从《幼稚教育法》到《幼儿教育及照顾法》看我国台湾地区保教融合的体制创新

徐梦雪 秦金亮

【摘要】随着我国台湾地区少子化现象愈演愈烈、终身教育思想的传播和国际上保教一体化的推进，台湾地区幼托双轨并行发展的局面已不适应当前幼儿教育发展的需求，因此《幼儿教育及照顾法》应运而生。该法对我国台湾地区幼儿教育的发展起着引领作用，其以幼儿的权利保障为整合的核心，在行政层面上整合管理部门职能，在幼儿园层面上整合保教服务与师资，在社会层面上整合家长和社区资源。该法的颁布对我们认识保教的价值与地位，践行保教一体化发挥着指引作用。

【关键词】《幼儿教育及照顾法》；保育；保教一体化

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）10-0013-05

【作者简介】徐梦雪（1993-），女，安徽蚌埠人，浙江师范大学杭州幼儿师范学院博士研究生；秦金亮（1966-），男，山西原平人，浙江师范大学杭州幼儿师范学院教授、博士生导师，博士。

我国台湾地区第一部专门的幼儿教育法是于1981年出台的《幼稚教育法》，其颁布与实施标志着该地区幼儿教育的发展有法可依，进而促进了幼儿教育事业的发展。其后在2011年6月29日通过《幼儿教育及照顾法》，规定从2012年1月1日起开始实施该法，并废止之前的《幼稚教育法》。《幼儿教育及照顾法》是我国台湾地区幼教领域变更幅度最大且争论较多的一部法案，该法的出台历时14年之久，可谓是相当曲折。那么从《幼稚教育法》到《幼儿教育及照顾法》，30年间我国台湾地区幼儿教育的发展发生了怎样的变化，而《幼儿教育及照顾法》对《幼稚教育法》进行了哪些修改，对当地幼儿教育的发展做了哪些引导，这是本文将要探讨的内容。

一、催生《幼儿教育及照顾法》的背景

（一）少子化现象愈演愈烈

20世纪80年代中期， 我国台湾地区完成了从高出生率和高死亡率向低出生率和低死亡率的转变，并于2003 年开始出现少子化现象①，2007 年处于严重少子化阶段，2012年达到超少子化阶段[1]。在这种少子化现象的背景下，进入早期教育机构的幼儿数量越来越少，使得提供早期教育的幼稚园和托儿所在数量上均存在“过剩”的危机，进而催生出幼稚园“托儿所化”和托儿所“幼稚园化”的倾向以吸引家长进行选择。

少子化现象出现的原因之一是女性参劳率的不断提高，推迟了婚育的年龄与生育子女的数量。越来越多的女性投入劳动力市场加剧了双薪家庭在养育子女和工作之间的冲突，使其在选择兼顾工作的同时需要社会提供优质的幼儿教育及照顾。加上都市化和生活方式的转变，加速了儿童自然成长环境的解体，亟需专门的机构提供专业化的教育及照顾服务。所以单纯的照顾或教育已不满足家长和社会的需求，需要幼儿教育机构在提供教育的同时也要肩负“托儿”的职责。

（二）幼托双轨并行的发展

依照1981年颁布的《幼稚教育法》，我国台湾地区建立起大量的公立与私立的幼稚园，承担起4～6岁儿童的教育职责。与此同时，依照1955年颁布的《托儿所设置办法》（1977年与1981年修正过部分条款）所设立的托儿所，是我国台湾地区推广托儿所事业的开始，1973年公布的《儿童福利法》让托儿所的發展也有了法律的依据，并承担起0～6岁幼儿的托育工作。幼稚园与托儿所在这一时期内呈现出双轨并行、共同发展的状态。

幼稚园和托儿所虽然教育目标相近，招收幼儿的年龄有所重叠，但在师资标准上要求不一，课程与活动上存在差异，园所设立的条件也不尽相同，并且园所还隶属于不同的行政部门进行管理。这样幼托双轨并行的局面，易造成幼托资源的浪费，因此幼托整合的思想逐渐萌生。

（三）终身教育思想深入人心

1965年保罗·朗格让正式提出“终身教育”这一术语，指出：终身教育包括了教育的各个方面、各种范围，包括从生命运动的一开始到最后结束这段时间的不断发展，也包括了在教育发展过程中各个点与连续的各个阶段之间的紧密而有机的内在联系[2]。自此，终身教育思想与理论逐渐发展，最终成为国际上一种教育思潮，各国都为实践终身教育思想而不断努力。

在时间跨度上，终身教育强调个体从出生到死亡都在接受教育，其对早期教育的起始年龄提出了新的要求。大量的脑科学研究也已经证实，儿童生命初期的发展水平对其一生的发展都有着重要的作用。《幼稚教育法》仅将4～6岁幼儿的教育纳入学制范围内，将0～4岁儿童交予只提供保育服务的托儿所，造成0～4岁教育在终生教育中的“缺位”现象，进而要求早期教育相关部门积极做出调整以满足幼儿终身教育的需求。

（四）保教一体化的积极倡导

保教一体化不仅是托儿所与幼儿园在机构上的整合，也是托儿所的保育和幼儿园的教育相互渗透以及行政管理上的统一，是符合教育规律、儿童身心发展特点和社会要求的[3]。保教分离会使人们忽视保育，会破坏女性在劳动力市场中的地位，也会导致教育与保育服务供给的不平衡[4]。

21世纪以来，经济合作与发展组织（OECD）和联合国教科文组织（UNESCO）将保教一体化视为制定早期儿童教育与保育（Early Childhood Education and Care，ECEC）政策的一项重要内容，尤其是经济合作与发展组织于1998年到2006年间开展的关于早期儿童教育与保育的调研，形成《强势开端：早期儿童教育与保育》（Starting strong： early childhood education and care）和《强势开端Ⅱ：早期儿童教育与保育》（Starting strongⅡ： early childhood education and care）的报告，推动了保教一体化的进程。

二、《幼儿教育及照顾法》对台湾幼教发展的引领

（一）以幼儿的权利保障为核心

《幼稚教育法》在整个文本中，没有提及幼儿的权利保障，更多的是帮助幼儿园设计组织层面的各类人与事；而《幼儿教育及照顾法》将幼儿权益保障单列一章，涉及幼儿进出园的接送车辆、安全问题、健康问题、保险制度等，要求园所配备相应的人员和提供相应的服务，并重申幼儿的权利保障。同时，该法还强调对处境不利幼儿的关照，包括经济处境不利幼儿、身心障碍儿童、原住民及特殊境遇的家庭子女，要求幼儿园优先考虑其入园并给予帮助（见表1，下页）。帮助处境不利儿童、扶植落后地区、减少由于地区经济差异造成的资源上的不平衡，能够有效地缓和社会贫富差距造成的矛盾，这也是当今世界全民教育思潮影响的结果[5]。该法的颁布也是为了让幼儿获得更好的保育与教育服务，其中各种规章制度的制定，都是为幼儿的发展服务。幼儿的价值得以彰显。

（二）整合管理部门与其职责

在颁布《幼儿教育及照顾法》之前，按照《幼稚教育法》和《托儿所设置办法》的指令，幼稚园属于教育系统，由教育行政机关管理；托儿所属于福利系统，由“内政部”进行管理。在《幼儿教育及照顾法》中，将托儿所和幼稚园合并成“幼儿园”，由“教育部”管理。教育制度下与福利制度下的“保育”含义有所不同，福利制度下的儿童保育以养育为导向，聘用的保育员工教育水平低，不注重对儿童的教育及方法[6]。将保育划分为教育部门主管，表明了“政府”对保育职能认识的提高，并将保教融为一体共同管理。检视《幼儿教育及照顾法》，幼托整合的首要任务就是在制度层面上对台湾目前混乱的托育体系进行调整，以厘清“政府”部门在不同系统的托育服务当中的规范者角色[7]。相比于《幼稚教育法》，《幼儿教育及照顾法》统合了托育与教育分管于不同管理部门的情况，同时也进一步明确了管理部门的职责（见表2）。

（三）明晰保教内容原则与师资配备

《幼稚教育法》中认为幼儿在幼稚园仅接受教育即可满足幼儿的需求，而《幼儿教育及照顾法》中指出幼儿在幼儿园中不仅仅要接受教育，同时要接受照顾（即保育）。两者在内容上不可分割，共同统一于幼儿的发展之中。幼儿园为同一年龄阶段的幼儿提供相同质量的保教服务，改变了以往“只教不保”或“只保不教”的局面，有利于促进幼儿更加全面发展。因此相较于《幼稚教育法》，《幼儿教育及照顾法》明确地规定了保教活动的原则与内容，并扩宽了教育目的（见表3）。

在《幼稚教育法》谈及人员任职资格中仅涉及幼稚园园长和幼稚园教师，在《幼儿教育及照顾法》中不仅包含幼儿园园长和幼儿园教师的任用资格，还包含教保员、助理教保员、护理人员和社会工作人员的规定，同时还对如何设置各种人员的数量进行了详细规定。不同类型的专业人员，运用自己的专业所长，共同为幼儿的教育与保育保驾护航。其中，《幼儿教育及照顾法》第58条规定“幼稚园教师转称幼儿园教师，托儿所助理教保人员和教保人员转称为幼儿园助理教保员与教保员”，这一条规定在实施的过程中出现了问题。幼儿园教师其实并不一定具备幼儿照顾人员所需的核心专业，但《幼儿教育及照顾法》认为有教育资格，便可以涵盖照顾的资格，但照顾专业只能辅佐幼儿教育专业，使得幼儿园内幼儿园教师与教保员呈现出“阶级差异”[8]。需要指出的是，早期保教人员的工作满意度及稳定度与早期保教质量的提高密切相关[9]。那么，整合下的幼儿园中教保员与助理教保员在享受与幼儿教师不同待遇的情况下，如何确保幼儿教保服务的质量呢？《幼儿教育及照顾法》没有给出相应的答案，这也成为该法最为人诟病的地方。

（四）联合家庭和社区资源

《幼儿教育及照顾法》首次将家长的权利与义务单设一章，强调家庭在幼儿园参与中的合法地位。与家长建立良好的伙伴关系能增进早期保教人员对儿童的了解，家长参与（尤其在确保儿童在家庭中获得高品质的学习及与早期保教机构维持良性互动方面）决定着儿童未来的学业成就、高中毕业、社会情感的发展以及适应社会等[10]。教保服务内容的透明化，能使家长更了解幼儿园的运作方向，并让家长有权利知晓各种资讯，并且提出合理的质疑，这能够促进幼儿园保教质量的提升，强化幼儿园与家长之间的联系与信任。

相比于《幼稚教育法》没有涉及幼稚园联合社区资源的规定，《幼儿教育及照顾法》明确指出幼儿园作为提供社区教保资源的中心，要发挥社区资源中心的功能，协助推展社区活动及社区亲职教育（见表4）。这样，幼儿园不仅仅承担着本园幼儿的教保任务，同时还承担着辐射社区教保活动的职能，这与幼儿园和社区整合中“学校中心模式”相似。Nawal lutiyya认为整合的服务机构表现为学校中心模式和社区基础模式，其中学校中心模式指通过学校的服务将家庭和社区联系起来[11]。《幼儿教育及照顾法》中将幼儿园作为运行主体，强调幼儿园的辐射作用，则体现了这一精神。

三、从《幼儿教育及照顾法》中看教育與保育的关联性

（一）保育的地位需得以重视

在当今社会，幼儿的地位和价值发生了很大的改变，催使幼儿的保育需要得到重视。兴起于20世纪60年代的教育经济主义思潮，舒尔茨所提出的“人力资本理论”为其中的代表观点。其认为人力资本的作用在现代经济发展中越发凸显，而教育便是将人力转化为资本的中介；同时教育还具有生产性，是一种能够带来经济效益的生产活动[12]。受教育经济主义思潮的影响，各个国家相继展开了教育投入与收益的研究。如佩里计划的研究结果推动了美国开端计划的产生，OECD关于强势开端的一系列报告推动了其成员国内保教一体化的进程。当儿童期的价值从家庭内部走向社会、国家，甚至是减少差异、社会民主的重要手段，人民开始重新审视家庭支持计划，并且将它作为解决家庭压力、稳定社会的关键力量[13]。进而，保育作为幼儿成长过程中重要的一部分，自然也应该被重视起来，改变“重教轻保”的观念。

随着幼儿地位和价值的提升，政府的角色也发生了相应的改变，推动了保育责任的公共化。推动《幼儿教育及照顾法》形成的一个重要背景，是台湾社会的少子化现象愈演愈烈。“政府”为缓和职业妇女工作——家庭冲突，推出一系列政策，其中便包括托育责任的公共化。Esping-Andersen（1999）提出的“去家庭化”（De-familialization）和“再家庭化”（Refamilialism）是政府制定家庭政策的两大方向[14]，家庭主义强调的是个人对自己家庭的责任。因此去家庭化是减轻家庭所承担的责任，如托育服务；再家庭化则是强化家庭的照顾职能，如产假、养育假、育儿津贴等。当代家庭功能的式微，托育的照顾责任应由家庭及妇女身上转移到政府社会中去[15]。因此，《幼儿教育及照顾法》的颁布，也显示了“政府”在幼儿养育中承担着积极的角色，用去家庭化的政策将照顾幼儿的责任从家庭这一私域转到公域中来，进而保育的价值需要得到重视，改变“重教轻保”的实践。

（二）保教一体化势在必行

教中有保、保中有教、保教一体化是正确认识保育与教育关联性的视角，也是早期教育发展的必然趋势。保教一体化在横向上与纵向上有不同的要求。

在横向上，承担幼儿教育与保育的机构需要在其内部遵循保教并重的原则。在实际操作中，幼儿园的“保教并重”已沦为“教为尊、保为次、教比保重”了[16]，究其根本是“保育的教育价值”没得到重视，保育员被视为“阿姨”。因此需要改变人们对保育的观念，制定保育员的准入标准，真正做到观念上与行为上的保教并重。在其内部进行保教并重的同时，也要与社会相关机构、社区与家庭之间相互连接。联合国教科文组织在《学会生存——教育世界的今天和明天》的报告中明确提出了教育发展的未来模式，强调要沟通教育机构与社会的联系：一方面，利用社会上各种力量来促进教育的发展；另一方面，把教育延伸并渗透到社会的各个方面，构成一个面向社会的多形式、多层次的更高形态上的大教育体系。

在纵向上，力求0～3岁早期教育与3～6岁幼儿教育的一体化，虽然《幼儿教育及照顾法》中涉及幼儿的年龄范围是2～6岁，但作为其前身的《儿童教育及照顾法草案》中将0～12岁的儿童设计成一个整体，虽《儿童教育及照顾法草案》没给予通过，但草案的精神值得我们学习。将0～3岁和3～6岁的教育作为一个整体进行规划，将这两个阶段的教育划归为同一行政管理部门——“教育部”主管，强调这两个阶段幼儿在教育目标上有层次递进关系，在教育内容上保持连贯性，在师资配置上注重教保人员的专业性，对0～6岁的幼儿提供连贯的教育与保育以促进幼儿的发展。

注释：①总和生育率在2.1～1.8为少子化，在1.8～1.5为严重少子化，低于1.5为超少子化；总和生育率是指该国家或地区的妇女在育龄期间，每个妇女平均的生育子女数。

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本文系国家社会科学基金重点项目“0-3岁婴幼儿养育与照料的社会化研究”（项目编号：18ASH5）的阶段性成果。

通讯作者：秦金亮，qjlzjnu@126.com

（责任编辑 张付庆）