亚洲国家资历框架建设进展比较与经验借鉴

□ 王海东，邓小华

国家资历框架(National Qualification Framework，NQF)是提升教育质量和人力资源配置效率的重要制度安排，是世界各国探索构建终身教育体系的一项新制度探索。我国政府在“十三五”期间，将资历框架建设纳入国家宏观政策规划。2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中首次提出，要“建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身学习通道。制定国家资历框架，推进非学历教育学习成果、职业技能等级学分转换互认”[1]。今年年初先后出台的《中国教育现代化2035》和《国家职业教育改革实施方案》中，均将“建设国家资历框架”列为未来一段时期我国构建终身学习制度和发展职业教育的改革目标之一。

从世界范围来看，西方发达国家的资历框架建设始于20世纪八、九十年代，到2015年全球已有150多个国家和地区建立了或是正在建立国家资历框架。[2]我国资历框架建设要加快步伐、追赶世界潮流，就需要参考、借鉴国外资历框架建设的成功经验。目前，国内学界对于发达国家和地区，如英国、澳大利亚、南非、新西兰、欧盟及我国香港地区资历框架的情况介绍和研究较多，而对发展中国家特别是亚洲诸国资历框架建设研究相对较少。那些与我国国情传统和发展阶段类似的发展中国家，其正在探索的资历框架建设和经验教训其实更有参照意义和参考价值。为此，本研究主要选取了韩国、印度、泰国、印度尼西亚等4个亚洲邻国，通过横向比较、分析这些国家资历框架建设进展与经验，为我国正在进行的资历框架建设探索提供借鉴与参考。

一、亚洲四国资历框架建设状况的比较

在全球资历框架开发和建设潮流的影响下，亚洲一些国家和地区为解决国内经济社会发展、人力资源开发和教育培训问题，先后启动了本国的资历框架建设，并通过行政立法形式确立了资历框架建设目标，提出了框架层级方案，制定了一系列建设任务规划，取得了实质性进展。下面从五个主要方面对韩国、印度、泰国和印尼的国家资历框架建设情况进行一个横向比较。

1.建设进度比较

韩国在终身教育制度探索方面一直走在亚洲前列。2007年韩国重新修订《资历框架法案》，引入了国家资历框架规划，并提出“政府应建立基于国家能力标准(NCS)的资历框架，资历框架指的是资历级别体系，使得职业技术教育和学习能够互相联系”。[3]韩国资历框架(KQF)是由教育科学技术部(MOEST)与劳动和就业部(MOEL)以及工业部等其他部门协商后发起的。

泰国国家资历架构(NQF)作为国家人力生产与发展倡议的一部分，是由教育部教育委员会办公室(OEC)在2009—2018年教育改革第二个十年期间提出的。该法案于2010年12月21日获得内阁批准。泰国NQF建立在已有的泰国高等教育资格框架(TQF)和泰国职业教育资格框架(TVQF)的基础上。

印度尼西亚于2012年制定了印尼资格框架(IQF)。IQF以第8/2012号总统令的形式获得了法律上的支持，并包含了从9年级到TVET和高等教育阶段的衔接体系。目前正在筹备IQF的推广实施。

印度在2015年的国家技能发展和创业政策中，提出了国家资历框架建设方案。印度框架定名为国家技能资格框架(NSQF)，新框架以国家技能发展局(NSDA)为基础，包括了国家职业资格框架(NVQF)和国家职业教育资格框架(NVEQF)两个子框架。目前，印度已经提出一个从低到高的10等级的框架体系。国家技能开发局于2013年6月成立，主要任务是协调各领域技能标准的开发活动，它是印度技能资历框架建设的主要协调机构。[4]

2.问题挑战与建设目标比较

韩国KQF试图解决的挑战之一，是获取职业资格的学生人数和学术资格的学生人数之间存在严重失衡。造成这种不平衡的主要原因，是韩国社会对学历的重视程度很高，而对职业教育长期不重视。挑战之二是，其职业技术资格领域存在三种主要资质类型，分别是：国家技术资格(包括制造、服务和商业领域)、国家职业资格(包括律师、会计师、专利专家等120个职业)和社会认可的私营职业资格等。由于这些资格证书是由各个政府部门颁发的，它们之间缺乏一致性，标准过于复杂并与现实脱节，相互之间无法比较。因此，韩国资历框架建设的首要目的是：建立职业和教育进步的标准和阶梯，使牙科机械师可以成为牙医，法律和会计职业办事员可以成为律师和会计。[5]

印度决心成为全球商业的重要人才来源，面临的巨大挑战是确保其劳动力拥有适合本国和全球经济发展需要的技能。当前，印度的劳动力市场状况不容乐观：数百万人从中学和大学毕业后就直接进入劳动力市场工作，熟练工人却供不应求。据估计，在未来6年(截至2022年)首次进入职场的1.046亿人将需要某种形式的培训。农业和非农业部门现有的2.982 5亿劳动力也需要培训。[6]印度面临的另一个问题是社会公众对职业技能教育的不重视，职业教育被视为那些无法取得进步或选择退出正式学术体系的人的最后出路。多年来，中央政府的技能发展方案分散在20多个部委，缺乏协调和监督机制。为此，印度需要建立一个国家资格框架来使得其普通教育、职业教育和培训体系，既符合国际标准，又与劳动力市场需求更紧密结合，还能认可各种形式的学习成果。

泰国的经济尤其是制造业，近年来得到了快速发展，但劳动力素质整体仍然偏低。根据泰国发展研究所(TDRI)一项针对制造业和服务业的工人资格的研究表明：“大约700万到1 000万名工人在这些领域没有资格，2 166万人只接受过小学教育，与此同时594万人只接受过较低的中等教育。许多工人在工作中获得了职业能力，但仍然没有资格。”[7]泰国资历框架旨在解决这一问题。政府视资历架构为提升人力资源和竞争力的工具，以应对现今急速转变的经济环境下的生产和服务需求。通过制定统一的资格标准和明确的学习成果要求，促使个人能够清晰地规划自己的学习轨迹。

印度尼西亚目前提供的教育和培训支离破碎，质量也很差。而IQF旨在解决这一问题而建立，以满足日益移动化和全球化的高等教育市场需求。它还将提高资格的质量并确认其水平，使人力能更有效地部署在经济领域的正式和非正式部门。它将具体规划印度尼西亚和其他国家资格之间的对等，以提高印度尼西亚的国际竞争力，并使国家对全球贸易更加开放。IQF还打算为印度尼西亚所有教育和培训的提供方，特别是那些致力于指导失业者获得适当工作机会的培训机构，提供一个统一的参考系。可见，印度尼西亚国家资历框架的首要目的是提升本国劳动力的数量和质量，以便使更多人更好地进入国家和国际就业市场。详见表1。

表1 亚洲四国资历框架问题挑战与建设目标比较

3.管理机构比较

组织管理机构的确定，对于资历框架的落地实施来说至关重要。像欧洲发达国家一样，不少亚洲国家通过国家行政立法建立一个协调各利益相关方面共同参与、分工合作的机制来实施资历框架建设。见表2。

韩国一直在发展传统高等教育体系与职业培训和资格体系之间的衔接体系，如韩国技能标准(KSS)、国家职业体系(NOS)和韩国资格框架(KQF)。国家职业体系由劳动和就业部开发运营，国家技能标准则由教育科学技术部负责，而韩国资格框架整合了国家技能标准和国家职业体系。因此，为避免教育科学技术部、劳动和就业部，以及代表产业界的工业部之间出现部门本位主义问题，韩国成立了政策协调办公室，其主要任务是加强全面协调职能和有效地执行与资格有关的政策。2010年12月，政策协调办公室将韩国技能标准和国家职业体系统一纳入国家控制体系，从而将各种职业技术教育和职业资格制度联系起来，并帮助发展以能力为基础的职业技术教育制度。

表2 亚洲四国资历框架建设中的法律制度和组织管理机构比较

印度国家技能资历框架(NSQF)组织管理机构的构成十分复杂，包括人力资源开发部、中央教育委员会、指导委员会、职业教育和技能发展协调委员会、部门技能委员会、国家技能开发公司、行业组织等。印度国家技能发展局(NSDA)则通过统筹这些重要的利益相关部门来实现NSQF计划，充当了国家和部门资格看门人的重要角色。其任务是协调该国的技能开发活动，不仅负责设计与开发NSQF、制定NSQF内的质量保证体系，还负责组织国家技能资格委员会、管理国家劳工市场资料系统。另外，印度的国家技能开发公司的主要任务是，支持私营部门参与技能发展。

泰国建立资历框架的管理责任，掌握在教育部、劳工和工业部、泰国工业联合会、泰国商会和泰国贸易委员会手中。泰国教育部教育委员会办公室(OEC)负责协调与泰国NQF有关的各项活动，由教育机构、工作场所和专业协会的权威专家组成的全国委员会将根据内阁批准的原则和准则，负责实施泰国NQF。除此之外，泰国还计划设立一个中央机构，协调该部各主要组织的工作计划和进行公关活动。

同样，为了建设国家资历框架，印度尼西亚成立了印度尼西亚资格委员会(IQB)，负责协调教育和文化部，人力部，以及研究、技术和高等教育部，确保各利益相关者之间形成稳定的合作关系。

4.框架层级设置比较

韩国KQF设有8个级别，包括国家能力标准(NCS)。根据《资历框架法》第2条，能力是一个综合性概念，包括执行一项工作所必需的知识、技能和态度。见表3。

表3 韩国普通教育和资格的等值[3]

泰国NQF目前有9个级别。每个级别由基于学习结果的级别描述符描述。通过将教育资格等级(中等、职业和高等)与各产业集群所要求的能力等级联系起来，得出层次描述，从而确保教育内容与产业需求之间尽可能接近。当前该框架正在重新规划，计划将级别数量减少到8个。见表4。

表4 泰国国家资格框架层级标准[7]

印尼IQF由9个级别组成，分别以学习成果和特定工作能力为特征。见表5。每个层次的描述符指定了该层次的个人可以展示的学习成果或能力，并被分为两类:一般能力和特定能力。一般能力描述包括个性、工作态度和道德，适用于每一个印尼公民的每一个层次。特定能力描述每个人独有的知识和技能，并且是特定于级别的。表5说明了不同教育类型的学习成果与IQF资格等级之间的参照方案。这项计划将更能够保障教育课程的毕业生在相应的水平上具备适当的能力。

印度NSQF是一个基于能力的框架，它将资格划分为10个级别：第一级是入门级，第十级是最高级。各等级能力水平从如下4个维度进行界定：(1)专业知识，这个人在这一级必须知道什么；(2)专业技能，这个人在这一级应能够做什么；(3)核心技能，包括软技能和人际关系技能；(4)责任，该人在从事工作时需要的监督程度，或该人对他人行使的监督程度。这些是学习者必须具备的能力，无论他们是通过正规、非正规还是非正式的教育和培训获得。不同级别所需知识、技能和能力由相应级别描述符来进行描述。资格由特定学习单位的职业标准组成。这使得学习者、教育工作者、培训提供者和雇主能够获得关于不同技能部门的广泛同等资格的信息。

表5 印度尼西亚不同类型教育的学习结果对等情况[8]

5.框架实施与对接比较

自从KSS和NOS合并为国家能力标准(NCS)以来，韩国劳动和就业部(MOEL)及其附属公司一直负责运营NCS。MOEL负责完善职业资格证书、提高职业资格证书的实用性、升级以工作为导向的考试体系，MOEL还监督NCS在劳动力市场的应用。9个政府部门负责开发非国营行业20个职业大类标准，包括农林、纺织、化学品、机械、电子、环境、金融服务、保健、文化、旅游、食品加工和人力服务。部门委员会(SC)帮助协调教育、培训和工业之间的联系，而教育部则与各个利益相关机构协商，协调不同部门的资格。2002年至2012年，韩国为85个领域和331个工种制定了标准。并计划为212个领域和826个工种制定标准。[3]韩国寻求使本国资格框架与亚太经济合作组织中其他国家的资格框架相一致。这将使整个区域的资格得到相互承认，以支持教育和劳动力流动。

印度国家技能资格委员会(NSQC)定期举行审议会议，作为一种评估印度实施NSQF情况的机制。根据2016年7月委员会第12次会议的报告，国家自然科学和发展管理局通知国家质量控制中心，在质量保证框架下第一本手册《概览》已获批准。[4]这3份已提交的手册，分别涉及国家SQF资格的登记、培训/教育机构的认可和评估机构的认可。国家自然科学基金与印度各邦的国家自然科学基金及中央各部合作，采取了各种技能发展倡议。RPL策略草案已经提交给MSDE。NSDA还开发了国家资格登记册，收集了所有获得批准的资格及其相应的NSQF级别。截至2016年7月，该登记册由1 520名核证机关认可的资格组成，并已在网上公布，供公众浏览。在资历框架的对接方面，印度加强与欧盟委员会的合作，共同设立的印度—欧盟技能发展项目(India-EU skills development project)将支持劳动力在全球就业市场中的流动，该项目参考以EQF为主要目标而建设NSQF。

泰国为了NQF的实现，特别规划了4项实施战略[7]：战略之一涉及在工作场所、专业协会、专业和/或职业团体与教育机构之间发展有系统的合作，以便根据NQF准则培养具备必要技能、知识和态度的人力；战略之二涉及按照NQF等级说明编制课程，将开展宣传运动，鼓励工作场所、专业协会和教育机构共同设计结合正规、非正规和非正式教育系统的课程，并确定每个资格级别的学习成果和成绩标准，还将建立一个系统，按照NQF的水平监测、评价和鉴定教育机构；战略之三涉及发展评价和评价学习成绩的制度，包括承认以前的学习和学分积累与转移的机制；战略之四涉及协调教育机构，努力将教育同劳动力市场所需的技能联系起来。为了引入地区框架参考，泰国计划将NQF与其他东盟国家以及东盟区域框架联系起来，目前正在修订该质量保证架构，将等级减至8个，以支持与这些区域的对接工作。

印尼的教育和文化部，研究、技术和高等教育部及劳动委员会通过高等教育研究项目和职业/专业培训项目，在整个职业教育中引入了国家资历框架。资历框架按照《亚洲及太平洋高等教育研究、文凭及学位认可区域公约》进行了设计规划。这份公约于1983年12月16日签署，于2008年1月30日进行了续签。这项批准通过第103/2007号总统令而合法化。目前，IQF没有与任何其他框架相连接。[8]但有关部门也会根据其他经济体的需要对其资格进行评估和承认。例如，研究、技术和高等教育部负责海外文凭的承认事务。

二、亚洲四国资历框架建设的共同经验

尽管韩国、印度、泰国和印度尼西亚等四国资历框架建设的起点、模式和路径并不完全一致，其建设目标、等级设定、资格类型也不尽相同，但通过分析比较仍可以发现存在诸多共同经验。这些经验为我国资历框架建设提供了视角思路与选择路径上的参考。

1.以技能发展与促进就业为主要目标

国家资历框架的建设目标，实质上是对国家资历框架功能的期待。国际劳工组织(ILO)专家提出了国家资历框架的14项功能，包括：“促进现有各种资格间交流沟通，提高资格的透明度，改善教育、培训和劳动力市场之间的关系，支持学习者在系统之间流动以及进入或重新进入教育和培训系统，使先前学习得到承认，增加教育和培训的灵活性，并提高技术与职业教育和培训以及基于工作场所的培训所获取的资格的地位等等。”[9]这些功能定位可视为国家资历框架的目标体系。韩国、印度、泰国和印度尼西亚等亚洲国家都把资历框架的目标聚焦到职业技能发展与促进就业方面，抓住了教育体系与劳动力市场沟通的核心诉求，资历框架的其他目标都是从核心目标派生出来的。

在当今竞争日趋激烈的劳动力市场，“为了从一个企业跳到另一个企业、从一个地方移动到另一个地方，拥有一个便于携带的、能证明技能水平的证书非常重要。”[10]符合职业能力标准的资格证书，不仅对初次就业者有用，还应确保失业或离职的工人再次求职时有能力在原岗位实现就业。例如，泰国政府视资历框架为提升人力能力和竞争力的工具，以应对现今急速转变的经济环境下的生产和服务需求。基于此，泰国资历框架的主要目标就是“提高教育学历与工业需要的相关性，提高制造业和服务部门的人力素质，提高国内和区域劳动力市场的竞争力”[7]。印度国家技能资历框架突出资格的技能属性，在资历框架的目标描述中，特别强调青年人、熟练工人、技术工人的技能培训及其与工业需求的匹配程度。资历框架等级的设定与个体职业生涯的发展具有内在的一致性，使得资历框架本身就是一个关于个体职业成长的阶梯。同样，韩国资历框架在目标定位上，建立教育与职业发展的进步阶梯，给予从业者职业转换和跃升的机会。

2.层级标准体现学习成果导向与能力本位

学习成果导向是国家资历框架建设的普遍原则。知识、技能、态度构成了学习者的能力，而学习成果则是能力的外显形式。因此，国家资历框架以学习成果为导向的实质乃是以能力为本位。印度、韩国、泰国和印度尼西亚四国资历框架的等级划分虽然不完全相同，但都体现了成果导向和能力本位的特征。例如，印度国家技能资历框架就是一个基于能力的框架，它将资格划分为10个级别。该框架的能力范畴涉及4个维度，体现了学习者必须具备的能力。每个资历级别由描述所涉及级别所需知识、技能和能力的级别描述符来进行描述，并对应相应的学习成果。国家能力标准(NCS)是韩国资历框架的核心概念要素，亦是韩国资历框架等级划分的基本依据，它包括执行一项工作所必需的知识、技能和态度。

对于达到资历等级要求的个人，可授予相应等级的资格证书。在国家资历框架范畴内，正规教育的学习成果容易认定，而非正规教育和非正式学习以及先前学习和工作的学习成果则很难认定。韩国在先前学习成果和非正规教育、非正式学习成果认定方面积累了丰富的经验，韩国承认和认可非正规学习与先前学习成果的机制是与KQF和NCS一起发展起来的。目前，韩国正在努力重组国家资格体系，使学习者能够通过国家学分银行系统(ACBS)积累获得资格和大学学位的学分。与之类似，在印度尼西亚，非正规教育或非正式学习以及生活或工作经历所积累的学习成果，通过一个“学分转换计划”转化为正规教育学习成果，并可以取得等同的学位，其实质是为个人提供更广泛的途径接受正规教育。

3.框架建设凸显法律规制与多元共治

在资历框架建设过程中，印度、韩国、泰国和印度尼西亚四国都体现了法律制度的规制作用和利益相关者的多元共治特征。法律制度是国家资历框架建设的根本保障，印度的国家技能发展政策(2015)，韩国的国家技术资格法、资历框架法，印度尼西亚关于资历框架建设的总统令以及泰国的资历框架法案等，为四国的国家资历框架建设奠定了坚实的法治基础，使资历框架建设与开发有法可依，具有持久公信力。

国家资历框架建设是国家行为，而不是某个部门、行业领域或个别机构意志的体现。我国学者肖凤翔和邓小华曾指出：“国家资格框架属于国家教育制度、劳动制度的顶层制度设计，体现的是国家意志和国家行为。”[11]参与国家资历框架建设的主体，应该是多元的，既包括政府公共部门，也包括私营部门。这些主体之间形成了一个多元共治的治理结构。能否动员不同利益相关者的深度参与，是国家资历框架建设走向成功的关键。从四个国家的组织管理机构来看，承担资历框架建设主要职责的是教育部门、劳动和人力资源部门以及各行业部门。

4.框架应用强调开放包容与区域对接

在资格类型方面，国家资历框架是一个包容性的资格集合体，它对所有获得正式认可的教育资格和职业资格开放。在学习成果认证方面，国家资历框架同等地对待正规教育、非正规教育和非正式学习的学习成果，承认先前学习经历和工作经验。在资格开发(包括教育与培训课程开发、学习成果积累、转换系统开发)、认证和使用的过程中，国家资历框架对政府、教育与培训机构、行业组织、雇主等所有利益相关者开放。比如泰国就在资历框架实施中提出了四大战略，强调工作场所、专业协会、专业和/或职业团体与教育机构之间在人力开发、课程编制、学习成果认证和发展评价等方面的系统性合作，充分体现了国家资历框架应用过程中的开放包容性。如果国家资历框架的应用只是在教育部门或人力资源保障部门内部封闭地进行，各部门间的本位主义思想强势，而不能彰显对各利益相关者的开放包容，就不可能走向成功。

与区域其他国家的资历框架相对接是韩国、泰国和印度等国家资历框架应用的基本特征之一。韩国寻求使其本国的资格框架与亚太经济合作组织(亚太经合组织)论坛中其他国家正在发展的资格框架相一致。这将使整个区域的资格得到相互承认，支持教育和劳动力流动。泰国教育部教育委员会办公室正在积极推动泰国资历框架与其他东盟国家以及东盟区域框架联系起来。为了支持其NQF与东盟区域框架的对接，泰国将本国资历框架的等级从现在的9个减至8个。尽管印度尼西亚国家资历框架目前尚未与任何其他框架相对接，但是正考虑设立一个工作组，讨论如何将IQF与东盟区域资格框架联系起来。同样，印度通过参考欧盟资历框架(EQF)来研究印度国家技能资历框架与国际对接。显然，只有在更大范围内应用国家资历框架，才能显示出其价值和生命力。

三、对我国国家资历框架建设的启示

亚洲四邻国在国家资历框架建设中所面对的问题、推进路径与实施中的共同经验，对于我国当前的资历框架建设具有重要的参考和启示。

第一，国家资历框架已成为亚洲国家乃至世界各国探索终身教育新制度的一个潮流与方向。可以看到，亚洲邻国与我国资历框架建设背景、面对的问题与挑战都十分类似。与韩、印、泰、印尼一样，我国当前教育体系与劳动力市场严重脱节，各行业技能培训标准或是缺乏、或是陈旧，且缺少横向可比性；职业技术教育在社会上长期不受重视，各类非正规、非正式学习得不到适当的承认和认可；学校教育、继续教育和职业教育与培训三大体系缺乏衔接沟通的渠道等。资历框架建设为解决上述现实问题、构建终身学习制度提供了一个制度创新的方向和政策性工具，成为世界大多数国家的共同选择。亚洲国家紧跟国际潮流，先后启动了本国资历框架建设探索。我国为建设终身教育体系和学习型社会，于“十三五”期间开始将资历框架建设纳入国家规划，出台了一系列文件。

第二，在我国资历框架建设方案和规划设计中，要充分借鉴先行国家的经验。亚洲国家在资历框架建设探索中一些好的做法，如以职业技术教育改革为切入点，通过国家立法来确保资历框架规章制度和标准的权威性、合法性；发挥中央政府的引领作用，积极协调和调动各利益相关机构共同参与建设过程；框架的层级标准体现学习成果导向与能力本位，并充分考虑到与区域性、国际性的框架接轨等等，对我国都有重要的借鉴参考价值。此外，欧盟2008年推出的8等级的欧洲终身教育资历框架，作为第三代框架对于世界各国有着重要的影响。东盟10国于2013年建立的区域性资历参照框架，也有着重要参考意义。我国的资历框架建设在方案设计过程中，应充分借鉴欧盟、东盟框架以及重要邻国的经验做法，加强交流合作，以少走弯路。

第三，我国国家资历框架建设应加快步伐，尽快提出建设方案。当前除了欧盟、英联邦国家、澳大利亚、新西兰、南非等先行国家之外，亚洲邻国大多已启动研制和推动实施步伐。本研究中4个邻国虽然基础条件不比我国好，但资路框架建设已走在前面，积累了不少经验。我国香港特区资历框架2006年启动实施，东盟10国2014年签署了学分互认，“一带一路”65个国家中已有58个建立了资历框架。[12]随着我国“一带一路”、粤港澳大湾区等国家战略的推进实施，学生与技术人员跨国流动加速，我国将很快面临与邻国学历证书、资格证书如何比较，学习成果如何互认的问题。这种越来越被动的局面与中国的大国地位不符、与我国的经济社会发展的大势不符。从国内形势来看，我国2018年高等教育毛入学率已达到48.1%[13]，很快超过50%达到普及化阶段。如何提升各级各类教育的质量、公平性、包容性，更加以人为本，是这一阶段的重点。今年2月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，提出了职教改革的20条举措，尤其是“1+X”证书制度改革。职教改革的重大政策调整对国家资历框架建设来说，是难得的战略机遇期，加快步伐，制定出台建设方案，时不我待。