基于双主体角色的城市公共服务满意度提升策略研究

聂文琼

(曲阜师范大学 政治与公共管理学院，山东 日照 276826)

作为政府基本职责之一，公共服务的发展状况备受关注。党的十九大报告明确指出要“加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距，不断满足人民日益增长的美好生活需要”。随着社会经济的发展，民众对公共服务的需求越来越迫切，要求也不断提高，从追求规模效率逐渐转向服务质量。公共服务满意度是衡量政府所提供的公共服务效率与质量的重要指标，从政府与民众各自所承担的角色主体来看，双方对公共服务有着不同的预期与角色定位。

一、城市公共服务满意度：双主体共同作用的结果

城市公共服务满意度作为衡量政府提供的服务质量的重要指标，比收入更能显著提升公众个人的生活满意度[1]，对完善公共服务体系建设也具有举足轻重的作用。在现实中，需要在准确理解城市公共服务满意度这一概念的前提下，看到民众对公共服务的理想预期与政府现实提供的服务状况间存在的偏差。

(一)城市公共服务满意度的概念界定

满意度是指一个人对某种产品或服务使用后的真实感知与自己预先期望相比较后的一种心理状态[2]。公众满意度评价是公共服务绩效评价的主观评价模式，可直接反映出民众对于城市公共服务的认可度[3]。陈振明将公共服务定义为“政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，提供各种物质形态或非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益的实践活动的总称”[4]。从需求侧与供给侧来看，城市公共服务是民众在社会生活中的诉求，是政府应提供的基本服务。20世纪末，顾客满意度的概念在公共管理领域兴起，城市公共服务满意度即城市公众对于政府及公共部门所提供的各类服务的价值认同感，其本质上可以体现出民众对于政府的信任与认同度，以及政府绩效的好坏。城市公共服务满意度与政府威信在一定程度上也具有正相关关系，而政府信任是政府建设与发展的基础，所以公共服务的供给便成为了政府维持威信的重要手段，公共服务满意度也就倍加受到重视。

通过对全国38个主要城市的公共交通、公共安全、公共住房、基础教育、社保就业、医疗卫生、城市环境、文化体育、公职服务等9个方面的基本公共服务力的调查显示，2018年我国主要城市的公共服务满意度得到了提升，同时也发现了许多民生领域存在的短板[5]。城市公共服务满意度不仅与一个城市的财政体制、经济政治绩效等宏观因素相关，还与民众需求偏好与政府服务动机等微观因素有着紧密的联系。要探究城市公共服务满意度问题，就要从政府与公众这两种角色主体入手，这也是明确这一概念的最终目的。

(二)双主体作用影响城市公共服务满意度

1.政府：服务主体

十九大报告提出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[6]。政府作为公共服务中最重要的责任主体，角色的定位以及提供服务的方式与效果，将直接影响城市公共服务满意度。

第一，作为公共服务的生产者，政府影响公共服务全面性方面的满意度。对于公共服务所需的各类公共物品与资源，因具有非排他性，大多无法交由第三方部门或私营部门来生产，这时政府就要亲自生产，通过预算财政支出，担负起公共服务的生产责任，如交通、水电、环保、公共教育及医疗等所需的公共设施与服务，都需要政府进行直接投资生产，以确保公共服务的全面性。

第二，作为公共服务的调控者与决策者，政府影响公共服务决策方面的满意度。政府在由“划桨者”向“掌舵者”角色主体转变的过程中，公共服务不是由政府通过传统的自上而下的官僚式管理亲自生产提供[7]，而是通过一系列的制度安排，选择公共服务的生产者，控制公共服务的提供。政府决策的正确与否会直接影响到公共服务满意度。

第三，作为公共服务的监督者，政府影响公共服务效果方面的满意度。政府在公共服务的供给过程中，为了保证公共服务的质量与公民的利益，就必须对各服务提供主体及其提供的服务进行有效的管理与监督，并且制定相应的规章制度对违反服务准则、有违民众利益的行为进行一定的处罚，如此才能保障公共服务真正发挥作用，获得公众与社会的高度认同感。

2.公众：城市主体

公众作为城市公共服务发展中最直接、最广泛的参与者，是城市最重要的主体，同时也是公共服务的享有者[8]，是公共服务满意度主要的反馈对象，同时在公共服务建设中也担负着重要责任。

第一，公众是政府建设的群众基础与强大支撑者，影响城市公共服务满意度的提升速度。政府信任是政府生存与发展的基石，公众对政府政策的理解与支持、对政府的信任是政府树立威信、改革发展的强大影响因素与动力。作为城市主体的公众，积极主动参与政治生活，能增强对政府工作的理解合作以及现代公民意识，进一步激发对城市公共服务建设发展责任的担当意识，从而加速提升城市公共服务满意度。

第二，公众是公共服务设施的自觉维护者，影响城市公共服务满意度的表达真实性。为城市公众提供公共服务是政府的职责，但公共领域的一些制度规定需要公众的自觉遵守，公共资源及物品需要公众的自觉维护。公众需要具备道德与规则意识，要有正确的价值取向与行为选择，例如全面了解政府提供公共服务的相关制度规定、明确服务的提供方式、文明使用公共物品等，这是公众应有的责任和义务，才不会因自身不足错误理解已有公共服务，提供虚假的满意度反馈。

第三，公众是政府工作的反馈者与监督者，影响城市公共服务满意度的反馈积极性。政府的服务可能出现偏差，而公众的参与往往能有效避免该问题的发生。公众的科学精神、法律知识与监督意识，影响其参与政府有关公共服务的政策制定与方案实施，以及对政府工作的有效监督，避免出现违反法律与民意的不合理服务，从而加强其对城市公共服务满意度的积极反馈。

3.双主体对城市公共服务的要求影响满意度的有效提升

随着经济的发展，许多城市开始注重城市内涵与质量的发展与城市精神的塑造[9]。广大市民对美好生活的需要日益增长，也对城市公共服务提出了更高的要求，所以公共服务的供给需明晰双主体对城市公共服务普遍具有的要求，实现利益与效能的统一，才有利于提高城市公共服务满意度。

第一，公共服务政策制定既要有政府的科学指导，又要有公众的民主参与。政府在制定公共服务建设政策时可以依靠众多专家与各种资源的力量，积极引导公共服务的发展方向，同时公众参与的可能性与必然性要得到保障，民主、科学的政策制定才能使公共服务满意度得到最大化实现。

第二，公共服务项目的涵盖面既要符合政府的政绩目标，又要充分考虑民众的真正诉求。政府在自身改革与建设中，不同阶段都有不同的政绩目标，有方向才有动力，有标准才有评估。但不能单单将政府绩效作为公共服务质量的评估标准，而要看公共服务的提供是否真正解决了公众的迫切需要与基本需求。

第三，公共服务的提供要有政府的“掌舵”，又要重视公众的监督。无论是公共服务的提供方式，还是公共资源分配结果，政府的宏观调控必不可少。为了保证政府对公共服务的提供途径合法化，公共资源分配的公平化，政府要主动接受监督，公众要主动参与监督，才能更好地提升城市公共服务满意度。

第四，公共服务要兼顾财政的投入与使用效率。公共服务的建设需要政府通过国家预算开支进行投资，不论是政府亲自生产，还是承包给第三方投入生产、建设，都不能只关注公共服务提供的数量与规模，而是要注重公共服务的质量，使得投入与产出成正比例，发挥公共服务的效率。

(三)客观认识满意度必须从双主体视角出发

要客观认识当前城市公共服务的满意度，就必须看到现实政府的管理形态与公众理想政府间存在的张力，这也是满意度偏差产生的主要原因。公共服务满意度不只是公民对各类公共服务质量需求的客观表现，更是对政府角色认知的基本反映。在公共服务建设中，政府是公共服务的提供者与管理者，要明确其在城市公共服务建设中“划桨者”与“掌舵者”的角色转换；公众是公共服务的接受者与反馈者，他们对于生活质量的追求及公共服务建设参与度，与公共服务的提供方式与服务质量密切相关。

政府作为提供公共服务的主体，往往会针对公共服务特定的目标制定政策、提出方案。前期的建设规划书目标清晰、内容丰富，但公民需求的考量与民主参与的缺失时有发生，这是公共服务满意度很难达到政府预期的主要原因之一。要减少这种满意度的偏差，就需要政府明确自身与公众在公共服务建设中的主体角色，发挥民众参与建设的作用，从实际出发去兼顾双方利益与需求，减小预期与现实的张力，真正提高公共服务的满意度。

二、城市公共服务中政府主体角色问题分析

提供公共服务是政府的义务之一，政府公共服务的供给行为是公共服务满意度的关键影响因素[10]。现实中，城市公共服务大多由政府主导，缺乏公众、其他组织的民主参与，一定程度上表现出行政主导化趋势，使公共服务的最终结果出现了偏差，不可避免地降低了城市公共服务满意度。

第一，政府在公共服务中的生产角色出现越位。这一点表现在部分政府事业单位对公共服务的垄断上。影响政府公共服务供给的主要因素有政府财政能力及其分权体制[10]，在科学、教育、文化及卫生等事业领域，相关事业单位享受国家的财政供给与大量财政资源支持，但政府若在公共服务供给中出现过多的不合理越位，便会降低公共服务的质量，造成公共服务的低效率供给。

第二，政府在公共服务中的调控角色出现缺位。政府提供公共服务的方式有三种：合同承包、凭单与补助[11]。合同承包是指部分公共服务由政府通过签订合同的方式承包给市场中的个人，比如公共交通工具的投放、公共卫生的清洁、公共娱乐设施的设立等，但现实中许多公共服务仍由政府垄断提供。凭单与补助是政府提供服务的另一种形式，是在公共服务领域引入市场机制的一种制度，如各类代金券、消费券以及医疗卡等，但很多只能在政府指定的单位使用，使公共服务建设受到限制。

第三，政府的调控角色错位使政府出现过度主动化。政府可以是服务领域的指挥者，但不能是“唯我独大”的一体主导者，否则公共服务提供主体的单一迟早会引发供需矛盾，使政府无法把握公众需求。政府不能发挥多方组织在公共服务中的参与作用，在公共服务供给过程中单方决定、在供给回应过程中忽略民众诉求[12]，这是城市公共服务建设中最应避免的问题。

目前我国公共服务供给效率较低，公共服务满意度也呈现出下降趋势[13]，实际的公共服务效果并不符合政府主导的服务目标与原则，政府在公共服务建设中过于主动化，出现“单项投入”的服务供给模式，仅仅根据投入与产出的政绩分析来衡量公共服务的质量与满意度，而忽视了公众真正的诉求与满意度的评价。因此，衡量公共服务的最终效果要看政策目标是否与公民诉求相一致，充分满足公众对各方面公共服务的现实需求，才能实现公共服务的有效价值以逐步提高城市公共服务满意度。

三、城市公共服务中公众主体角色问题分析

公众虽然是城市公共服务建设中的另一重要责任主体，但在实际角色担当中，一部分公众缺乏服务主体意识，对公共服务的建设过程参与度过低，有时凭借主观判断对公共服务的满意度进行评估，这种有限理性使得公共服务满意度评估缺乏价值效用性与真实性。

第一，公众惯于服从化，而缺乏服务主体意识，导致错误满意度反馈。一是受官僚政治思想的影响，一些公众缺乏自主意识，认为公共服务建设是政府的工作，只遵从上面下达的指令与政策而不知道也不想通过合法途径去表达自己的合理诉求。二是现代公民意识与法律意识培养还不够到位。现代公民意识的核心应是承担社会责任，作为公共服务的相关主体，公众也需对公共服务建设负责，而不是仅把自己作为公共服务的被提供者。三是公众对政府的行政理念理解不足。部分民众对政府在一个城市中的“管理者”身份理解还较狭隘，无法深刻领会“以人为本”的概念，一定程度上忽略政府实施的相关政策与制度、执政理念与方式，从而错过对政府公共服务活动的参与，也难以充分理解政府所执行的公共服务政策。

第二，公民在公共服务过程中的缺位导致参与匮乏下的虚假满意度反馈。首先，政府在城市公共服务建设中征询民众意见与建议的相关制度不够完善，服务建设环节便会缺少公民的参与，容易引发民众在满意度反馈中的消极对立态度。其次，缺少参与途径。若参与制度在实际中缺乏合理有效的执行途径，与公众保持一定的“距离感”，就无法在公众充分参与的情况下反馈真实有效的满意度。再次，公民政治参与意识比较淡薄，未能积极主动地为城市公共服务建设建言献策并向政府表达自己的利益诉求，公共服务建设就难以达到双方的理想预期，容易出现公共服务效果的偏差，从而阻碍城市公共服务满意度的有效提升。

第三，结果意识表达的有限理性使公众产生自我主观感受判断下的非合理满意度反馈。西蒙提出的有限理性主张用“最满意的”代替“最优的”，每个民众内心对不同的公共服务具有不同的价值认同，每个人的满意预期都不尽相同，这就为政府的公共服务建设成果评价提出了挑战。由于公众周边的服务环境的多样化与复杂化具有难以预测性，且公民个人的知识储备、政治意识与个人能力的有限，其在对公共服务的满意度表达上通常具有有限理性，常常由自我内心的主观感受去对周边的服务环境与个人体验进行价值评价，这样的评价显然是无效的。

四、基于双主体角色的满意度提升对策：双重角色的互动与一体化

针对政府、公众在城市公共服务中的双主体角色的认知与定位问题，政府应如何准确定位，民众应如何发挥自己的作用，双方应如何产生互动并相互融合彼此对公共服务的期望，从而合力促进公共服务的改善，是提升公共服务满意度亟需解决的问题。

(一)政府与公众的双主体化：主动与被动的融合

对政府而言，首先在理论上，需主动改善公共服务，学习公共管理新理念，响应国家号召建设服务型政府，注重学习中外先进的政治思想，为高效的公共服务建设寻找科学的理论指引；其次在实践中，要紧跟社会经济的快速发展，加快完善公共服务的体系建设，保障服务供给主体的多样化，引入市场竞争机制，避免出现行政主导化，同时不断建立健全相关法律制度与公民利益的表达机制，提高公众的政治参与意识；在公共服务建设过程中的每个环节都要保障政府能够处于一种被监督的状态，促进行政合法化，使公共服务领域从政策制定到服务实施都有科学依据、民主参与以及有效作用发挥，从而提高公共服务满意度。

对公众而言，一是在配合政府工作、接受正确指挥与引导的过程中，要提高自己的主人翁意识，主动参与到公共服务建设中去，积极关注政治生活，主动接受政治熏陶，树立现代公民意识；二是不断培养自身的道德与规则意识，合理享用政府提供的公共服务；三是要培养科学精神，加强对法律法规的学习，主动监督政府的工作，监督公共服务效用的现实发挥。

(二)政府与公众的互动：公共服务的全过程协商

在政府与民众双主体主动与被动的融合中，对提高公共服务满意度来说，最有效的举措是要加强双方的互动，这样政府能够对民众的需求了解得更深切，民众能对政府提供的公共服务政策理解得更透彻，二者的心理预期也就更趋同，对待公共服务的价值认同更一致，自然就提高了城市公共服务的满意度。要在现实中落实双方的这种互动，就要在公共服务的建设过程中建立二者的协商机制。

第一，提高政府对民主协商的重视。公共协商可以巩固政府治理的合法性，并提高公众对政府的信任度与满意度[14]。有充分的意见交换才是一种良好有效的互动，所以让公众参与协商来共同建设公共服务是可行之举。政府既是协商的领导者，又是协商对象与协商内容的接受者，政府对协商机制的重视程度与协商活动的顺利开展及成效深切相关。

第二，强化政府及其工作人员的群众思想。毛主席提出，政府工作要“从群众中来，到群众中去”，而受传统思想的影响，注重权本位的人治思想依然存在，政府在行政管理中有时忽视民众主体地位，变“为民做主”为“替民做主”，这就亟需政府不断深入学习群众思想，坚持以人民为中心，增加公众的获得感[15]，在公共服务建设中真正为民考虑，与民协商，最大程度地了解公共服务最需建设的薄弱环节。

第三，建立健全协商机制与途径。提到协商，大多数人都认为这是政协的工作，对于公众能否参与协商了解较少，使得公民无法真正参与有关事务的协商。所以要对两大城市主体进行协商思想的教育，鼓励政府建设协商机制，鼓励公众主动参与协商，拓宽公众参与公共服务建设的途径，共同努力提出更合理、更全面的公共服务建设目标与建设方案，避免协商形式化，促进城市公共服务满意度的提升。

(三)政府准确定位：避免缺位与越位

在当前的市场经济建设中，在简政放权的号召下，政府应准确定位，避免缺位与越位，既要在自身职责范围内提供应有的公共产品及服务，又要避免过多参与和管理其职责范围之外的事务，不断提高供给效率与效能。

首先，政府要切实体察民情，积极采取措施解决公共服务领域的现存问题。政府要问政于民，到实践生活中去体察民众的现实生活困境与真正需求所在，及时发现并了解公共服务出现的问题。其次，要简政放权，放弃不必要的服务生产。要降低政府公共服务主导角色的比重，争取由“划桨者”变为“掌舵者”，适当限制政府的权力，为市场及社会的生产参与提供适当空间。再次，要加强自身学习与反思，准确找到自身定位。在当今社会瞬息万变的时代，执政理念的更新、政府建设的完善都离不开对党中央核心指导思想的学习。政府要不断进行理论上的学习与现实建设中的实践，提高自我认知水平，面对问题及时反思自我，准确定位以履行自身应尽的职责，在公共服务建设中避免出现不管、少管或多管的现象。

(四)公众合理角色建构：避免非理性诉求

要提高城市公共服务的满意度还需从公共管理理念上进行转变，使公众的合理角色得到建构、理性诉求得到关注与重视，给予公众表达自我诉求的勇气，使公共服务达到供需平衡。

首先，明确公众与政府的角色扮演。通过政治宣传，让公共服务的两个主体明确自身及对方的角色与地位，履行好自身的责任与义务，从而从心理上赋予双方参与公共服务建设的合理性与积极性，避免对各自角色的错误认知影响公共服务的开展；其次，强调公众参与公共服务建设的合理性。提高公民的主体意识，通过宣传加深公众对于民主协商的概念及意义理解，意识到自己在城市公共服务建设中的重要作用，提升他们表达合理诉求的动力；再者，要鼓励公众主动表达服务需要与诉求。政府要在健全民主参与机制，拓宽民主参与渠道的前提下，通过阳光政府的建立，公开城市公共服务建设的整个过程，增强公众对政府的信任，使公众知道自己能够表达、有途径表达对公共服务的需求与期望，以达到政府与公众在充分角色互动后的一体化，更有效地加快公共服务的建设，保证城市公共服务满意度的稳步提升。

五、结语

城市的公共服务建设是提高社会公众生活水平与质量、推动公共事务发展的重要基础与保障，而公众满意度的高低是衡量公共服务质量的主要标准，因此，对如何提升城市公共服务满意度这一问题的探究，具有重大的意义。本文基于城市公共服务中双主体角色的分析，从理论上、实践中阐述了公共服务当前的应然与实然状态，指出了在公共服务建设过程中，政府过于主动化、公众惯于服从化两大问题，并提出当前最主要的对策是促进双方角色的互动与一体化，明确提出了政府不是提供公共服务的唯一主体，公众也不只是公共服务的被提供者，二者在公共服务中需要通过主动与被动的融合构建成为公共服务的双主体角色，促进城市公共服务的繁荣发展，提高城市公共服务满意度。