从衙役到警察的变迁——清末警制改革与中国近代国家的形成

王大任

(中国社会科学院 经济研究所，北京 100836)

近年来，国内关于近代警察制度史的研究方兴未艾，涌现出大量研究成果。不过迄今为止，这些研究多是论述警察制度近代化变革的过程，而对以下两方面却缺乏关注：(1)多是就“警”谈“警”，忽略了将警察制度近代化与其所处时代的中国政治、法律、经济等方面变迁联系起来加以讨论；(2)就“近代”谈“近代”，缺乏对警察制度与中国传统治安管理制度历史延续性与变革性进行深入的研究。因此，上述研究在视野宽度与历史感方面存在不足。

目前学术界通行的观点是，清末新政是中国近代国家形成的开端，其中警制改革无疑是中国警察制度近代化之滥觞。在此次改革中，国家的基层社会治安实践主体开始由传统的衙役阶层向近代意义的警察过渡。这一历史演进过程，不仅是近代法制文化在中国传播与实践的过程，更是中国近代国家形成的重要缩影。

一、从“一人政府”到近代国家：衙役到警察的职能与地位的演变

瞿同祖在讨论清代地方政府时，曾将中国传统社会的地方基层行政体制以“一人政府”加以概括。诚然，在高度中央集权统治下的传统中国，一方面，中央对地方权力采取高度控制，地方行政单位(如州、县政府)处于更高阶层上司的严密监视下，对辖区内的诸多重大事项(如属官的任免、死刑、税额的变动等)无权做出最终的决策；另一方面，地方政府内部同样是高度集权的，地方行政职能中最重要的税收和司法，被牢牢地把持在州县官一人手中，其下属的佐贰官，如州同、州判、县丞、主簿等，权力并不突出。地方政府这种既被严格监控而又高度集中于州县官一人之手的职权特征，是中国传统中央集权社会皇权独尊，进而企盼实现“唯以一人治天下”的必然结果。在这种职权规范下，地方政府有效地充当了中央集权政府在地方上的代理与缩影[1]334。

不过，“一人治天下”、州县“一人政府”等这样的说法毕竟只是对其职能规范抽象化的概念，而非具体存在的客观实践。为了充分控制管辖的对象而又避免将手中的权力分散给属官，州县官通常会选择大量雇佣官僚体制之外的助手，如书吏、衙役、长随、幕僚等。由于地方官所辖事务极为繁杂，不可能事必躬亲，上述“助手”的大量使用实际上造成了“官不亲事，事不在官”，“催科问胥吏，刑狱问胥吏，盗垒问胥吏，今且仓监驿递皆问胥吏”[2]的行政格局。

因此，传统中国社会中的治安问题，除了依靠保甲制度监督外，主要靠作为州县官助手的衙役来维系。另外，如羁押、侦查、缉拿人犯等近代警察职能亦是交由衙役完成。从职能上而言，衙役与近世的警察有很大相似性。

然而，作为“一人政府”统治的州县官的助手，衙役本身的职能和地位必然依附于地方集权政治的制度规范，其本人在清代官僚制度中没有任何位置。尽管因其数量庞大，在形式上有一定编制要求，但实际上地方官可以根据需要雇佣比编制多得多的“白役”以供驱使，“州县白役大邑千余人，小邑亦数百人”[3]。衙役，特别是与刑事案件相关的衙役地位极低，往往被列入“贱民”，通常为士大夫阶层所鄙视，其子孙后代亦不得参加科举考试。那些编制外的“白役”甚至还无法从国家领取工薪，而有编制的衙役，其薪资也远远不够养家糊口，必须借助为地方官执行公务时所获的陋规度日。因此，衙役的职能和权力实际仅仅是地方官员权力的一种依附和延伸，其行为必须借助地方官员的权力才能得到实现，正所谓，“吏非能害人也，必假官以害人，官尊则吏横，官卑则吏弱”[2]。

衙役依附于州县官“一人政府”的另一个突出表现在于其缺乏确切的分管事务。正如瞿同祖所言，为了便于对助手的权力加以控制，地方官员委以他们的事权常常是彼此重叠的。衙役中的马快、步快、捕役等都会被分派给传唤或缉捕犯人的任务，一些地方官甚至会将传唤和拘捕的任务交给主要用于军事训练的民壮。地方的治安维持和防范工作，常常交由衙役与保甲共同负责。另外，很多地方驻扎的绿营兵亦将维持治安作为任务之一。这导致两者之间权责不清，互相推诿，以致很多地方的捕役“似是而非，名实不符，有其外观而无其实效也”。另外，以维持治安为主要任务的快手衙役也常常被交予催收钱粮等杂项业务。

及至清末新政时期，民权思想兴起，司法独立的概念亦渐为有识之士所倡导。传统集权制下“一人政府”的行政格局日益松动，要求将以警察为代表的司法权与旧有行政权系统分离的呼声也越来越高，“首分权以定限，立法、行政、司法三者……司法之权则专属法部，以大理院任审判，而法部监督之。均与行政官相对峙，而不为所节制……巡警为民政之一端”[4]5584。清政府为了缓和国内矛盾，不得不做出“顺应民意”的姿态，对原有政治制度进行一系列的改进。这些改进，正如杜赞奇所言，是中国国家政权“官僚化、渗透性、分化以及对下层控制”进一步巩固，并缔造一个“现代化的国家政权”尝试的开始[5]2。

为进一步加强行政效率与对地方的控制，取代日渐失效的原有治安维持体系，清政府开始对警制进行改革，原来依附于地方“一人政府”体系的衙役在职能与地位上开始向近代的警察演进。清政府在中央设立专门的巡警部，后又以此为基础扩大为民政部，并在各省设立巡警道，专门负责国家及各地警察队伍的创建与管理。自此，国内的治安维系脱离了原来州县官“一人政府”的体系框架。近代警察与传统衙役最大的不同在于，衙役在职能与地位上仅仅是地方官员的助手，原则上是被排斥于官僚体制之外的，而近代警察则从属于专门的官僚机构。中央的巡警部有专门的尚书与左右侍郎。民政部警政司，亦设有有品秩的郎中、员外郎、主事等。地方上巡警道警务公所，科长秩视六品，副科长秩视七品，科员八品。巡官也有一定的品级，“皆予以实职”。在官僚体制内拥有独特地位的警察机构，亦开始被赋予独立的权责规范。以清末天津南段巡警总局为例，其对所辖警察的言行有着详密的规范制约，并以《天津南段巡警总局现行章程》(以下简称《章程》)的形式加以明文确定。《章程》以“保护一般人民、维持治安为宗旨”，对警察的番号发放、公务行为、衣装、枪械管理、奖惩等都做了明确的制度规定，从而使警察与地方一般行政系统的权责相分离。“凡有妨害治安违犯警章者，统由本局警察官办理，即警察应有之权。如命盗户婚田土钱债细故各案，应送地方番判厅办理，系本属地方官固有之权，警察官概不受理”。巡警身份与权责的变化一定程度上也加速了传统集权制下地方“一人政府”的肢解。

二、从“均徭”到月俸：薪酬制度与近代财政制度的变革

维持地方治安的衙役，原为一种徭役形式。在明代，民户有义务定期向官府衙门提供差役，俗称“均徭”，为官府充当衙役就是一种主要的“均徭”形式，其实质就是一种履行赋税义务的方式。明代中期以后，随着商品经济的发展和人身依附关系的松弛，原有徭役制度无法继续维持。万历年间的“一条鞭法”与雍正年间的“摊丁入亩”，是取缔徭役制度并将其归入田亩计税的两次重要尝试。在此背景下，衙役也开始从义务的徭役行为转向地方政府雇佣的雇员。

从名义上而言，清代的地方政府会给予衙役一定数量的“工食银”作为基本生活费，但此类“工食银”极其有限，根本不够衙役养家糊口，“一役之工食，每年多不过十二两，或七两二钱，每日不过三二分，仅供夫妇一餐之用。古人云:‘黎民一日，小再食则饥’。此数十万游惰之民，肯枵腹而鹄立于堂侧，走马于街前乎？必不能也”[6]。更多编制外的“白役”连这样微薄的“工食银”也领不到。何况“工食银”的给付亦不稳定，不但经常被国家以财政困难为借口予以裁减[7]，亦常为地方官克扣侵吞。

衙役的薪酬如此微薄，主要与清代前、中期的财政制度有关。清政府财政沿袭明制，确定了严格的中央财政与地方财政的分配比率。其中，地方政府将所收钱粮以一定比率上交中央户部及各寺监，以供官俸、兵饷等中央财政支出之用者，称之为“起运”。而按比率留下应对地方经营开支者，则称之为“存留”。虽然“起运”与“存留”的比率有清一代一直变化不定，但“存留”所占的比率总体上一直很小。如乾隆年间，地方上需将78%的钱粮税收“起运”中央，仅“存留”22%用于地方财政支出[8]。

地方财政收入“存留”如此之少，显然无法支付衙役、书吏等政府雇员以较高的薪资待遇。更何况，地方财政所要负责事务极其繁杂，各地的驿站经理、公共工程营建、鳏寡孤独的福利救助、教育祭祀、府衙的修缮、仓储的管理原则上都要从地方财政中支出。不过，薪酬上的短少并不意味着衙役生活的清寒，相反，很多衙役较为富裕，他们在表面的薪酬之外另有财源。

及至清末，中央财政入不敷出，地方财政经费更是捉襟见肘，督抚大员纷纷擅自扩大地方财政收支，地方官员对该地财政权力的扩大，意味着从宋代以来通过压榨和分散地方财政权力来巩固中央集权制的方法终告失效。尽管清政府在此后的几次改革中力图收敛地方的财政权力，然均无果而终。

当裁汰衙役设立巡警时，警察地位在官僚体制中得到确立，这意味着其应享有相应的薪酬。据《北洋公牍类纂》所载，清末天津南段巡警总局，其总监月薪达300两，另附带每月公务费200两。差遣队和备差队中一等巡警月薪6.6两，二等巡警月薪6.3两，三等巡警月薪5.9两。探访局中一等暗探月薪15两，二等暗探月薪12两，三等暗探月薪9两，四等暗探月薪7两，五等暗探月薪6两。同时，收受陋规在原则上被加以严格禁止，“凡假公济私讹取钱物者责革”。对已经巨额亏空的清政府中央财政而言，支付如此巨大的薪酬，无疑是天方夜谭。因此，地方的警务系统设立和维持的经费需由当地政府自行筹措，而这项措施又进一步扩大了地方财政的独立性。各省为筹措警务之款，往往自行开辟新的地方税收名目。从依靠陋规的衙役向依靠地方财政的警察过渡，从另一个侧面反映出传统中央集权财政制度的破坏与近代中央地方财政关系的确立。

三、实践与表达：在从衙役过渡到警察的过程中实践行为的变更

黄宗智曾以“法律表达与实践背离”来概括清代的法律体系，学者们的视野也似乎“从实体规范转向程序和过程，从法典转向审判，从表达转向实践，从大传统转向小传统，从意识形态转向日常生活，从国家转向社会”[10]。衙役与警察行为不应仅仅从书面的法律文书、规章制度加以考察，而更应从两者行为实践的异同及其所折射出的制度变迁等诸方面予以系统把握。

清代的法律表达，以建立在儒家思想基础之上的《大清律例》《大清会典事例》等文书为主，然而上述书面中的法律体系在实践中并不存在。在法律的实践过程中，采用的往往是另一套规范，譬如在县衙门诉讼案件的实践中，原则上地方官对所辖地区内的司法审判应全权负责，而实际上地方官多缺乏专门的业务培训，且不可能有精力掌握诉讼相关的全部信息，真正掌握诉讼过程的是书吏、衙役与幕僚等官员的助手，这也给衙役操纵司法实践提供了上下其手的活动空间。

除收取陋规，很多衙役正是通过干涉司法的过程甚至结果来谋取额外的经济收入。“百姓含冤呈诉，其待长官理申，不啻赤子之依父母。而吏胥乃从而凌侮之，剥削之，逼勒之，颠倒拨弄。率以财之有无多寡，为事之曲直是非。总之吏胥视民如鱼肉，民畏吏胥如虎狼”。有衙役一遇大案，就信口诬陷嫌犯邻里的无辜者，以勒索钱财。“借传讯邻证之名，扰及同村居民，以邀厚贿。若有殷实之家，但在数里内者，必百计株连。指为邻右，名曰飞邻。而因以恣其讹索，苟非有以满其欲，而给其求，则诬赖多方，滥行拖累，以倾其家。今之民困已极矣，尚能堪此扰害乎”[11]；有的直接“串同讼师捏词控告”所谓“殷实之家”，“谓之图准不图审。差票一发。便可任意索诈。得钱分用。谓之坐地分赃”[12]。有的胡乱羁押，敲诈钱财。更有在家中私拘人犯者。有的衙役甚至与匪盗向通，为非作歹，所谓“从来无无窝主之贼，亦无不通衙役之贼”[13]。

衙役在司法实践上的胡作非为，与清政府法律设计上表达与实践相背离的内在逻辑有关。从意识形态来说，国家政权的统治手段是仁政，而这又与维系专制政权法制的实践相背离。因此，需要“衙蠹”来充当与仁政体制对立的“小人”。尽管在书面的制度上，清政府对衙役的监管极严，甚至衙役犯法本官都要受到牵连，但在实践上却很少执行。

清末新政中的警备改革，无疑是当局通过借鉴西方警察制度来改革传统衙役制度的一次尝试。为避免衙役的种种不端行为，警察的管理章程是十分严密与完善的，并制定相应严格的奖惩制度，如河南省对巡警违纪的处罚就有“记过，记大过，撤差，革，严办”五等。清政府还重视警察的素质教育，开放大量警官学堂，甚至重金送警察出国培训。

清末的警制改革，虽有一定成绩，却远未达到倡导者所表达的种种规章制度要求。改革不到十年，警察队伍已是腐败不堪，很多警察处理公务如同儿戏，“站岗时任意坐卧，与途人谈笑，几不知岗规为何物”[14]。有的“日就偷安，每至夜间，或则潜伏赌场，或则匿居浴堂，或则逍遥烟馆。而站立街头者，竟十无一二人”[15]；有的“每行一路则调戏妇女”，“奸骗拐逃，被控不究”；有的“或因处分失当辩诘致忿，或视可欺，肆行粗暴”，“殴人之案叠出”。甚至有警察专以“调戏妇女，包敲竹杠为事”，还有专门庇护娼妓、赌馆以赢取私利。一些警察甚至白日巡街，晚上为盗，有童谣曰：“日间沿街走，夜间带做扒儿手。”[16]

从实践行为上来看，衙役与警察都存在着文字规章上的表达与操作执行上的实践背离的情况。正如陈兆肆所言，其“实践行为虽然超越但并非完全否定了清朝的相关法律，其间体现出既在实践结果上背离法律表达而又在实践过程中依赖于法律表达的复杂关联”[17]。不过，在表达与实践背离的内涵上，衙役与警察之间却存在质的区别。对于衙役来说，其实践背离表达实质上是清政府刻意制度设计的结果，体现了官僚阶层在实践中要求的法制与皇帝立国思想中仁政观的斗争和妥协。在这一过程中，衙役的行为在形式上是被排斥在国家话语之外的，但在警制改革后，随着警察进入官僚体制，上述背离则体现在近代先进警制理念与封建国家落后司法实践的矛盾上。在这一过程中，警察的种种不端行为被直接赋予国家话语，体现出国家行为与意志。

四、国家政权的内卷化：清末警制改革的效果

杜赞奇在研究近代华北农村时指出，清末新政以来的一系列“国家政权建设”，不但没有形成国家政权的近代化，反而使其陷入“国家政权内卷化”之中：国家向基层权力的逐渐延伸，导致国家在原有“权力的文化网络”中丧失权威，进而造成国家对基层实际控制力的削弱。

实际上，以加强对地方控制为目的的警制改革，也在效果上出现“国家政权内卷化”的尴尬局面。尽管警制改革的倡导者对其寄予厚望，“警察若设，则差役之害可以永远革除，此尤为吏治之根基，除莠安良之长策矣”，然而在执行过程中，与清末新政的其他种种政策一样，警制改革不但没有巩固清政府的统治，反而进一步加速其统治权威的丧失，在一定程度上推进了清政府统治秩序的彻底崩溃。随着警察纳入国家的正式官僚体制，警察与民众的冲突亦转化为了国家与民众的直接冲突，无疑导致国家在基层社会中统治威信的急遽下滑，加剧国家与民众间的对抗。民众在对抗警察暴行时，自然而然地将官府也作为斗争对象。有先“将警局打碎”，而后“拥至州署逼官开释”者，有先捣毁警局再殴伤地方官员者[18]。而政府对警察管理的种种弊政，也增加了民众对于其执政能力的怀疑。

警制改革所需要的经费亦是清政府原有财政状况所难以承受的，在执行过程中，清政府不得不将财权进一步下放地方。很多地方官员选择增加五花八门的苛捐杂税来筹备该款项，如安徽为筹办巡警专门加收“肉捐”[19]。一些官员明知地方的疲困，但是为了政绩仍通过压榨民众的方式凑款办警。时民间有谚曰：“筹经费烟妓抽捐、办警察商民交困。”[20]办警所增加苛捐杂税，与办其他新政及赔款所增的苛税一起，最终成为压垮清王朝的最后一根稻草，这无疑是当时警制改革者所始料未及的。

清末警制改革的过程，也是一个学习西方先进警制制度的过程。清政府在这一过程中，邀请很多国外警务“专家”参与其事。在当时帝国主义瓜分中国、国内民族独立思潮兴起的大时代背景下，过度任用外人，无疑为川岛浪速等不怀好意者提供了插手中国政局的机会，同时也深深地刺激了民众的民族主义情绪，认为其“太阿倒持，授人以柄。又何怪种种禁制，皆为偏向外人权利耶”[21]。当宁波警察任用外国人为巡总时，舆论哗然，“如以外人统治为乐，胡不卖宁波版图以籍于外国耶”[22]，这也导致清政府在民众中的威信力进一步丧失。

五、结语

清末警制改革完成了从衙役到警察身份的历史性转变，这一过程与中央集权制的解体、近代财政制度变革、地方行政制度的重组和传统法律制度的崩溃密切相关，从中亦折射出中国近代国家形成的曲折过程。

正如中国近代国家的构建并非一蹴而就，警察制度近代化也是一个步履蹒跚的漫长过程。尽管清末新政在身份上确立了中国警察制度，但实践上中国警察制度改革的过程却远未完成。即便是在后来的民国时期，警察的行为仍然存在着实践与表达上的背离，拥有警察身份的人基本上仍在从事着衙役的工作，直到民国末年，我们从侦探纪实小说《昙花梦》主人公程慈航本人及其所处的环境中仍能看出晚清衙役的印迹。警察制度近代化的真正完成，与一套独立的、完善的、执行有效的法律体系和民主的法治政府密不可分，而这一整套配套制度基础的构建是一项长期而艰巨的工程，很多问题至今尚未厘清。

当然，清末新政的警制改革在形式上是进步的，它顺应了传统秩序的解体与近代国家构建的历史过程。清政府从加强社会控制、巩固专制统治的目的出发，试图将一套近代先进警制理念搭建在落后的封建国家体制与司法实践之上，而结果却不但在行动上“不用以卫民，而惟用以监民，不用以纠诘奸匿，而惟用以凌压新党”[23]，而且极大损害其统治威信，不断动摇其社会的实际控制力，最终加速清王朝的土崩瓦解。