极地规则的强制效力与履行

邹倩/华东政法大学国际法学院

《极地规则》的有效实施需要其他国际公约、区域协定、双边条约与国内法进行协调，并需要航道使用国积极履约。

随着全球气候的变暖，北极水域实现通航成为可能。由于北极区域面临着适用法律碎片化、缺乏统一规则的窘况，《极地规则》在此背景下应运而生。《极地规则》是国际海事组织（IMO）制定并通过的专门适用于极地水域的船舶航行安全与防污染的强制性规则。该规则本身的法律强制性以及IMO赋予其的专业性与权威性，使之成为目前最具影响力与权威性的极地水域规范。但其实施效果却受到诸多因素的影响，例如北极法律制度的碎片化影响以及航道使用国的态度等。因此，《极地规则》的有效实施需要其他国际公约、区域协定、双边条约与国内法进行协调，并需要航道使用国积极履约。

《极地规则》概述

（一）出台背景

全球气候的变暖，使北极地区的冰层加速融化，北冰洋的可航范围与期间不断扩大，航道的商业化通航在夏季已经具备成熟的条件。目前，北极航道由两条航道构成，分别为西伯利亚沿岸的“东北航道”与加拿大沿岸的“西北航道”。东北航道也称为“北方海航道”， 大部分航段位于俄罗斯北部沿海的北冰洋离岸海域。从北欧出发，向东穿过北冰洋巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海、新西伯利亚海和楚科奇海五大海域直到白令海峡。西北航道大部分航段位于加拿大北极群岛水域，以白令海峡为起点，向东沿美国阿拉斯加北部离岸海域，穿过加拿大北极群岛，直到戴维斯海峡。虽然北极航道的通航条件在不断改善，但相较于全球其他可航水域而言，北极航道具有低温、环境脆弱等特征。因此，各国船舶在北极航道通行会面临巨大的安全风险，同时极地的生态环境也面临着污染的可能性。

北极地区因特殊的地理位置与恶劣的环境条件，在历史上属于远离世界政治与经济中心的一个区域。因此，在《极地规则》出台之前，对于北极地区的通航与作业，国际法层面缺乏专门针对性的国际规则。相较于南极地区而言，北极地区的法律制度极为复杂。南极地区在被各国相继发现之后，已经形成了成熟的南极条约体系，该条约体系对南极地区的主权争端、环境保护等各方面进行规制。而北极海域内的情况较为复杂，涉及俄罗斯、加拿大、丹麦（格陵兰）、美国、挪威、冰岛、瑞典和芬兰八个国家的部分主权管辖范围。一方面，环北极八国对于北极航道的治理均提出了各自的政策，其中俄罗斯与加拿大两国以《联合国海洋法公约》第234条的“冰封区域条款”为依据，分别制定了国内法对途经本国的航段进行规制。另一方面， 由于北冰洋属于全球海域的一部分，因此，关于海上航行与污染防治的国际公约也同样适用于北极。除此之外，环北极八国也对北极航道的治理缔结了相关的区域协定。据此，北极地区的法律制度体系，呈现为国际法、区域协定、双边条约与国内法并存的碎片化态势。

另外，北极航道作为连接大西洋与太平洋的快捷通道，具有重要的经济意义。北极航道实现通航将对相邻国家的全球贸易与海上运输带来极大便利。然而，北极航道实现通航在另一方面也增加了北极生态系统的负荷。为了实现北极航道的和平、合理、可持续的利用，亟需对船舶的安全航行与生态环境的保护进行统一的规制，《极地规则》正是在此条件下应运而生。

（二）《极地规则》的具体内容

《极地规则》全称为《国际极地水域营运船舶规则》，是第一个专门适用于南北两极水域并具有强制性质的国际规则。该规则包含船舶安全与环保两个主题，主要涉及与在两极周围水域营运船舶相关的设计、建造、设备、营运、训练、搜救和环境保护等事项。其宗旨是规定严格的船舶操作规范，以保障在极地水域航行的船舶安全以及保护极地生态环境。

2019年6月7日，中国远洋海运与俄罗斯诺瓦泰克股份公司、俄罗斯现代商船公共股份公司以及丝路基金有限责任公司签署《关于北极海运有限责任公司的协议》。此举将有助于推动北极航道进一步发展成太平洋和大西洋流域之间全球性商业运输走廊，也为中俄两国企业共同开发利用北极航道提供新契机。图源：COSCO

《极地规则》和《国际海上人命安全公约》（以下简称SOLAS公约）修正案在2014年11月国际海事组织（以下简称IMO）海上安全委员会第94届会议上通过，而有关环境方面的规定和《国际防止船舶造成污染公约》（以下简称MARPOL公约）修正案则于2015年5月IMO海洋环境保护委员会第68届会议上通过。自此，有关于安全和环保要求的完整的《极地规则》获得了最终通过。

《极地规则》同时包含有强制性规定与非强制性规定。第 I-A 篇“安全措施”和第 II-A 篇“防污染措施”是关于船舶操作与防止船舶造成污染的强制性规定，而I-B篇与II-B篇则属于建议性的规定。

虽然《极地规则》同时适用于北极与南极地区，但由于北极地区的航行环境更为复杂，本文主要对北极地区的通航要求进行论述。由于极地海域相较于其他海域航行条件更为恶劣、生态环境更为脆弱，为确保船舶的航行安全以及保护极地生态环境，《极地规则》设置的相关要求相较于其他有关条约例如SOLAS公约以及MARPOL公约都更为细致严格。这也是《极地规则》的最突出特征。

《极地规则》的强制效力

现代国际法的强制效力是指国际法对缔约国的约束力。与国内法自上而下的执行力相反，国际法的强制力来源于缔约国间横向的合作力。在“合作共赢”理念的推动下，主权国家或地区为解决某些特定的问题自愿接受国际规则的约束。国际规则具有硬法与软法之分，故国际规则是否具有强制效力需要对规则本身进行分析。具有硬法性质的国际规则具有强制性的效力，反之，具有软法性质的国际规则仅具有指导性的作用。《极地规则》是国际海事组织制定并通过的专门适用于两极区域的国际规则，具有强制效力。《极地规则》作为IMO框架下的公约，其强制效力需从规则本身以及IMO的权威性两方面去理解。

（一）《极地规则》规定本身的强制效力

《极地规则》本身是关于极地水域营运船舶安全措施、防污染措施的操作规范、标准以及指导性建议的规则。《极地规则》的强制约束力是通过SOLAS公约与MARPOL公约的相关规定赋予的。IMO在通过《极地规则》“安全措施”部分以及“防污染措施”部分的同时，分别在2014年11月国际海事组织海上安全委员会第94届会议以及2015年5月IMO海洋环境保护委员会第68届会议上同时通过了SOLAS公约与MARPOL公约的修正案。IMO通过修订SOLAS公约与MARPOL公约的方式，在修正案中援引《极地规则》的规定，从而赋予《极地规则》部分规则强制适用的效力。从此种意义上来看，《极地规则》属于上述两部公约的重要组成部分。此种方式的优点在于避免了《极地规则》作为独立的国际公约应当具备的生效条件与生效时间，可以与SOLAS与MARPOL公约的修正案通过“默认接受”程序在指定时间直接生效。这就使得《极地规则》能够及时规范极地航行的船舶操作，保障航行安全、维护极地生态环境，减少法律空窗期。

北极航道

SOLAS公约是IMO框架下制定的所有涉及海上航行安全的公约中最为重要的，该公约于1914年英国伦敦制定，后几经修改，目前所适用的SOLAS公约为1974年版本。随着时代发展，公约还进行了补充与更新，截止2016年11月召开的安全委员会第97届会议，SOLAS公约共有两项议定书——即1978年议定书与1988年议定书，以及76个修正案。由于正文内容较少，公约具体内容集中于公约附则与单项规则中具体制定。SOLAS公约内容主要包括船舶建造、救生设备与装置、无线电通信、航行安全、货物及油类装载、危险货物装载、核动力船舶、船舶安全营运管理等，对应了《极地规则》中“安全措施”的部分。

MARPOL公约是IMO于1973年制定的防止船舶污染海洋的重要公约。1973年MARPOL公约的“附则一”内容被1978年的《防止船舶污染国际条约议定书》修改，后以MARPOL 1973/1978来指称经过修改的《国际防止船舶造成污染公约》。该公约包含20项正文条款、1978年议定书以及5个附则，其宗旨为防止海洋环境因船舶有意排放油类和其他有害物质而受到污染，并将这类物质的意外排放降至最低限度。与SOLAS公约类似，该公约的排放量与防污染标准多集中在附则的规定中，要求极为严格。同时，该公约5个附则分别对应了《极地规则》中“防污染措施”部分的五个标题。

SOLAS公约与MARPOL公约均为IMO框架下普遍性适用的国际海事公约，适用于全球一切海域，包括极地水域。截止目前，SOLAS 1974参加国为164个，MARPOL 1973/1978的缔约国为157个，均占全球总吨位99%以上。且上述两个公约均于公约第一条规定“各缔约国需承担义务实施公约”。因此，上述两个公约具有广泛而普遍的强制约束力。《极地规则》作为上述公约的组成部分，只针对极地水域适用。《极地规则》的Part I-A、II-A部分属于强制性规定，并设置了比SOLAS公约与MARPOL公约更为严格的标准。而《极地规则》没有规定的事项，可以适用SOLAS公约与MARPOL公约的有关规定。

（二）IMO的权威性赋予《极地规则》深远影响力

国际海事组织（International Maritime Organization）是联合国下设的负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一个专门机构。该组织成立于1959年1月6日，以1948年日内瓦国际会议通过的一项国际公约为根据建立，原名为“政府间海事协商组织”。截至目前，该组织已经拥有174个成员国以及3个非正式成员国，基本涵盖了全球绝大多数的国家，在全球范围内具有广泛深远的影响力。

IMO为提升海上航行安全与海洋生态环境提供了专业的平台。IMO成员国不仅囊括了世界范围内各航运大国，也拥有航运实力较弱的成员国。在该平台，不论实力强弱，各国都能够在海事方面有效合作、平等对话。此外，IMO也致力于提升航运技术，为世界各国提供专业的船舶操作规范以及防止船舶造成海洋污染的措施、标准。IMO还出台了一系列的国际公约，通常被统称为“IMO框架下公约”，并在全球范围内得到有效的实施。

IMO的地位与功能决定了其在国际海事立法中的权威性。该组织在解决国际海事领域的技术与法律问题中，均具有最高的话语权。作为“IMO框架公约”的核心公约，SOLAS公约与MARPOL公约在世界范围内得到了广泛有效的施行。《极地规则》作为IMO制定并通过的第一个专门适用于极地水域的公约，也得到了全球大多数国家的认可，该规则设置的标准也具有极高的科学性。因此，《极地规则》无疑将成为目前最有影响力和专业性的极地航行规则。《极地规则》所制定的标准与要求将在各缔约国中得到贯彻执行，具有重要的参照价值。

《极地规则》的实施与履行

《极地规则》为统一极地航行船舶安全与防止污染的各操作要求与标准而生，SOLAS公约与MARPOL公约的援引，使得该规则具有强制性效力。而IMO广泛而权威的影响力更使得《极地规则》的影响深远。然而《极地规则》的实施需依靠缔约国的自我约束，因此该规则的实施效果会受到各种因素的牵制。首先，北极水域法律制度碎片化是《极地规则》有效实施的最大绊脚石。其次，《极地规则》的实施不仅在于北极航道沿海国的配合，还在于航道使用国的主动实施。

（一）与其他法律制度的协调配合

1.《联合国海洋法公约》与“冰封区域”条款

《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）是在妥为顾及所有国家主权的情况下，为海洋建立有序的法律秩序的公约，目的在于便利国际交通和促进海洋的和平用途、公平有效利用海洋资源以及保护海洋生物资源和海洋环境。从适用范围来看，《公约》旨在适用于全球范围内一切海域，其中包括极地水域。《公约》作为普遍性适用的公约，对海域不作具体区分，但也有例外。

2018年12月11日，广船国际建造的极地凝析油船“鲍里斯索科洛夫”号解缆启航

《公约》第234条被称为“冰封区域”条款，该条款目的在于“防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染”。从该条款的措辞可以看出，“冰封区域”条款是专为极地区域制定的例外条款。在《极地规则》出台前，是唯一专门适用于极区海洋环境保护的规则。该条款授予极区海域沿海国制定和执行保护海洋环境的非歧视性法律和规章的权利。加拿大与俄罗斯便以该条款为依据制定了严格的国内法，以保护极地海域海洋环境为由，对途经本国的北极航道航段进行管控。《极地规则》出台后的统一化管理与《公约》的授权规定形成矛盾。因此，《极地规则》的有效实施需要协调与《公约》的关系。

首先，“冰封区域”条款本身具有模糊性。从文本来看，冰封区域是指“特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形”，此处无法对“特别严寒”以及“一年中大部分时候”进行准确界定。且由于全球气候变暖，北极冰层加速融化，在夏季甚至可能出现无冰期。因此，北极海域一年中的冰情变化极大，无法对该条件准确适用。另外，就“对航行造成障碍或特别危险”的条件，也无法直接从文本中确切得出界定的标准。最后，沿海国对海洋环境的保护和保全需以“现有最可靠的科学证据”为基础，而《公约》并未就“最可靠的科学证据”的统一标准进行说明，最终只能够被沿海国单方面进行解读并成为其谋取利益的工具。由于“冰封区域”条款具有严重的模糊性，该条款在实际操作中会形同虚设或者为某些国家谋取利益留有法律上的漏洞。且《公约》于1982年通过，相较于今日的海洋法实践，已体现出一定的滞后性。而新出台的《极地规则》是规定详细、标准科学的规则。因此，在极地航行的船舶安全与防污染的标准方面，《极地规则》较之《公约》显然更具影响力和可操作性。

其次，“冰封区域”条款与《极地规则》的目的是一致的。“冰封区域”条款与《极地规则》在保护和保全海洋环境、防止海洋污染的目标上保持高度一致。据此，《极地规则》并不违反《公约》的宗旨，甚至可以起到补充完善的功能。

最后，《公约》与《极地规则》是两种不同性质的规范。保护和保全海洋环境只是《公约》的一部分，《公约》主要致力于建设有序的海洋法制度，以敦促各国和平利用海洋。公约内容主要涉及各国的权利与义务，具有浓重的国际公法色彩。从整个公约体系来看，“冰封区域”条款作为《公约》第十二部分中的一项，其规定内容需要与公约其他条款规定进行协调。“冰封区域”条款仅是关于冰封海洋生态环境保护的特殊规定，并不意味着赋予沿海国可制定超出一般接受的国际规则或标准的权利。从内容上来看，“冰封区域”条款还提及，沿海国制定法律和规章的同时，要顾及其他国家船舶的通行。因此，在《公约》下，沿海国还需关注海洋环境保护与他国航行权利间的平衡，以符合国际社会的整体利益。而《极地规则》仅是一种技术性规范，其中规定了船舶安全措施与防污染措施的标准与要求，该规则在维护极地水域生态环境的同时，还应遵守《公约》下的航行制度以及公约规定的各国的权利与义务等内容。

因此，《极地规则》作为一种技术型规范，提供了极地船舶安全与防污染的标准，是《公约》海洋环境保护和保全部分的一种补充与完善。该规则需要与《公约》相结合，不能够违背《公约》建构的法律制度。虽然该规则与“冰封区域”条款产生了一定的矛盾，但由于“冰封条款”适用的环境条件已经变化，而《极地规则》更具有权威性与专业性，因此，在不违背公约宗旨的情况下，在极地环境的保护方面，应当更考虑《极地规则》的适用。

2.与相关国内法的矛盾

与南极水域相比，规制北极水域的法律体系中最明显的特征就是国内法的管控。其中西北航道与北方海航道的法律地位争议一直是国际社会的热点问题。西北航道与北方海航道的主体航段分别穿越加拿大与俄罗斯北极海域，加拿大与俄罗斯作为北冰洋沿海国，援引“冰封区域”条款制定了一系列海上交通、控制船舶污染的法律规章，适用于其主张的北极海域，对穿行其沿途航段的船舶进行实际约束。

加拿大将西北航道的相关水域视为内水，为管控西北航道，其于1970年以保护北极海域环境为由出台了《防止北极水域污染法》。该法案根据冰封区域条款，将适用范围扩展至200海里的专属经济区，管辖范围远远超过国际法上规定的领海管辖范围。根据《公约》，沿海国对专属经济区享有某些经济性的权利，但同时需要顾及其他国家的权利和义务。加拿大完全以国内法的标准对内水、领海与专属经济区不加区分地适用，确实易遭到其他国家的反对与抗议。虽然“冰封区域条款”授权冰封区域沿海国可以制定相关法律和规章，但适用范围仅限于专属经济区。同时，结合《公约》全文，沿海国仍然需要顾及其他国家的航行以及其他权利。此外，加拿大制定的其他国内法也设置了比一般防止污染的国际公约更为宽泛的适用范围，加剧了其他国家的义务。另外加拿大根据2010年出台的《加拿大北方船舶交通服务区规定》，建立了针对北极航行的船舶的强制报告制度。加拿大还通过法令设置了16个航行安全控制区，并对船舶设置了不同的建造标准。这些国内法上的举措无疑加重了其他航道使用国的负担，妨碍了其正常的通行权利。

俄罗斯将北方海航道视为历史上的国家交通线，并实际上对航道实行内水化的管理。俄罗斯制定了相关国内法对北方海航道实行强制管理，例如强制性破冰船领航制度以及对通行船舶的抗冰等级、船壳、机件、废水处理设备等制定了特殊的标准和要求。此外，俄罗斯还对北极航道的通行设置了提前申请许可制。俄罗斯与加拿大虽然在国内法的规定上不一致，但是二者背后的精神都是为了加强国内法管控，但与国际社会的整体利益相悖。

加拿大与俄罗斯均实施了单边管辖权，但两国制定的国内法超出了合理的范围，也缺乏可靠的科学论证，这对穿越北极航道的船舶极为不利，也加剧了航道使用国的负担，妨碍其通行权利。《极地规则》对极地航行的船舶规定了统一的标准与要求，具有科学性与专业性。一方面，为了国际社会的整体利益，环北极国家有必要搁置争议，促进各国在北极航道的管控与防止污染间的合作，以统一标准、便利船舶通行，发挥北极航道的地理优势。IMO为环北极八国间的合作提供了国际性、专业性的平台。另一方面，加拿大与俄罗斯均为IMO成员国，同时也为SOLAS公约与MARPOL公约的缔约国，根据条约必守原则，两国有义务实施《极地规则》的强制性规定。因此，在加拿大与俄罗斯的国内法与《极地规则》存在不一致的地方，两国应当积极履行条约义务，对国内法进行修改，将《极地规则》中关于“安全措施”与“防污染措施”的强制性规定内化为国内法中的标准与要求，以统一北极海域的管理标准。

3.与有关区域协定、双边条约的协调

2016年年初，广船国际为亚马尔项目建造交付了2艘世界仅有的极地重载甲板运输船“奥达克斯”（AUDAX）号和“普拉克斯”（PUGNAX）号

在北极水域不乏区域协定与双边条约，例如北极理事会8个成员国就北极地区搜救区域与责任的规划而签署的《北极海空搜救协定》、美国与加拿大1988年的北极合作协议。区域协定与双边条约均属于国家间合作而缔结的条约，适用范围较之国际条约较小。为了有效管理北极区域的航行安全与生态环境，需要注重将《极地规则》与有关区域协定与双边条约相结合。一方面，航道使用国作为SOLAS公约与MARPOL公约的缔约国，应当严格遵循《极地规则》设置的标准与要求，从源头上管控安全事故或污染事故的发生。另一方面，区域协定参加国就其合作事项，严格遵循协定的要求承担自己的责任，从而在事故发生后及时控制情况，降低损失与污染的程度。

（二）中国作为航道使用国的态度

中国为近北极国家，虽然并非北极水域沿海国，但却是北极的重要利益相关方。中国作为航运大国，北极航道实现通航对中国的海上货物运输、贸易与经济发展具有重要的商业意义。北极航道的开通，将拉近中国与欧洲、北美等市场的距离，降低运输成本。另外，中国的传统海洋运输航线经常会面临航道拥堵、海盗猖獗的风险，而北极航道沿海国均为经济发达、政治稳定的国家，北极航道的通航可以分散我国海上运输面临的上述风险。

中国不仅是IMO成员国之一，同时也是SOLAS公约与MARPOL公约的缔约国，《极地规则》对中国具有强制性的约束力。另外，IMO联合工作组修订的《国际海事组织强制性文件实施规则》中也明确规定，船旗国有义务实施国际海事组织为加强全球海上安全和海洋环境保护而通过的文件，船旗国需采取一切必要措施保证悬挂其船旗的船舶以及其管辖下的单位和人员遵守国际海事组织的相关国际规则和标准。中国作为船旗国之一，需要注重国内的履约问题，主动承担实施《极地规则》的义务，满足该规则制定的对于极地营运船舶及其系统与操作的标准与要求。

首先，极地水域的特殊环境条件对船舶的技术含量与防污标准要求极高。据此，我国应当将《极地规则》中的标准内化为我国的标准并严格执行，比如参照《极地规则》的规定提升我国的造船业标准，促进我国造船技术的发展。其次，极地航行的冰情海况复杂，人为的判断与操作也是避免发生事故的重要因素。因此，极地航行对船员的专业素养与经验要求也有很高的标准。基于此，我国也需健全极地船员的培训制度，以培养专业、优秀的极地水域营运船舶的船员群体。

《极地规则》是IMO制定的关于极地船舶航行安全与环境保护的专业性操作规范，属于现有IMO公约与文件的补充，是目前唯一专门适用于极地水域的强制性规定，具有科学性与权威性。由于北极地区的法律适用面临碎片化态势，《极地规则》的有效施行受到多种因素牵制，需要由各缔约国，包括北极航道沿岸国与航道使用国，积极主动履行来保证其实施效果。中国在北极水域具有重要的商业利益，作为IMO的A类成员国以及SOLAS公约与MARPOL公约的缔约国，中国更应该承担实施该规则的义务，按照该规则的标准与要求发展极地造船业以及海员培训制度，以实现在北极水域的顺利通航。★