美国退役军人教育资助与奖励政策及其启示

□ 江凤娟，王 浩，王 珺，吴 峰

退役军人教育是针对退役军人的人力资源再开发，也是退役军人安置的重要组成部分，其根本目的是提升退役军人的就业创业能力。退役军人教育是我国当前迫在眉睫的重要任务，甚至关系社会稳定与安全。我国政府高度重视退役军人教育问题，在2018年国务院颁发的《关于推行终身职业技能培训制度的意见》中明确做出要求：“对退役军人开展就业技能培训。”

世界许多国家相当重视退役军人教育培训工作，代表性的国家有美国，制定了一系列较为成熟的法案规范和保障退役军人的教育培训工作。美国早在1945年就颁布了《退役军人权利法案》，在接近70多年的发展变迁中，美国退役军人教育相关政策经历了从支离破碎到丰富完善的历程，逐渐走向成熟。与美国相比较，我国退役军人管理规范工作包括教育培训规范工作的起步要晚很多，2018年才成立退役军人事务部，而美国早在1930年就成立了退役军人事务部(DVA，Department of Veterans Affairs)，比我国早88年。当然，我国退役军人教育也必然会从不成熟、零散逐渐走向成熟、系统，但是需要一个理论与实践不断探索与磨合的过程。因此，借鉴与吸收美国经验，对于我国退役军人教育制度化建设非常必要。

一、美国退役军人教育政策概述

美国退役军人事务部负责执行与退役军人有关的种种福利政策，审核与发放津贴，包括教育、医疗、住房等多个方面，另外各州还下设退役军人办事机构，具体负责地区内的资助事务，包括审核与评估学校和机构的资质，以及向退役军人事务部申请专项资助。美国实施退役军人教育政策由来已久，由于历史的原因，第二次世界大战之后美国退役军人的数量激增，为了更好地解决退役军人的就业安置、生活技能等一系列问题，1944年6月22日，由时任美国总统罗斯福签署并且颁布了《退役军人权利法案》。大学教育在二战以前是稀缺资源，是普通美国人追求的梦想，因此随着权利法案的颁布，数百万退役军人选择接受教育，进入各级各类学校和培训机构。到1947年，退役军人占据了大学招生人数的49%；截至1956年，1 600万美国二战退役军人中有780万人参加了教育培训项目，足见这个法案的影响之大。[1]从此开始，美国联邦政府渐渐积累了丰富的退役军人教育资助方面的经验，并在日后的实践中不断完善。美国在经历朝鲜战争与越南战争之后，又分别于1952年颁布《朝鲜战争退役军人权利法案》，1966年颁布《越南战争退役军人权利法案》，这两个法案对于朝鲜战场及越南战场上的退役军人教育进行了规范。1984年，具有里程碑意义并且至今仍在发挥作用的《退役军人教育资助法案》颁布，这项法案首次以教育资助命名，是一项专门性法案，是退役军人教育资助专门政策走向成熟的标志。由于该法案是由国会议员蒙哥马利所倡导与推动的，也被命名为《蒙哥马利退役军人教育资助法案》。2001年9月11日，震惊世人的“9·11”事件爆发，美国政府随之采取了一系列的军事行动，并于2008年6月30日，由时任总统布什签署了新的《退役军人权利法案》，即目前影响最大、受益人数最多的《“9·11”战后退役军人权利法案》。[2]

美国退役军人教育政策可以分为教育资助政策、教育奖励政策两部分。除了退役军人事务部之外，国防部、教育部等部门也都在退役军人教育工作中发挥着重要作用。例如，国防部推出了义务教育计划(DOD Voluntary Education Program)，该计划为全球的美国军事人员提供民办高中、职业技术、本科和研究生教育机会，这些服务通过各自的服务部门及其当地教育中心提供。在民间，存在着许多社会团体致力于协助解决退役军人就业和生活上的困难，监督并促进资助政策的具体实施，包括美国退役军人协会(American Veterans)、海外退役军人协会(Veterans of Foreign Wars)、美国残疾退役军人协会(Disable American Veterans)等，它们在退役军人教育奖励方面扮演着重要角色。[3]

二、美国退役军人教育资助法案

目前，由美国退役军人事务部管理并仍在施行的法案有7种，分别是MGIB-AD、MGIB-SR、DEA、VEAP、Post-9/11、REAP和VRAP。①其面向对象如表1所示。

表1 美国退役军人教育资助法案

上述7个项目受资助人数随着时间的演变而呈消长的趋势，从美国退役军人事务部发布的教育资助受益人数(表2)可以看出[4]，在2015、2016年受益人数较多的法案是 MGIB(包括MGIB-AD和MGIB-SR)、DEA和Post-9/11，其中Post-9/11法案的受益人群最多，接近总体的80%。VEAP受益人数接近于0，这是由于越战退役军人逐渐死亡。VRAP在2015、2016年已经被合并到其他分类中。②REAP呈快速递减趋势。因此，下面选择MGIB、Post-9/11、DEA三种主要法案进行分析。

表2 退役军人事务部教育资助受益人数(2012—2016年)

1.蒙哥马利退役军人教育资助法案(MGIB)

该法案规定，经本人同意，在服役期的第一年内，每月从津贴中扣除100美元作为教育基金的前期投入，在退役后10年内参加经批准的教育项目，可以享受36个月的教育津贴。该法案分Active Duty(现役)与Selected Reserve(预备役)两种不同类型，其要点包括：(1)资格。根据2018年该法案的最新规定，申请者需要具备以下条件：在1985年7月1日及之后进入现役，在服役期满之前获得高中文凭(或同等学力)，连续服役3年或以上，获得荣誉退役。(2)额外补充。针对该法案，美国政府额外提供了“$600 Buy-Up”计划，军人可以在服役期间额外缴纳20—600美元金额不等的资金，以此增加退役后每月获得的教育资助。根据缴纳的资金数额，资助回报可达180—5 400美元不等。(3)福利金额。通常情况，可以在退役后10年内使用该法案赋予的福利，具体金额会基于以下几个因素而变化：受教育类型、服役年限、国防部所增加的额外资金、受教育时间。

根据2018年10月1日更新的报销比例，按照受教育类型，该法案所提供的具体资助金额如下：

(1)机构学习：包括大学及其他学位机构(见表3)。

(2)学徒及在职培训(见表4)。

(3)函授教育和飞行员培训：现役每月最高1 994美元，预备役每月上限为384美元，其中通信培训报销55%，飞行培训报销60%。

(4)合作培训，包括半工半读学校与兼职工作。现役每月最高1 994美元，预备役每月最高384美元。

表3 蒙哥马利法案机构学习类资助

表4 蒙哥马利法案学徒及在职培训类资助

2.“9·11”战后退役军人教育资助法案

该法案为退役军人提供长达36个月的教育福利，是受益人数最多的现行法案。根据美国退役军人事务部公布的数据，截至2016年，该法案的受益人次已经达80万之多。主要内容有：(1)资格。在2001年9月11日及之后至少服役90天的退役军人，均可根据服役时长享受相应的教育福利。(2)支付方式。该法案涉及的针对机构与大学的学费，将会由退役军人事务部直接向对应机构支付，其余项目的资助将直接支付给个人。(3)比例限制。根据服役时间，退役军人所享受的教育福利将有较大差异，具体福利比例如表5。

按照受教育类型，该法案所提供的具体资助金额如下：

(1)高等院校。如果报名的是州外公立高校或者私立院校，还可以通过黄丝带项目申请更多资助。此外还可以申请每月的住房补贴、书本及生活用品资助等(见表6)。

(2)非大学的学位机构。每学年不超过23 671.94美元，可以申请每月的住房补贴、书本及生活用品资助等。

(3)学徒及在职培训(见表7)。

(4)国家考试项目及执照考试。每次考试最多可以申请2 000美元的资助，每月最高1 974.91美元。

(5)职业飞行学校。每学年不超过13 526.81美元。

表5 “9·11”法案教育福利比例

表6 “9·11”法案高等院校类资助

表7 “9·11”法案学徒及在职培训类资助

3.幸存者和受抚养人教育资助

这项资助是为伤残、死亡的退役军人家属提供教育救济的一种方式。该法案不仅为符合条件的退伍军人或家属提供教育和培训机会，也适用于“在现役或因服役死亡”的退伍军人的子女或配偶。主要内容有：(1)资格。申请人必须是以下人士的配偶、儿子或女儿(包括继子女或收养子女)：由于服役导致残疾或死亡的退伍老兵；残疾由现役引起或加重；老兵因任何原因而死于服役引起的残疾；在行动中失踪或在执行任务中被捕并且目前被敌对部队扣押的服役人员；目前被美国之外的政府或权力强行拘留或拘禁的服役人员。(2)福利金额。按月直接向学生支付，目前每月的全日制培训费用为1 224美元。(3)福利期限。最多45个月，子女可以在18—26岁之间使用该福利。(4)涵盖的计划。大学或研究生学位课程、职业培训证书课程、教育和职业咨询、学徒以及在职培训。

三、美国退役军人教育奖励政策

不仅仅美国退役军人事务部，国防部、教育部等部门都在退役军人教育奖励中发挥着重要作用。目前的退役军人教育奖励有6种，分别是AMVETS奖学金(American Veterans，美国退伍军人协会)，VFW奖学金(Veteran of Foreign Wars，外国战争老兵)，学生贷款的利率限制、无应计利息和延期，PV奖学金(Paralyzed Veterans，瘫痪退伍军人)，ROTC奖学金(Reserve Officers' Training Corps，预备役军官训练团)，Pell Grant Funds助学基金(伊拉克和阿富汗服务补助金)。前三种是目前主要的、受众面广的教育奖励政策。

1.AMVETS奖学金

AMVETS是美国最具包容性的国会特许退役军人服务组织，代表着2 000万退役军人的利益。AMVETS对所有在美国军队服役的人开放，包括后备军和护卫队，在全国拥有超过250 000名会员。AMVETS奖学金的申请人需要满足下列条件：必须是美国公民；必须提供现役职位或退役军人身份的证明；必须拥有高中毕业证书或GED(General Educational Development，普通教育发展证书)；必须证明经济需要；必须已经在符合条件的项目注册或者被录取；不得违反联邦学生贷款；根据州或联邦法律，不得因出售或拥有非法毒品而被定罪；如果被选中，必须同意授权AMVETS宣传奖学金。

AMVETS奖学金的总额是4 000美元，每年发放额度是1 000美元。可以用于以下教育课程：非全日制或全日制本科课程；研究生课程；经认可的学位或证书课程；在线教育计划。另外，退役军人及其家庭参加SAT和ACT大学考试准备课程，费用上可以获得90%的补贴。[5]

2.VFW奖学金

该项目提供最高5 000美元的奖学金，每个学期每个家庭只能获得1项奖学金。秋季学期于1月1日至4月30日期间接受申请，于8月颁发；春季学期于8月1日至11月15日期间接受申请，于1月颁发。奖学金必须在退役军人申请的学期结束时使用，否则将无效。奖学金仅限学杂费，将直接支付给经认可的学校。

符合条件的申请人须满足以下条件：成为美国公民；退休、光荣退役、现役或国民警卫队或预备队成员；已完成基础培训和后续培训(高级个人培训、技术学校等)；之前或目前持有E-5或以下军衔；表明需要经济援助；参加、被录取或目前在经认可的高等教育机构注册和VA认证的课程或学校。[6]

另外，为确保学生退役军人及时获得福利并有机会在需要帮助时求助，VFW共同发起了“1 student veteran”项目，为退役军人提供直接帮助，这些退役军人在获得VA福利方面有疑问或遇到问题，可以直接访问全国各地的VA地区办事处，迅速为学生退役军人提供有关复杂索赔流程的及时、准确的答案。

3.学生贷款的利率限制、无应计利息和延期

根据现役军人民事救济法案，参军前或现役的助学贷款的利率限制在6%，这适用于联邦和私人学生贷款(及其他贷款)。对于2008年10月1日或之后首次发放的所有直接贷款，在战争、其他军事行动、国家紧急情况或者在有特殊的敌对行动区服役期间，现役或履行符合条件的国民警卫队职责时，不会收取任何不超过60个月的利息。在战争、军事行动或国家紧急情况下，在军队现役或国民警卫队执行职责时，有资格延期偿还任何联邦贷款。如果现役服务期间在2007年10月1日或之后，将延期至复员日期之后180天。[7]

如果属于国民警卫队或美国武装部队的其他后备成员，在符合条件的学校注册了至少一半时间，被召唤或命令执行现役任务，那么有资格在现役服务结束后的13个月内或者直到返回学校(以二者早的为准)延迟偿还联邦学生贷款。

4.其他特殊的奖励

瘫痪退伍军人奖学金。该奖学金为瘫痪退役军人及其直系亲属提供帮助。该计划将为每个合格的个人提供1 000美元的奖学金，奖学金总额最高可达10 000美元。申请人必须符合以下条件：必须是瘫痪退役军人，配偶或未成年子女(未满24岁)主要依赖军人的支持；必须是美国公民；必须在认可的美国大学或学院接受并注册为全日制或非全日制学生。[8]

伊拉克和阿富汗服务补助金。针对的是军人家属的补助。如果学生的父母或监护人在“9·11”事件发生后因在伊拉克或阿富汗服兵役而死亡，将有资格获得额外援助。要求在学生父母或监护人去世时，必须年满24周岁或至少兼职在大学或职业学校注册。

此外，还有一些非官方渠道为军人及其家属提供奖学金。例如费希尔基金会奖学金计划为军人子女提供奖学金；帕特蒂尔曼基金会的蒂尔曼军事学者计划通过消除完成学位或认证计划的财务障碍，为退役军人、现役军人及其家人提供支持，其奖学金不仅包括与学费有关的直接学习相关费用，还包括其他需求，如住房和儿童保育。

四、对我国退役军人教育工作的启示

我国退役军人具有忠诚度高、责任心强、离职率低、毅力强等优秀品质与社会主义价值观念[9]，具有良好的个人素质，但是我国退役军人的就业创业现状不容乐观，就业创业满意度仅15.06%[10]。究其根本，退役军人长期在部队工作，缺乏相应的退役之后的就业创业能力，因此针对退役军人开展教育培训，是提高退役军人专业知识与技能，进而提升其就业创业能力的关键。近年来，我国退役军人安置的思路也逐渐从“经济补偿”向“能力提升”转变。系统开展退役军人教育，提升其就业创业和社会适应能力，是完善退役军人服务保障工作的关键环节和重要内容，也是落实国家人才发展战略的重要举措。

1.国家政策中对退役军人教育资助与奖励的相关论述

我国党和政府高度重视退役军人的教育培训工作，自2010年以来，颁布与退役军人教育相关的政策文件有6个，分别是：《关于加强退役士兵职业教育和技能培训工作的通知》《关于实施退役士兵教育资助政策的意见》《关于加强和改进退役士兵教育培训工作的通知》《关于进一步落实好退役士兵就读中等职业学校和高等学校相关政策的通知》《关于促进新时代退役军人就业创业工作的意见》《关于全面做好退役士兵职业教育工作的通知》。

在《关于加强退役士兵职业教育和技能培训工作的通知》中要求，退役军人的职业教育和技能培训经费由各级财政负担，主要用于教育培训所需学杂费、住宿费、技能鉴定费、生活补助费等，中央财政根据地方财政状况、教育培训绩效等因素予以专项补助，并向经济欠发达地区、兵员较多地区倾斜。[11]

在《关于实施退役士兵教育资助政策的意见》中，对于考入全日制普通高等学校的自主就业退役士兵实施教育资助政策，“原则上退役士兵学生应交多少学费中央财政就资助多少，最高不超过年人均6 000元，高于6 000元部分自行负担。生活费及其他奖助学金资助标准，按国家现行高校学生资助政策的有关规定执行”。其中，学费由中央财政按标准和隶属关系补助退役士兵学生所在学校，生活费及其他奖助学金直接补给退役士兵学生本人。[12]

在《关于加强和改进退役士兵教育培训工作的通知》中，重点扶持创业培训，强化创业培训与小额贷款担保、税费减免等扶持政策的衔接，落实退役士兵创业优惠政策，提高创业成功率。[13]

在《关于促进新时代退役军人就业创业工作的意见》中，对退役一年以上、参加全国统一高考，考入全日制普通本科和高专高职学校的自主就业退役士兵，学历教育期间按规定享受学费资助和相关奖助学金资助，家庭经济困难退役士兵享受学生生活费补助。[14]

在《关于进一步落实好退役士兵就读中等职业学校和高等学校相关政策的通知》中要求，“凡就读中等职业学校具有全日制正式学籍的退役士兵，可享受国家资助政策”[15]。

从上述这些政策可以看出，我国关于退役军人教育资助的条款较少，而且国家政策层面的条款特别抽象，这也反映了我国退役军人教育的复杂化、地域差异化等特征，说明了我国退役军人教育政策的不成熟不系统。

2.地方政策中对退役军人教育资助与奖励的相关论述

相对国家来说，地方政府需要一套操作性强的政策表述，以适应地方的工作实操需要。以江苏省为例，江苏省民政厅颁发了《全省退役士兵教育培训资金管理办法》，对于退役军人教育资助做出了相对较为明确的规定。[16]退役军人教育形式具体化为以下5种，退役军人只能享受其中的一种，不得重复补助，如表8所示。

3.启示

借鉴美国退役军人教育资助与奖励政策，对我国的相关工作有如下启示：

第一，制定退役军人教育资助的专门法案。

表8 江苏省退役军人教育资助规定

关于退役军人教育资助，美国出台了数部以“教育资助”为命名的法案；反观我国，以教育资助名义出台的只有一部，即《关于实施退役士兵教育资助政策的意见》，是以财政部名义颁布的，内容相对抽象。其余的教育资助与奖励条文，都是夹杂在相关政策文件中出现，如在“加强和改进退役士兵教育培训工作”文件、“促进新时代退役军人就业创业工作”文件中，作为其中的一两条出现。而美国的7个法案，都是专门性的教育资助法案，冠以“Educational Assistance Program”，由退役军人事务部颁布，政策专门性强、内容丰富具体。因此，我国的政策制定需要更加专门化、有针对性和系统化。

第二，适当提高我国退役军人教育资助水平。美国《“9·11”战后退役军人资助法案》规定，退役军人在全日制高校，每年资助最多23 671.94美元。而我国在《关于实施退役士兵教育资助政策的意见》中规定最高不超过年人均6 000元，高于6 000元部分自行负担。美国的资助水平是我国的27.14倍。按照2017年美国公民月平均工资3 926美元计算，美国的资助水平略高于6个月的工资水平。按照2017年中国公民月平均工资6 193元人民币计算，中国的资助水平略低于1个月的工资水平。因此可以看出，即使消除两国公民工资平均水平的因素，美国的资助水平仍然是中国6.22倍。在我国发达地区则可能只相当于半个月工资水平，这样的资助水平起不到鼓励与促进退役军人进一步接受教育的作用。

第三，设立退役军人教育奖励金。美国鼓励政府部门与其他民间组织设立退役军人教育奖励金，起到了两个作用：一是募集到多方社会资金来支持退役军人教育工作。有些社会资金，来自乐意捐赠给军人相关的组织，目的是表彰军人为保家卫国做出的重要贡献。二是起到激励作用。奖励金并不是每位申请者都可以获得，而是需要进行遴选，学业优秀者获得的概率更高，这样鼓舞了退役军人努力学习，形成正向激励。在我国，考入高校的退役军人可以以学生身份与高校普通学生一样，参与相关奖助学金的选拔，但必须看到，目前还没有专门针对退役军人的专项奖励金的设立，无论是在国家还是民间层面。因此，应该大力鼓励与支持社会资金设立相关奖励，激励与促进退役军人的教育培训工作，弥补我国国家资金的不足。

第四，完善退役军人在线教育方式下的资助问题。我国目前的教育资助政策，是将在线教育这种形式排除在外的。如江苏省《退役士兵教育培训资金管理办法》第九条指出，“参加业余或函授(网络远程教育除外)成人高等学历教育，取得学历证书后，按每人每年5 400元安排资金”。而美国充分重视在线教育这种新的形式，在2017年8月17日签署并生效的《The Harry W.Colmery Veterans Educational Assistance Act》(又称《Forever GI Bill》)这一法案根据时事变化，在以往的政策基础上补充了34项新条款，其中便包括：“在福利内容中增添了通过认证的自主学习项目，特别是在线学习项目。”[17]AMVETS国家奖学金也标明可以用于在线教育计划。在线教育是互联网社会下新型的教育方式，反映了未来教育的发展趋势。在线教育具有边际成本低的特征，随着在线的受教育人数越多，平均成本就越低。在线教育还具有异步学习的特征，能够随时随地学习，很好地避免工学矛盾。我国退役军人数量大，在线教育显然是值得探索的一个教育创新方式。

注 释：

① MGIB-AD全称为The Montgomery GI Bill-Active Duty Educational Assistance Program，即蒙哥马利退役军人教育资助法案(现役)；MGIB-SR全称为The Montgomery GI Bill-Selected Reserve Educational Assistance Program，即蒙哥马利退役军人教育资助法案(预备役)；DEA全称为Survivors’ and Dependents’ Educational Assitance，即幸存者和受抚养人教育资助；VEAP全称为The Veterans Educational Assistance Program，即退役军人教育资助计划；Post-9/11全称为The Post-9/11 GI Bill，即“9·11”战后退役军人教育资助法案；REAP全称为The Reserve Educational Assistance Program，即预备役教育资助项目计划；VRAP全称为Veterans Retraining Assistance Program，即退役军人再培训资助计划。

② 2015年11月24日或在该日期之前在教育机构就读的退役军人将有资格继续领取REAP福利，直至2019年11月25日。而2015年11月25日之前未开始申请REAP福利的退役军人将可以把福利资格转移为《9-11战后退役军人权利法案》。