浙江省公益林与森林资源“一张图”衔接难点分析

宋盛 高海力 何伟平 王增

摘 要：随着国家林业局推动森林资源“一张图”建设工作，要求公益林要落实到“一张图”中去。由于历史人为因素和受当时技术的制约，浙江省公益林区划建设还存在较多的问题，阻碍了森林资源“一张图”的建设进程。该文详细列举了公益林实现“一张图”的关键技术难点，并提出了解决方案，以期为浙江省乃至全国如何将公益林建设融入至森林资源“一张图”提供参考。

关键词：公益林;“一张图”;技术分析;浙江省

中图分类号 S757文献标识码 A文章编号 1007-7731（2019）19-0034-03

Difficulties Analysis of Ecologic Forest integrate into“One Map” of Forest Resources in Zhejiang Province

Song Sheng1 et al.

Abstract：With the State Forestry Administration promoting the construction of “one map” of forest resources，ecologic forest were be required to integrate into "one map". Due to historical human factors and constraints of technology at that time， there are still many problems in zoning and construction of ecologic forest in Zhejiang， which retard the development of "one map" of forest resources. In this article， the key technical difficulties to achieve ecologic forest integrate into “one map” in details were enumerated， and the solutions to the problems were put forward. It provides some important reference opinions for the construction solution of ecologic forest integrate into "one map" of forest resources in our province or even in counties （cities or districts） throughout the country.

Key words：Ecologic forest;"One map";Technical analysis;Zhejiang province

1 建設背景

浙江省公益林自2004年开展生态补偿机制以来，公益林建设规模扩大明显，补偿的资金也越来越高。据2018年统计，浙江省省级以上公益林面积达302.4万hm2，占全省林业用地总面积的46%，补偿标准从最初的120元/hm2，提高到了现在的600元/hm2[1]。公益林的建设不仅惠国惠民，也极大地提升了森林的生态效益，提高了森林质量，生态补偿机制受到广大林农的欢迎。随着时代的发展，公益林建设要求也越来越高，不仅制度上要求严格，在落地区划上也要求精准无误。随着国家林业局大力推行森林资源“一张图”的建设，要求公益林区划落界成果必须整合到森林资源“一张图”中去，保持“一张图”的现实性、准确性和实效性。而浙江省因人为历史因素和当时的技术制约，出现公益林区域内有地类不符、数据库因子填写不完整、县外公益林插花山重叠等因素，公益林如何落实到森林资源“一张图”去，成为了“一张图”建设的重点和难点，因此如何衔接处理好公益林落实到森林资源“一张图”显得尤为重要。

2 建设要求

2.1 地类要求 根据国家林业局建设“一张图”的要求，明确表示不符合公益林建设的地类不能划入公益林。如因林地征占用、自然因素、林地破坏、地类错判、边界不准等变成非林地的要剔除，国家级公益林的地类要求为乔木林、疏林地、竹林、灌木林，省级公益林地类要求为乔木林、疏林地、竹林、灌木林、未成造、迹地和宜林地。

2.2 数据库要求 根据国家林业局文件要求，从2019年起公益林建设范围直接从最新提交的森林资源“一张图”中提取，明确表示公益林范围和面积根据行政界线提取确定，即原来按照权属确定公益林范围已行不通。公益林要整合到最新的森林资源数据库中去，做到边界范围和面积一致，县外插花只根据外县提取的公益林范围为依据，不再单独接收公益林矢量数据库。

2.3 面积要求 为稳定公益林建设规模，浙江省一直以来要求面积实现“占补平衡”。对于已经不符合公益林建设要求的地块要及时剔除，另外因权属不清、山林纠纷、林农不同意、重叠现象、插花山纠纷等因素未解决和未落实好权属的地块原则要求退出公益林建设，插花至省外的公益林一律退出公益林建设。因公益林调整导致公益林建设面积不足的要在县内及时寻找符合公益林区划的地块申报补入，确保县（区、市）内公益林面积平衡。对于确实因公益林调整面积较大而难以补足面积的县，可向省级公益林主管部门提出申请核减建设面积或申请跨县（区、市）面积调配，以稳定公益林建设规模。

3 难点分析

3.1 插花山问题 国家林业局明确规定公益林的面积由最新上报的森林资源“一张图”的行政界线来确定，导致了有些插花县外的插花山公益林面积难以计入本县，并且插花山的面积区划往往与邻县的二类区划界线不一致，增加了解决插花山的难度。如图1，仙居县的公益林插花至永嘉县，而永嘉县的二类小班号区划的是商品林，且区划边界不一致，根据政策，插花至永嘉县内的公益林仙居县将得不到国家林业局的补偿资金。

3.2 重叠问题 由于历史遗留问题以及二类区划原因，很多县在各自的行政界线区划公益林界，而邻县因插花山划入公益林的区域又未通知本县，所以导致同一块地方出现2个县都划了公益林，即出现了公益林重叠现象。这就需要至少一方退出公益林才符合政策。如图2，仙居县的公益林外插至永嘉县，而永嘉县在本区域也区划了公益林，出现了同一地块双方都划为公益林的问题且区划边界不一致，即出现了重叠现象。而双方公益林管理部门都不知晓重叠情况，这明显不符合公益林建设的政策。

3.3 区划和变动问题 受制于当年的技术因素，原来区划的公益林小班无法做到精准区划，会存在小面积的非林地划入公益林地。而每年的林地征占用、违法占用、自然災害等原因导致地类变化成为非林地或其他不符合公益林建设的地类，连片面积达667m2以上需调出公益林[2]。公益林的年度变更是森林资源实现“一张图”的基本要求。

3.4 数据掌握问题 由于很多县负责公益林和森林资源年度更新的人员不同，导致公益林管理人员需要掌握的信息不及时，特别是有些地类已经发生变动的区域还不清楚，导致森林资源“一张图”的实现显得比较被动。没有邻县的二类区划和公益林划定的数据，难以掌握邻县的有关区划信息，导致邻县之间的公益林管容易出现重叠、区划不一致等现象，加大了实现“一张图”的难度，也容易造成纠纷。

3.5 数据完善问题 公益林矢量数据库本身就含有较多的字段，很多字段决定着是否可以区划公益林的标准，决定着发放面积，发放对象，发放金额等，如STQW、STQWMC、TDSYQS、DI_LEI、MIAN_JI等因子是公益林资金发放的直接依据，但由于各县公益林管理人员业务能力参差不齐，很多因子填写不准甚至出现很多字段未填现象，造成公益林审核发放难度增加。

3.6 人员问题 2019年浙江因机构改革，很多县林业局变成了自然资源规划局或其他局，人员变动较大，很多管公益林的人员还是刚接触或者接触时间不长，造成管理人员对于公益林的管理知识匮乏。而公益林管理的技术要求较高，特别是ARCGIS对数据库管理有较强的专业要求，造成管理人员管理公益林难度加大，导致区划界定调整较为别动。一定程度上推迟了森林资源“一张图”的建设。

4 对策建议

4.1 插花山问题 如果出现省外插花，一律退出公益林区划。对于省内插花，如仙居县插花至永嘉，加强2县协商，如能协商一致，原则在被插花县的小班插花因子填写好插花县的有关信息，并要求双方的公益林边界保持一致。如谈不拢或有争议难以协商一致的，可要求上级林业部门进行调解协商，再协商不好，插花权属县退出公益林区划。

4.2 重叠问题 由于各县自己区划公益林，对自己的公益林是否与邻县插花的公益林发生重叠浑然不知，需要设区市或省级层面的有关管理人员去调查，通知相关县并发放重叠区域，让县级管理部门相互协商调解，难以调解的区域上级管理部门应积极介入，努力做好服务以及技术支持，做到县与县之间的公益林小班不重叠，也避免了重叠区域资金重复发放。

4.3 区划和变动 对于不符合的地类需要剔除并调入符合国家级或省级公益林的区块，实现县内“占补平衡”。对剔除部分进行分析，审核调整的合法性。如果是违法破坏公益林建设的要移交相关部门调查，破坏严重的可追溯其刑事责任。因调整面积较大，而县内难以找到对应规模面积的森林调入公益林区划的，可向省级管理部门申请公益林面积核减或跨县（市、区）进行面积调配，尽量做到稳定公益林的建设规模。

4.4 数据掌握问题 由于公益林矢量数据库和小班数据库信息量大，具有一定的保密性，各县的数据不会轻易提供给他人，但要解决上述的问题，就需要掌握邻县的信息，这加大了邻县之间调整的难度，尤其是一个县有外插花至多个县。如2017年黄岩的公益林外插县（含跨市插花）有7个，而其他县插花至黄岩的也有2个县，黄岩县相当于至少要跟7个县进行数据交换并进行协商，调整难度大。这些公益林属性和二类小班数据库需市级或省级掌握数据的部门提供，提供的内容主要是涉及到的有关公益林和小班数据，并积极帮助和引导各县公益林无争议地落实到对应的森林资源“一张图”中去。

4.5 数据完善问题 根据公益林审核结果显示，很多县的有关公益林属性因子填写不准确或未填，对于填写不完善的因子要根据有关规定重新进行修正;对于未填写的因子务必要填写完整。特别是重要的因子一定要根据有关文件进行认真修正，如生态区位、土地使用权属、林木使用权属、插花名称、插花代码、经营单位、事权等级、保护等级等重要因子。

4.6 人员问题 由于人员变动频繁，导致公益林调整难度加大，需要稳定队伍建设。重点生态公益林面积在2万hm2以上的县要设立专职机构，生态公益林分布重点乡（镇）要设立乡级管理站[3]。省市级管理部门要定期开展公益林管理培训以及技术培训，并积极宣传建设公益林的重要性，提高管理人员的业务能力。地方管理部门也要积极开展乡镇级管理人员的技术培训，技术力量欠缺的县要积极培养或引进相关技术人员，进一步提升公益林的建设水平。

5 结语

浙江省公益林建设存在上述问题外，还存在公益林资金发放不能到户、制度建设不完善、建设方式不够合理、公益林宣传不够深入等各种问题，要做好公益林建设工作，还要进一步加强和完善有关规章制度建设，探讨公益林建设方案。各级管理部门要齐心协力，认真做好本职工作。必要时，还需进一步强化目标责任考核，将公益林落实到森林资源“一张图”等建设内容列入考核范畴，形成巨大推力[3]，确保公益林建设成效，真正意义上实现融入森林资源“一张图”的建设。

参考文献

[1]蒋仲龙.浙江省生态公益林建设：造福于民，功在千秋[J].浙江林业，2019（2）：20.

[2]浙江省林业厅.浙江省森林资源规划设计调查操作细则[Z].杭州：浙江省林业厅，2014.

[3]周子贵，盛萍萍.浙江省重点生态公益林建设及发展对策研究[J].浙江林业科技，2008（5）：85.

（责编：杨 林）