在进一步探索中，上述四个要件的具体内容可能发生变化，但总体上这四个要件的框架不会变动。

为了实践社区矫正，民族地区进行了地方层面的社区矫正制度建设。从具体内容看，民族地区的社区矫正制度内容主要是对国家层面社区矫正制度内容的伴生和具体化；从制定时间看，地方层面社区矫正制度建设的历程也与国家层面制度建设的历程相适应。总之，社区矫正是一种刑罚制度，从国家法律层面到地方性法规具有高度统一性。民族地区地方层面的社区矫正制度不得与国家层面的社区矫正制度相抵触，要充分保障不同层级的法律、法规、规章、规范性文件、司法解释中关于社区矫正相关规定之间的协调统一，还要注意与政策等非法律性的国家规范之间的统一。

三、差异性：经济欠发达民族地区的社区矫正

(一)民族地区社区矫正与经济社会发展水平密切相关

社区矫正的有效运行与经济发展水平密切相关，目前，我国的社区矫正面临着社会认同程度低、社会矫正机构和队伍力量薄弱、专业化程度低、专项资金保障不足等问题，而由于民族地区大多属于经济欠发达地区，导致上述问题在民族地区更加突出，民族地区应当重视这些问题，采取充分、变通、差异化的措施，来实现社区矫正的本土化。

1.民族地区社会公众对社区矫正的知晓度和认可度比较低。社区矫正在我国已经运行了十余年，但对广大社会公众而言，社区矫正知识的传播和接收还需要一个过程。民族地区受地理位置、经济水平、法律环境等因素的影响，社会公众对社区矫正的认知和认同都处于低层次阶段。如2017年针对宁夏社区矫正的实践情况所进行的问卷调查显示，在问及“您是否听说过社区矫正”时，47.9%的人选择了“没有听说过，完全不知道怎么回事”，39.4%的人选择了“听说过，但不太清楚”，只有12.7%的人选择“听说过，而且比较了解”。问卷调查时宁夏回族自治区的社区矫正已经实施了近8年，而且参与本次问卷调查的对象文化程度相对较高，大专及以上文化程度的达到85.91%，但仍然有近一半的调查对象表示从来没有听说过社区矫正，这样的结果令人担忧。“只有社区矫正知识被公众、权力的执掌者、权力的执行者所接受，才有可能有社区矫正制度的问世、推行、立法等，在一个人们不知道社区矫正概念的社区中推行社区矫正是不可想象的。”[5](77)

2.民族地区的社区矫正机构不够完善和社区矫正队伍力量薄弱。目前，我国的社区矫正工作主要由司法行政机关负责社区矫正人员的监督、教育、管理工作，社区矫正队伍也由执法工作人员、社会工作者、志愿者三方组成。民族地区的社区矫正机构和队伍均处于探索阶段，整体上看不够完善且力量薄弱。如以宁夏为例，在社区矫正机构的设置方面，虽在自治区和5个地级市成立了社区矫正专门机构，但县级司法行政机关的社区矫正机构尚未建立健全。在社区矫正队伍建设方面，司法所人员配备不足，工作繁重，截至2016年底，宁夏在册社区矫正人员有4 299人，全区共有243个司法所，每个司法所平均有专职助理员2人，承担包括社区矫正在内的九项职能，每个司法所管理的社区矫正人员平均约为18人，个别司法所在册的社区矫正人员甚至超过100人，工作压力可想而知[6](238)。

3.民族地区社区矫正的专业化程度低。社区矫正是一项专业性很强的刑罚执行活动，既要实现刑罚惩罚功能，也要满足社区矫正人员再社会化和自我发展的需要。要实现这一目标，就需要专业的社会工作组织和心理机构参与，需要进行社区矫正信息化建设，需要通过风险评估、项目矫正等专业性方法，根据社区矫正人员的个体差异，综合运用社会学、心理学、法学、教育学等知识，针对社区矫正人员展开个性化矫正。目前，我国中东部发达省份均进行了这方面的探索，并取得了一定成就。如北京积极探索风险评估指标体系，上海有专业的社会工作参与社区矫正，江苏非常重视专业的心理矫正工作。但受制于经济文化发展水平落后的现状，民族地区社区矫正的专业化程度非常低，只能采用集中教育学习、汇报政治思想等单一的工作方法，因此很难实现社区矫正的目标，以宁夏为例，2016年之前，没有专业的社会组织和专业的社会工作者参与社区矫正。

4.民族地区社区矫正的专项经费保障不足。我国社区矫正的经费主要来自财政支出，但由于各地经济发展水平的差异，社区矫正经费的数量和到位情况存在很大不同，民族地区社区矫正的经费来源单一，相对匮乏，严重影响了社区矫正的实践。如宁夏在2011年就建立了三级财政共同保障的社区矫正工作经费制度，将社区矫正经费纳入区、市、县三级财政预算，区、市、县三级财政划拨社区矫正工作的经费占应保障标准的68%、59%和40%，但根据2016年年底的统计，保障经费并没有全面落实和足额到位[6](238～239)。

(二)民族地区社区矫正须遵循民族政策导向

民族地区的民族关系相对复杂，各民族在风俗习惯、生产生活方式等方面存在一定差异。因此，民族地区的社区矫正除了坚持宽严相济的刑事政策外，还应当适时延伸社区矫正的政策基础，要严格遵守国家民族政策和地方相关规定。

1.贯彻尊重民族平等和民族团结政策。首先，民族地区社区矫正中要处理好不同民族社区矫正人员之间的关系，在具体矫正中，对各民族社区矫正人员一视同仁，各民族社区矫正人员法律地位应平等，都必须严格遵守社区矫正相关规定；在坚持民族平等原则的前提下，应当充分考虑少数民族的生活习惯、语言文字、宗教信仰等因素，依照相关法律的规定给予他们特别的待遇。社区矫正本身有多元价值目标，民族地区的社区矫正应当注意维护民族地区团结和稳定的价值目标。其次，要处理好社区矫正人员和社区群众之间的关系。民族地区社区矫正人员的某些犯罪行为具有一定的特殊性，比如侵犯财产、侵犯人身的自然犯罪数量较多，家族性和群体性较强，不能因为这些特征就给某个民族整体贴上犯罪标签，进行民族歧视，破坏民族关系，应当深入挖掘个体的犯罪原因，利用社区的多种资源，给予社区矫正人员针对性的监管、教育和帮扶，使社区矫正人员和社区普通成员和平共处，让社区矫正人员能够在宽松的社区环境中实现再社会化。最后，应当积极进行民族互嵌型社区建设。“民族互嵌型社区的构建并不是要消灭民族差异与民族文化，而是在共建社区文化与价值观的基础上促进各民族文化的发展，各民族文化的繁荣也将使社区文化变得更加多彩，使中华文明具有更加丰富的内涵。”[7]

2.贯彻尊重民族宗教信仰和风俗习惯政策。我国宪法中明确规定公民享有宗教信仰的自由，各民族不同的风俗习惯受法律保护，社区矫正人员虽为罪犯，但未被法律剥夺的基本权利应当受到保护。在民族地区社区矫正实践中，我们应当对矫正人员的民族风俗习惯、生活方式等依法给予区别对待。只有尊重社区矫正人员的宗教信仰和风俗习惯，才能消除他们的心理戒备和抵触情绪，取得社区矫正人员、被害人、社区群众的配合，同时也可以发挥宗教信仰、风俗习惯等文化资源对个体行为的规范和引领作用，从而帮助社区矫正人员更好地融入社会，充分发挥社区矫正的本土功效。“具体的适合一个国家的法治并不是一套抽象的无背景的原则和规则，而涉及一个知识体系。”[8](17)

(三)民族地区社区矫正面临传统和现代的冲突与融合

我国是一个统一的多民族国家，各民族由于历史渊源、自然地理环境、发展情况的不同，形成了不同的民族特色和文化传统，除国家法律外，民族地区还存在一些非正式的规范，而这些非正式的规范在民族地区的社会秩序构建中具有重要作用。就社区矫正而言，民族地区存在传统的矫正模式，如在彝族聚居区传统的社区矫正中，“家支”是其运行基础，习惯法是主要依据，“德古”是主要裁判者，精神控制是主要手段[9]。这些传统矫正方式与社区矫正既有差异性，也存在共同性，在现代的彝族聚居区仍然发挥着一定作用。

需要明确的是，非正式规则具有两面性，对民族地区社区矫正的实践可能产生正向的推动作用，但也可能带来反面的阻碍。从正面来看，非正式规范可能成为民族地区社区矫正的本土资源。与以法律为核心的国家正式规范相比，非正式规范大多是当地世代相传的行为规范和化解纠纷的依据，在经济欠发达的民族地区，人们对非正式规范的认可度较高。当非正式规范中关于社区矫正的观念、制度与正式规范中社区矫正的理念、制度相一致时，就可以成为民族地区社区矫正的重要资源。“在国家制定法之外，传统的民族习惯法、地方风俗习惯未必就是野蛮的、低俗的、非理性的，因此在社区矫正的实践过程中，有必要发展具有区域特色，与地方文化、民族风俗习惯相适应的社区矫正计划。”[10]

从反面来看，非正式规范可能给社区矫正带来阻碍。当非正式规范和国家法律相冲突时，就可能给社区矫正带来一定的挑战，甚至是阻碍。如国家法律认为有罪或者重罪，而非正式规范认为无罪或者罪轻；或者国家法认为是无罪或者轻罪，而非正式规范认为有罪或重罪时，社区群众就可能对社区矫正产生信任危机，认为司法不公，有可能引发集体纠纷，影响社区矫正的效果。此外，非正式规范之间也可能产生冲突，特别是不同文化体系的非正式规范就存在一定的冲突，这种冲突容易发生在不同民族的群体之间，如果这种冲突不能得到有效解决，就会严重影响社会的稳定和秩序，一旦发生在社区矫正实践中，明显会阻碍社区矫正目标的实现，因此，民族地区社区矫正实践中必须处理好不同文化体系中非正式规范之间的冲突。

基于这些现实，民族地区的社区矫正一定要充分重视传统与现代之间的差异性。在坚持国家法治原则的前提下，在具体执行中可以发挥非正式规范的合理价值和作用。现代社会是法治社会，追求法治秩序，但法治秩序并不绝对排斥非正式规范。“社会在任何时候都不可能只依赖某一个制度，而需要的是一套相互制约和补充的制度，这些制度不仅包括成文宪法和法律明确规定的，可能更重要的是包括了社会中不断形成、发展、变化的惯例、习惯、道德和风俗这样一些非正式的制度”[11](55)，民族地区应当将传统文化资源和现代社区矫正的理念、矫正方法、矫正手段等相融合，不断完善民族地区的刑罚执行制度，实现民族地区社区矫正的本土化。